人們常說，“政治是平衡的藝術(shù)”。這種平衡不僅體現(xiàn)在一國的制度設(shè)計(jì)之中，更體現(xiàn)在制度的具體運(yùn)轉(zhuǎn)過程之中。這種運(yùn)行層面的平衡，使得我們?cè)诶斫庹维F(xiàn)象時(shí)，必須同時(shí)關(guān)注多個(gè)相互制約、相互作用的因素，并梳理清楚它們之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

中國的基層治理，正是這種復(fù)雜政治現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。這也使得基層治理，尤其是縣域治理，成為學(xué)者觀察“中國之治”的一個(gè)關(guān)鍵窗口。聶輝華教授的《基層中國的運(yùn)行邏輯》，正是在這一意義上，通過經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，向讀者展示了基層治理運(yùn)行中所蘊(yùn)含的復(fù)雜性。

一般而言，人們所說的“基層”，主要指縣及縣級(jí)以下的治理層級(jí)。那么，為什么這些層級(jí)的治理會(huì)呈現(xiàn)出如此顯著的復(fù)雜性？從聶輝華的分析中可以看到，這種復(fù)雜性主要源于兩個(gè)方面：一是制度的靜態(tài)安排，二是制度的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)。

從制度安排來看，中國的治理體系總體呈現(xiàn)出“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)結(jié)構(gòu)，兼具“金字塔式層級(jí)”與“條塊結(jié)合、以塊為主”的組織特征。制度層級(jí)越高，權(quán)力越集中，可調(diào)配的行政資源范圍也越廣；反之，層級(jí)越低，權(quán)力越有限，能夠支配的資源也越受約束。聶輝華教授將這種結(jié)構(gòu)概括為“等級(jí)制資源配置”。在這一配置模式下，基層治理可調(diào)動(dòng)的資源相對(duì)有限，但其承擔(dān)的治理任務(wù)卻并不輕。一方面，基層作為下級(jí)機(jī)構(gòu)，需要落實(shí)上級(jí)部門的政策與指示，并在部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)；另一方面，作為直接面對(duì)社會(huì)的一級(jí)政府，基層還必須應(yīng)對(duì)來自群眾的訴求、不滿與壓力。

其實(shí)，從制度運(yùn)轉(zhuǎn)的角度看，一種理想化的運(yùn)作模式是：上級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌與決策功能，基層在其領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)政策落地，并及時(shí)反饋執(zhí)行情況，從而實(shí)現(xiàn)治理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，即聶輝華教授所說的“上下同治”。然而，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，這一過程遠(yuǎn)比制度文本所呈現(xiàn)的情形復(fù)雜得多。

一方面，許多政策目標(biāo)難以被精確量化，執(zhí)行過程難以被實(shí)時(shí)監(jiān)督，執(zhí)行結(jié)果也往往難以事后清晰歸因。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這意味著基層治理天然處于一種“不完全契約”的狀態(tài)：文件無法窮盡所有具體情境，規(guī)則也難以覆蓋所有可能后果。正如作者在書中所指出的，基層社會(huì)“越是到基層，契約越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社會(huì)越是占主導(dǎo)”。

在這樣的環(huán)境中，政策執(zhí)行與信息反饋不可避免地受到非正式制度的影響，基層治理所需要平衡的因素也隨之增多，其復(fù)雜性自然顯著上升。另一方面，基層治理還必須兼顧維穩(wěn)、資源競(jìng)爭(zhēng)等多重目標(biāo)，這些事務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)“苗頭”往往需要基層治理機(jī)構(gòu)具備高度敏感性，并作出及時(shí)而審慎的決策。

由此可見，基層治理的復(fù)雜性并非源于主觀選擇，而是結(jié)構(gòu)性約束與現(xiàn)實(shí)情境疊加的結(jié)果�；鶎蛹壬硖幍燃�(jí)制資源配置的末端，又處于治理實(shí)踐的一線位置，這使其運(yùn)轉(zhuǎn)過程不可避免地充滿博弈。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，“博弈”并非負(fù)面的價(jià)值判斷，而是行動(dòng)者在既定約束條件下進(jìn)行策略互動(dòng)的必然結(jié)果�；鶎蛹纫貞�(yīng)上級(jí)的考核與問責(zé)，又必須考慮社會(huì)反應(yīng)、執(zhí)行成本與潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此其行為呈現(xiàn)出持續(xù)權(quán)衡與調(diào)整的特征。

基層治理既無法完全照搬政策文本，也難以徹底背離政策目標(biāo)，其實(shí)際運(yùn)作往往形成一種經(jīng)過調(diào)適的“可執(zhí)行狀態(tài)”。這種狀態(tài)并非偶然失誤，而是在多重約束條件下形成的協(xié)同結(jié)果。例如，在招商引資過程中，基層政府不僅需要與企業(yè)進(jìn)行博弈，還要與其他基層政府展開競(jìng)爭(zhēng)；既要在正式制度框架內(nèi)爭(zhēng)取更多資源，又必須妥善應(yīng)對(duì)非正式制度因素所帶來的影響。這些在《基層中國的運(yùn)行邏輯》一書中有著十分精彩的論述。

因此，在基層層面，“上下同治”當(dāng)然仍然是制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和治理運(yùn)行的本意，但這一目標(biāo)并非通過線性執(zhí)行或單向命令來實(shí)現(xiàn)。相反，在不完全契約、資源有限且責(zé)任集中的情境下，“上下同治”往往是通過持續(xù)的動(dòng)態(tài)博弈逐步達(dá)成的：在博弈中調(diào)整執(zhí)行方式，在博弈中協(xié)調(diào)上下預(yù)期，也在博弈中不斷修正政策的實(shí)際邊界。正是在這一意義上，博弈是“上下同治”在基層情境中的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

總體而言，《基層中國的運(yùn)行邏輯》并非一本提供政策方案或治理對(duì)策的書，而是一部幫助讀者理解基層政治現(xiàn)實(shí)的分析性著作。它通過經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，提出了“上下同治”“等級(jí)制資源配置”等關(guān)鍵概念，并從成本—收益分析、委托—代理框架以及博弈與動(dòng)態(tài)均衡等角度，揭示了基層治理中看似零散卻高度結(jié)構(gòu)化的復(fù)雜現(xiàn)象，為理解基層政治運(yùn)轉(zhuǎn)提供了極具啟發(fā)性的分析工具。

在日常生活、學(xué)術(shù)研究與職業(yè)選擇之間，本書提供了一種難得而有價(jià)值的連接方式。

對(duì)普通讀者而言，這本書有助于解釋許多日常經(jīng)驗(yàn)中“看不懂”的治理現(xiàn)象；對(duì)于研究者來說，它則將零散的經(jīng)驗(yàn)材料整合為可理解、可討論的運(yùn)行邏輯；對(duì)于希望深入基層工作的人而言，本書對(duì)基層運(yùn)作方式、崗位結(jié)構(gòu)與晉升路徑的討論，是一份極為珍貴的“事前洞察”，有助于他們超越對(duì)“穩(wěn)定”的單一想象，建立更全面的職業(yè)預(yù)期。

《基層中國的運(yùn)行邏輯》

聶輝華 著

上海人民出版社

原標(biāo)題：《誰懂基層的難？考核緊、訴求多、資源少…其復(fù)雜根源，這本書說透了》

欄目主編：王一

文字編輯：肖雅文

本文作者：許楠