發(fā)展低空經(jīng)濟(jì) 法律能做什么

作者：高志宏，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院院長、教授。以下內(nèi)容轉(zhuǎn)載自中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報(bào)

　　低空經(jīng)濟(jì)作為新興產(chǎn)業(yè)“風(fēng)口”，已成為全國各地爭相布局的熱門行業(yè)。但整體而言，中國低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍然偏小，社會需求明顯不足，增長新引擎作用遠(yuǎn)未發(fā)揮，安全因素是其根本原因。對此，法律需要做什么呢？

　　安全因素影響低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要改革低空空域管理體制，需要頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌部署，需要政策支持和法治保障，特別是需要通過法律制度協(xié)調(diào)處理好安全與發(fā)展之間的關(guān)系。

　　安全是低空經(jīng)濟(jì)管理的重要考量因素。一是安全因素影響低空空域開放共享。空域管理體制機(jī)制僵化，低空空域開放力度不足，是制約我國低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。其外在考量是出于空域資源的主權(quán)性和國家性的要求，內(nèi)在考量是基于國防安全、航空安全、公共安全等安全因素。二是安全因素影響適航審定速度力度。業(yè)內(nèi)普遍反映我國低空飛行相關(guān)的產(chǎn)品適航審定速度過慢、力度較小，其不僅受限于人力、技術(shù)等因素，而且出于飛行安全考慮。三是安全因素影響低空場景應(yīng)用拓展。目前影響低空應(yīng)用場景拓展的重要因素是安全考量，包括低空作業(yè)、低空物流、低空文旅等在內(nèi)的低空應(yīng)用場景在落地時(shí)通�？紤]到安全因素慎之又慎。

　　低空安全風(fēng)險(xiǎn)增加了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)類型，擴(kuò)大了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)范圍，加重了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)后果，這種風(fēng)險(xiǎn)變化是全方位、系統(tǒng)性的。首先是國家安全，主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)物理空間安全風(fēng)險(xiǎn)，包括影響軍航飛行，危害軍事目標(biāo)和軍工設(shè)施，威脅國家重要政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)要害目標(biāo)等。其次是航空安全，主要體現(xiàn)為低空飛行對公共航空運(yùn)輸帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括侵入公共航空運(yùn)輸敏感區(qū)，侵?jǐn)_公共航空運(yùn)輸活動(dòng)，干擾公共運(yùn)輸航空器飛行等。再次是公共安全，主要體現(xiàn)為低空飛行對社會公眾帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括由于低空飛行器發(fā)生故障、墜落、空中碰撞、遭遇攻擊或者出現(xiàn)飛行區(qū)域沖突等存在的飛行風(fēng)險(xiǎn)從而危害他人人身、財(cái)產(chǎn)安全，以及通過攝像頭、傳感器等獲得客戶飛行路徑、身份信息甚至通過拍照、獲取實(shí)時(shí)圖像等侵犯公民隱私。最后是數(shù)據(jù)安全，主要體現(xiàn)為新型網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)，包括低空空域數(shù)據(jù)信息安全、低空飛行數(shù)據(jù)信息安全、低空飛行保障數(shù)據(jù)信息安全、低空空域用戶的相關(guān)數(shù)據(jù)信息安全等。

　　低空安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)

　　航空飛行的高危險(xiǎn)性、高致害性特征決定了低空安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，但低空飛行的特質(zhì)及其防控手段的有限性加劇了低空安全風(fēng)險(xiǎn)，亟待更加規(guī)范的法治保障。

　　第一，低空飛行“低小慢”的特點(diǎn)增加了安全監(jiān)管難度。低空飛行與公共航空相比又具有“低小慢”的特點(diǎn)，這決定了其安全風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性，增加了監(jiān)管難度。一是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需求更多的空域資源，并導(dǎo)致特定空域中存在高密度、大容量、異構(gòu)場景運(yùn)行，客觀增加風(fēng)險(xiǎn)防控壓力。二是與航空運(yùn)輸飛行嚴(yán)格的飛前檢查、規(guī)范的駕駛員培訓(xùn)管理等不同，低空飛行操作簡便，對操控員的要求較低，加大了風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率。三是僵化的空域管理體制和繁瑣的低空空域使用審批程序，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無人機(jī)“黑飛”問題突出，從而發(fā)生飛行區(qū)域沖突，干擾其他飛行器正常飛行，甚至導(dǎo)致空中碰撞等危險(xiǎn)情況發(fā)生。四是低空飛行器在軟、硬件以及技術(shù)方面存在的缺陷導(dǎo)致飛行器墜落墜毀或者空中故障等事件時(shí)有發(fā)生，造成人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，危害公共安全和他人安全。五是低空飛行器駕駛員管理的相對寬松性可能誘發(fā)其違反飛行管理規(guī)定或者操作不當(dāng)，發(fā)生安全事故。

　　第二，安防技術(shù)的局限性加大低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。與日新月異的低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)特別是無人機(jī)技術(shù)相比，低空安防技術(shù)進(jìn)步較慢，難以滿足日益復(fù)雜的低空飛行安全管控形勢。全世界關(guān)于低空飛行特別是無人機(jī)的反控、反制技術(shù)都是難點(diǎn)，傳感器安全、頻譜安全、軟件安全、通信鏈路安全、自組網(wǎng)絡(luò)安全等安全處理能力仍需加強(qiáng)，低空產(chǎn)品的故障診斷能力、故障修復(fù)能力、自主避障能力等更是亟待突破，這無疑加大了低空飛行的安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，管理手段的缺乏加劇低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。低空飛行的高風(fēng)險(xiǎn)性客觀上需要更加高效的安全管理機(jī)制，更加成熟的安全管控技術(shù)和更加豐富的管理手段。但高效的軍地民（航）三方協(xié)同管理機(jī)制尚未形成，“多頭管理”“相互推諉”“互相扯皮”現(xiàn)象仍較為普遍，“運(yùn)動(dòng)式”“粗暴式”“割裂式”執(zhí)法模式廣遭詬病。從監(jiān)管手段角度看，與傳統(tǒng)汽車交通領(lǐng)域法規(guī)健全、系統(tǒng)完備、技術(shù)智能相比，低空智能交通管理系統(tǒng)、低空飛行監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、低空飛行器管控手段等都存在較大發(fā)展空間。

　　第四，缺乏航空文化是低空安全管理的深層次原因。美歐等西方國家有著濃厚的航空文化、強(qiáng)烈的探險(xiǎn)精神和自由的飛行氛圍。而中國傳統(tǒng)文化中，“人命關(guān)天”“生命至上”思想根深蒂固，航空文化遠(yuǎn)未普及，探索精神乃至冒險(xiǎn)精神闕如，這是我國實(shí)行嚴(yán)苛的空域管理制度的深層原因。特別是當(dāng)發(fā)生重大安全事故之后嚴(yán)格的追責(zé)制度，更促使管理部門對低空飛行“一禁了之”。

　　加強(qiáng)低空安全監(jiān)管法治化

　　安全是低空飛行的底線，是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。但在發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)已上升到國家戰(zhàn)略、民間投資低空產(chǎn)業(yè)熱情日益高漲的現(xiàn)實(shí)背景下，法治化調(diào)整低空飛行安全監(jiān)管理念、模式和體系，已成為我國低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展無法回避的問題。

　　在監(jiān)管理念上，從單純強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向發(fā)展與安全并重。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念從單純強(qiáng)調(diào)安全向發(fā)展與安全并重轉(zhuǎn)變，采取積極的風(fēng)險(xiǎn)防范主義——不是消除風(fēng)險(xiǎn)，而是將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其造成的后果控制在可接受的合理范圍內(nèi)。一方面，對低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)隱患并非聽之任之、放任自流，而要保持密切關(guān)注、高度重視，并采取相應(yīng)的監(jiān)管措施予以防范。以系統(tǒng)思維、前瞻性思維，認(rèn)識到低空飛行風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性、必然性，并從技術(shù)、倫理、法律等層面防范安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另一方面，監(jiān)管部門在執(zhí)法中保持“謙抑”態(tài)度，充分尊重市場主體，充分鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠廣闊的政策空間。

　　在監(jiān)管模式上，從強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向弱監(jiān)管。一是激勵(lì)式監(jiān)管。激勵(lì)式監(jiān)管與傳統(tǒng)控制式監(jiān)管相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間動(dòng)態(tài)的雙向的良性溝通，鼓勵(lì)在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和場景應(yīng)用，從而避免陷入“一管就死、一放就亂”困局。二是分級分類監(jiān)管。分級分類監(jiān)管與傳統(tǒng)統(tǒng)一化監(jiān)管相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)針對不同的產(chǎn)品服務(wù)、飛行類型、應(yīng)用場景等進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估和分級分類，進(jìn)而創(chuàng)新安全監(jiān)管工具，采取飛行申報(bào)、監(jiān)管指南、事后追責(zé)等多元化、差異化的監(jiān)管方式，最終達(dá)到以監(jiān)管促發(fā)展之目的。三是包容審慎監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管與傳統(tǒng)嚴(yán)苛監(jiān)管相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)對安全風(fēng)險(xiǎn)的適度包容和審慎處理，既注重安全底線又不因噎廢食，對低空飛行給予更大的試錯(cuò)空間和更強(qiáng)的包容性，對低空經(jīng)濟(jì)給予更寬松的發(fā)展環(huán)境，從而激發(fā)和挖掘低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿�。四是穿透式監(jiān)管。穿透式監(jiān)管與傳統(tǒng)形式監(jiān)管相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理風(fēng)口前移，即從結(jié)果處置和風(fēng)險(xiǎn)化解移至事前控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，靈活采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施，從而避免出現(xiàn)靜態(tài)性、“一刀切”式的事后懲戒情形，適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢，擺脫法律形式主義窠臼。

　　在監(jiān)管手段上，從依賴管理轉(zhuǎn)向依靠“技術(shù)+倫理+政策+法律”。低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期，既要重視運(yùn)用傳統(tǒng)管理手段，又要重視技術(shù)手段和法律手段，同時(shí)也要構(gòu)建軟硬法相融合的協(xié)同治理模式。一方面，應(yīng)重視諸如區(qū)塊鏈技術(shù)、電子圍欄技術(shù)等在無人機(jī)反控反制產(chǎn)品中的應(yīng)用，注重低空空域流量管理系統(tǒng)、低空飛行器實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、動(dòng)力系統(tǒng)、無人機(jī)飛行標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制等技術(shù)的研發(fā)，注重傳感器安全、頻譜安全、通信鏈路安全等安全技術(shù)的創(chuàng)新。另一方面，要在總體國家安全觀指導(dǎo)下，注重技術(shù)、倫理、政策、法律等手段的有機(jī)結(jié)合，并將一般性法律融入低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中。在法治建設(shè)層面，低空安全監(jiān)管要圍繞“人”“機(jī)”“環(huán)”“行”等方面展開，建立健全空域監(jiān)管規(guī)則、航空器監(jiān)管規(guī)則、操控員監(jiān)管規(guī)則、飛行活動(dòng)監(jiān)管規(guī)則等，在維護(hù)低空安全的同時(shí)推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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軟硬法協(xié)同為低空經(jīng)濟(jì)“護(hù)航”

作者：凌彥君，煙臺大學(xué)法學(xué)院副教授。內(nèi)容來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報(bào)

低空經(jīng)濟(jì)是在3000米低空空域內(nèi)，以民用航空器（包括有人駕駛和無人駕駛）為主體，以客運(yùn)、物流、觀光等多場景低空飛行活動(dòng)為基礎(chǔ)的綜合性新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中首次使用“低空經(jīng)濟(jì)”概念，2024年國務(wù)院政府工作報(bào)告將低空經(jīng)濟(jì)作為“新增長引擎”之一，黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)”，2025年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出“推動(dòng)商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展”。低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對于中國式現(xiàn)代化意義重大，離不開法治保障護(hù)航。

　　國家法是基礎(chǔ)性保障

　　低空經(jīng)濟(jì)是代表新質(zhì)生產(chǎn)力的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，法治為其保駕護(hù)航依托的基礎(chǔ)性法規(guī)范是國家法。傳統(tǒng)國家法具有依托國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的剛硬特征，被稱為硬法。目前，我國沒有規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)的專門性法律。以《民用航空法》為基礎(chǔ)，以《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《民用航空器國籍登記條例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》《民用航空器權(quán)利登記條例》等行政法規(guī)、《重慶市民用航空條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)以及交通運(yùn)輸部《民用無人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》等規(guī)章為主干形成的國家法規(guī)范體系，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)性規(guī)范依據(jù)。

　　國家法在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。首先，國家法為低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為劃定規(guī)則框架，引領(lǐng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比如《民用航空法》規(guī)定了民用航空器的國籍、權(quán)利、適航管理、航空人員、空中航行和公共航空運(yùn)輸?shù)葐栴}，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決了根本載體問題，引領(lǐng)低空經(jīng)濟(jì)在法治軌道上發(fā)展。其次，國家法以其高于政策和其他社會規(guī)范的穩(wěn)定性為低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為提供穩(wěn)定規(guī)則依據(jù)。比如2023年國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》為無人駕駛航空器的操控員管理和飛行活動(dòng)管理提供了依據(jù)，從主體維度規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，國家法基于其規(guī)則穩(wěn)定性，為低空經(jīng)濟(jì)參與者安排其行為提供穩(wěn)定預(yù)期，保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比如2011年國務(wù)院修訂的《民用航空安全保衛(wèi)條例》對民用機(jī)場和民用航空營運(yùn)的安全保衛(wèi)問題作了專門規(guī)定，為低空經(jīng)濟(jì)提供了安全保障。

　　軟法是輔助性保障

　　軟法是與硬法相對的概念，指由一定共同體創(chuàng)制并反映該共同體公共意志，依靠共同體的公共強(qiáng)制、柔性激勵(lì)手段、自律機(jī)制等保障實(shí)施，以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的行為規(guī)范的總稱。軟法不具有以國家強(qiáng)制力為后盾的剛性約束力，但對其調(diào)整對象具有事實(shí)上的約束力。

　　相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)來說，低空經(jīng)濟(jì)目前還處在探索階段，發(fā)展目標(biāo)和措施具有更多的靈活性，通過各種軟法規(guī)范為其提供法治保障具有現(xiàn)實(shí)意義。與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的軟法主要包括三種規(guī)范：一是國務(wù)院及其部委和地方政府制定的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等，比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，中國民航局《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》，工業(yè)和信息化部聯(lián)合科技部、財(cái)政部、中國民航局印發(fā)的《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024—2030年）》，以及《深圳市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施方案（2022—2025年）》等；二是黨的組織創(chuàng)制的有關(guān)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，比如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》；三是各類社會組織創(chuàng)制的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)規(guī)范和章程，目前這類軟法規(guī)范較為欠缺。

　　完善軟硬法并舉的法規(guī)范體系

　　完善軟硬法并舉的法規(guī)范體系，是保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。目前，以《民用航空法》為基礎(chǔ)、以有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為主干的國家法規(guī)范體系，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展初步奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。但著眼于低空經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展需要，我國有必要堅(jiān)持低空飛行安全和低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展相平衡的原則，在國家層面制定《低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，統(tǒng)一低空飛行治理目標(biāo)、機(jī)制和尺度，整合規(guī)定低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、空域管理、飛行器和飛行活動(dòng)管理、運(yùn)營服務(wù)和安全保障、行業(yè)競爭和產(chǎn)業(yè)扶持等核心事項(xiàng)，統(tǒng)籌低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種社會力量，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃定根本性規(guī)則框架，穩(wěn)定低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為預(yù)期，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供長遠(yuǎn)保障。

　　在軟法方面，目前國務(wù)院及其部委和地方政府制定的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等對推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)探索和初步發(fā)展提供了重要指引。但關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)和支持低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，以及各類社會組織創(chuàng)制的低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等較為欠缺。因此，可總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)；要加強(qiáng)有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)的行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法制度建設(shè)，夯實(shí)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的軟法基礎(chǔ)。對于新興行業(yè)來說，行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對其的引領(lǐng)、規(guī)范和保障有獨(dú)特價(jià)值和意義。比如，eVTOL（electric Vertical Take-off and Landing，電動(dòng)垂直起降飛行器）是低空經(jīng)濟(jì)的重要載體，相較于普通無人駕駛通用航空器來說，具有電動(dòng)化、智能化、成本低、噪聲低、續(xù)航里程低等特點(diǎn)。盡管目前多省份已有對該新型飛行器的政策支持，但我國尚未制定對其單獨(dú)適用的獨(dú)特標(biāo)準(zhǔn)體系。建議將來eVTOL成立行業(yè)協(xié)會，制定有關(guān)該新型航空器的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以軟法形態(tài)引領(lǐng)、規(guī)范和保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　打造剛?cè)岵?jì)的治理模式

　　與軟硬法并舉的法規(guī)范體系相匹配，我國應(yīng)打造剛?cè)岵?jì)的低空經(jīng)濟(jì)治理模式。將以國家法為基礎(chǔ)的剛性治理和以黨內(nèi)法規(guī)、政府發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見、實(shí)施方案、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等為基礎(chǔ)的柔性治理相結(jié)合。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法、法律和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，全面平衡政府和市場的關(guān)系。確保政府依法履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，發(fā)揮企業(yè)等經(jīng)營主體在技術(shù)和信息安全保障等方面的優(yōu)勢。引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會依據(jù)軟法開展行業(yè)自治，推動(dòng)新聞媒體和社會公眾積極參與監(jiān)督評價(jià)。要堅(jiān)持軟硬法協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮政府監(jiān)管、市場自律、行業(yè)自治和社會監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)，凝聚多方力量共同為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

筑牢低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全法治屏障

作者：方旭，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心研究員、教授。內(nèi)容來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報(bào)

　　當(dāng)前，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)是中國激活立體空間資源、打造經(jīng)濟(jì)增長新引擎的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。作為一種新興的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)，低空經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)屬性。從航線規(guī)劃、智能管控到多元化的場景服務(wù)，其全鏈條運(yùn)行都建立在海量、實(shí)時(shí)、高精度動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的支撐之上。然而，數(shù)據(jù)流動(dòng)所產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多層次結(jié)構(gòu)樣態(tài)，現(xiàn)有分散式立法和以政策為主的治理模式難以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加快構(gòu)建專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全法律規(guī)范體系迫在眉睫。

　　數(shù)據(jù)安全立法存在現(xiàn)實(shí)困境

　　基于國內(nèi)立法和監(jiān)管現(xiàn)狀，對低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律規(guī)范梳理如下。一是基礎(chǔ)法律法規(guī)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)成了我國數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律規(guī)定。二是專項(xiàng)規(guī)制。2021年至2023年，中國民航局發(fā)布《智慧民航數(shù)據(jù)治理規(guī)范》的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括框架與管理機(jī)制、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理技術(shù)等實(shí)現(xiàn)全流程管控。2025年3月，中國民航局發(fā)布的《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《民航數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）》，形成了數(shù)據(jù)的立體化規(guī)制體系，從民航數(shù)據(jù)共享角度，劃分了數(shù)據(jù)提供方、使用方、平臺方、管理方四個(gè)核心主體和無條件共享、有條件共享、不予共享三類數(shù)據(jù)。三是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范。國務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》和2023年發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》凸顯了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。低空經(jīng)濟(jì)的核心信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施承載著低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全的重任，但其是否屬于國家法律層面的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，仍需立法明確。

　　盡管已存在相關(guān)法律規(guī)范，但專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系尚未建立。低空經(jīng)濟(jì)具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的特殊法治需求，低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全立法面臨適配性困境。一是法律適用性仍需加強(qiáng)。中國雖具備在空域基礎(chǔ)、技術(shù)積累和市場潛力等方面發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢條件，但現(xiàn)行法律體系仍存在結(jié)構(gòu)性短板，核心立法供給不足。從航空法看，現(xiàn)行《民用航空法》（2021年修訂）以運(yùn)輸航空為核心構(gòu)建監(jiān)管體系，對低空新型航空器的規(guī)制存在明顯真空地帶，難以適應(yīng)城市低空航空器混合運(yùn)行的復(fù)雜場景。從數(shù)據(jù)法看，《數(shù)據(jù)安全法》確立的“數(shù)據(jù)主權(quán)”原則與低空數(shù)據(jù)跨域特性存在矛盾，具有屬地原則與數(shù)據(jù)流動(dòng)性的沖突，未能根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

　　二是標(biāo)準(zhǔn)體系亟待創(chuàng)新�，F(xiàn)行法律法規(guī)呈現(xiàn)分散化特征，與實(shí)際需求和區(qū)域聯(lián)動(dòng)脫節(jié)。算法、通信等核心領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善，特別是低空通信協(xié)議、感知避撞算法、數(shù)據(jù)接口等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未建立國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致技術(shù)規(guī)范與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用之間存在脫節(jié)。區(qū)域政策割裂也加重碎片化。不同地區(qū)之間的政策銜接和管理實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的割裂狀態(tài)，碎片化格局抑制了低空經(jīng)濟(jì)市場潛能釋放。

　　三是監(jiān)管體系仍需變革。數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的監(jiān)管防御的效能不足。低空經(jīng)濟(jì)所依賴的監(jiān)管體系未能與其快速發(fā)展的技術(shù)特性和產(chǎn)業(yè)需求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配，呈現(xiàn)出滯后性的特征。缺乏適應(yīng)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)測體系，適應(yīng)突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)化處置流程。當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐側(cè)重事前準(zhǔn)入管理，而對運(yùn)營過程中的持續(xù)性監(jiān)管和服務(wù)支持不足。這種重準(zhǔn)入管理、輕運(yùn)營服務(wù)的監(jiān)管模式，與低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的服務(wù)需求不相匹配。

　　四是垂直管理亟待優(yōu)化。多頭管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊與統(tǒng)籌缺失。低空經(jīng)濟(jì)涉及中央軍委、中國民航局、工業(yè)和信息化部等多部門，對低空數(shù)據(jù)的管轄權(quán)界定模糊，存在職能交叉。缺乏國家級的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行空域?qū)徟贫鹊母叨燃信c各地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并存，造成企業(yè)跨區(qū)域運(yùn)營成本較高。從空域分類管理制度看，空域資源分配長期依賴靜態(tài)模式，導(dǎo)致低空空域利用率普遍偏低，資源閑置與供需錯(cuò)配問題日益顯現(xiàn)。

　　構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全防范法治體系

　　發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于增進(jìn)民生福祉，低空數(shù)據(jù)安全立法要始終以推動(dòng)社會整體福祉為目標(biāo)，踐行可持續(xù)發(fā)展理念。以“安全與發(fā)展動(dòng)態(tài)平衡、創(chuàng)新與規(guī)范協(xié)同推進(jìn)”為價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建防范低空經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化法治體系。

　　堅(jiān)持立法體系化，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范框架，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。突破部門法思維，以問題為中心，展開整合性、交叉性、協(xié)同性的規(guī)范建構(gòu)。在宏觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“基本法”，明確國家戰(zhàn)略定位、發(fā)展原則和監(jiān)管框架。整合《數(shù)據(jù)安全法》《民用航空法》等基礎(chǔ)性法律，構(gòu)建覆蓋制造、飛行、保障等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全法律體系。在中觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例，建立數(shù)據(jù)確權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬規(guī)則。在微觀層面，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)范體系。完善適航認(rèn)證、算法合規(guī)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)登記、披露等規(guī)則，實(shí)施數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)與差異化管控措施。

　　完善監(jiān)管法治建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任閉環(huán)體系，強(qiáng)化法律責(zé)任。推動(dòng)激勵(lì)與監(jiān)管并重，完善監(jiān)管組織架構(gòu)。設(shè)立跨部門數(shù)據(jù)安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌民航、網(wǎng)信、工信等部門監(jiān)管職能。建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估與全流程追溯機(jī)制，加強(qiáng)對各方數(shù)據(jù)處理過程的技術(shù)監(jiān)管。健全隱私保護(hù)和責(zé)任追究監(jiān)管機(jī)制，建立數(shù)據(jù)安全“黑名單”制度，提高懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲數(shù)據(jù)泄露行為，推動(dòng)落實(shí)加密存儲、訪問控制等強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，切實(shí)保護(hù)個(gè)人和企業(yè)的數(shù)據(jù)安全與隱私權(quán)益。

　　樹立數(shù)字化思維，構(gòu)建智能防護(hù)體系，推動(dòng)技術(shù)賦能。構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新、制度完善、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的系統(tǒng)性法治體系，將技術(shù)規(guī)制內(nèi)化為法律規(guī)制，通過新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的構(gòu)建優(yōu)化空域管理效能。利用區(qū)塊鏈技術(shù)固定飛行數(shù)據(jù)證據(jù)鏈，降低司法舉證難度。明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，切實(shí)維護(hù)數(shù)據(jù)的完整性、安全性、保密性和可用性。通過數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建模擬與防護(hù)驗(yàn)證網(wǎng)絡(luò)攻擊的測試平臺，提供可靠的技術(shù)規(guī)范支撐，加強(qiáng)技術(shù)防范立法。

　　推進(jìn)協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域示范體系，釋放發(fā)展動(dòng)能。通過區(qū)域協(xié)同立法打破地方壁壘，建立多主體的數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理機(jī)制，統(tǒng)一空域分類標(biāo)準(zhǔn)、飛行器適航要求等基礎(chǔ)性條款，推行互認(rèn)互通的數(shù)據(jù)安全認(rèn)證體系。建設(shè)區(qū)域示范應(yīng)用場景，強(qiáng)化試驗(yàn)性治理的制度創(chuàng)新，激活特許經(jīng)營模式的潛力。建立區(qū)域低空數(shù)字中樞的跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)平臺，整合軍、民、政三方數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域?qū)崟r(shí)調(diào)度與協(xié)同管理，統(tǒng)籌推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)要素資源的安全管理與安全運(yùn)營。

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