法律的本質(zhì)是既定的規(guī)則與秩序，法治政府則是指行政權的運行基于法律的范疇，而依法行政則是法治政府進行社會治理的措施。

基于法治政府及依法行政的前提，法律、法規(guī)及規(guī)章構建起了社會秩序，政府行政權的運行在此秩序范圍內(nèi)，公民的自由及權益在此秩序范疇內(nèi)得到保障，行政管理在于維持這個法律秩序的穩(wěn)定性，并對公民等破壞秩序的違法行為予以糾正。同時，行政處罰則是效率最強的行政管理。

行政執(zhí)法是行政管理的具體措施，而行政管理則是行政執(zhí)法的綜合體現(xiàn)。具體而言，行政執(zhí)法包括以下具體行政行為，行政許可、行政確認、行政給付、行政調(diào)查、行政強制（措施、執(zhí)行）、行政處罰、行政命令、行政協(xié)議、行政征收（征用）等。

以十一屆三中全會（1978年）為節(jié)點，在此后近五十年的時間里，我國基層政府的行政權幾經(jīng)變遷?；谏鐣v史的慣性發(fā)展，上世紀八十年代初，行政權的運行以“人治”為特征，而“大政府”格局之下的社會治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權幾近“人治”頂峰。同時，中央亦開始了“法制”的探索之路。除相繼頒布了憲法、民法通則、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法及婚姻法外，行政領域的各部門法也相繼制定出臺，諸如《森林法》（1984年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《水法》（1988年）。同時，中央還適時制定了系列行政監(jiān)督法，諸如《行政訴訟法》（1989年）、《行政復議條例》（1990年）。

在從“人治”走向“法制”的過程中，行政權的變遷也出現(xiàn)了一種矛盾的現(xiàn)象，即：隨著法治政府建設的日趨深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權卻日趨弱化，看似矛盾的本質(zhì)卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權受到了約束及限制。

行政領域各部門法的相繼制定，以及《行政處罰法》（1996）的頒布及實施，行政處罰權逐漸集中到了縣（區(qū)）級。不可否認，相對于基層治理的“人治”現(xiàn)象而言，這的確是政府法治建設的巨大成就，然而事情卻悄然向另外一個方向繼續(xù)發(fā)展。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權受到約束之后，卻也失去了強力有效的行政治理措施。最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理就出現(xiàn)了這樣的局面，“看得見的管不了，管得了的看不見”。

《行政處罰法》（2021）的修訂，重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見、管不著”的困境。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權是通過賦權事項清單來實現(xiàn)的，同時還增設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊，并作為行使行政處罰權的職能機構。

根據(jù)行政領域各部門法的相關規(guī)定，各行政行業(yè)領域相繼成立行政執(zhí)法機構。隨著依法行政及法治政府建設的不斷發(fā)展，行業(yè)部門行政執(zhí)法機構出現(xiàn)了膨脹的趨勢。雖然，行政執(zhí)法分工日趨細密，但卻割裂了社會治理的整體性。例如，一個小小的夜市燒烤攤，油煙污染屬于生態(tài)環(huán)境、食材衛(wèi)生屬于市場監(jiān)管、占道經(jīng)營屬于城市管理、食客深夜喝酒擾民屬于公安。然而，一個小小的夜市燒烤攤涉及四家行政執(zhí)法部門，但四家行政執(zhí)法部門卻未必能管好一個燒烤攤。究其原因，不是沒有相關的行政法律、法規(guī)，或者是缺乏相應的行政執(zhí)法隊伍，而是缺乏行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)與協(xié)同，于是就出現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法的呼聲。

2014年召開的十八屆四中全會，要求根據(jù)不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。試點隨即開展。2015年，中央編辦下發(fā)《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，明確在全國22個省市138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。至此，黨中央、國務院全面推進綜合行政執(zhí)法體制改革。

2018年，中共中央及全國人大常委會分別通過了《深化黨和國家機構改革方案》及《國務院機構改革方案》。在此背景下，新成立的國務院組成部門紛紛建立了綜合行政執(zhí)法隊伍，綜合行政執(zhí)法隊自上而下的推及到縣（區(qū)）級。

2022年，在黨的二十大報告中，“完善基層綜合執(zhí)法體制機制”，作為“扎實推進依法行政”的內(nèi)容而著重提出。中共中央、國務院再次對綜合行政執(zhí)法體制提出改革要求，行政領域僅保留七支專業(yè)行政執(zhí)法隊伍。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權及新增的綜合行政執(zhí)法隊與縣域綜合行政執(zhí)法改革本屬于兩件事情，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)對某些行政事項類別仍不具有行政處罰權，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能將違法線索移交給縣（區(qū)）級行政主管部門，而如果縣（區(qū)）級行政主管部門的行政調(diào)查權被剝離至綜合行政執(zhí)法局，那么該違法線索的立案調(diào)查及行政處罰，可能就會經(jīng)歷復雜的內(nèi)部行政程序流轉。

于是，這呈現(xiàn)出了綜合行政執(zhí)法體系運作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的二元關系。

以某縣為例：

新建的綜合行政執(zhí)法局下設三個執(zhí)法大隊，二大隊派駐自然資源局進行自然資源執(zhí)法、三大隊派駐林草局進行林草行政執(zhí)法。同時，撤銷自然資源局、林草局原來的綜合行政執(zhí)法大隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)賦權后新建了綜合執(zhí)法大隊，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）暫時林草及自然資源類的行政處罰權。

此時，若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生了毀林開荒、盜采礦產(chǎn)的違法行為，那么對于該類行政案件的辦理，就涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），林草局或自然資源局，綜合行政執(zhí)法局。同時，林草及自然資源又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理的重點，而案件辦理最終又會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理能力的提升。

具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升是指積極適用行政執(zhí)法權對破壞社會秩序的違法行為予以糾正，而綜合行政執(zhí)法體系運行則是指行政執(zhí)法權在各機制之間的程序流轉，最終以行政處罰而實現(xiàn)對違法行為的強力矯正。

（未完待續(xù)）

記于知止堂上

2026年1月23日