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【俠客島按】

近日，《求是》刊發(fā)了習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上的講話全文。論及我國(guó)城市發(fā)展面臨的一些新情況新問題時(shí)，習(xí)近平提到“‘土地財(cái)政’難以為繼”，要求深刻把握、主動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的重大變化。

過去幾十年，伴隨城市發(fā)展取得歷史性成就，“土地財(cái)政”在其中扮演了重要角色，也起到了積極作用。但數(shù)據(jù)顯示，傳統(tǒng)“賣地—融資—基建”模式推高了債務(wù)，也逐漸不再適應(yīng)“人”的流動(dòng)規(guī)律。未來(lái)怎么辦？需要哪些新思路、新辦法？

針對(duì)這些問題，俠客島專訪了國(guó)家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘。

（圖源：新華社）

1、俠客島：怎么理解“‘土地財(cái)政’難以為繼”這句話？

陸銘：首先可以從城市人口的角度看。2025年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.89%，但就算這一數(shù)字達(dá)到80%以上，也是可以算出一個(gè)城市人口總量的。

在這種情況下，城市的面積不可能無(wú)限制擴(kuò)張。伴隨人口跨地區(qū)流動(dòng)，有的城市還出現(xiàn)了人口負(fù)增長(zhǎng)，可能要減少存量建設(shè)用地，才能避免資源閑置和浪費(fèi)。

因此，在中國(guó)經(jīng)歷了20多年的城市面積快速增長(zhǎng)后，對(duì)“土地財(cái)政”的長(zhǎng)期依賴不可持續(xù)。

另外，在過去的城市面積擴(kuò)張過程中，地方政府不僅直接獲得了出讓土地收入，還把建設(shè)用地的使用權(quán)拿來(lái)抵押融資，資金大量進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園和新城開發(fā)建設(shè)。由于這些建設(shè)沒有足夠高回報(bào)，就產(chǎn)生了地方政府債務(wù)不斷攀升的問題，這樣的局面也不可持續(xù)。

2、俠客島：如何評(píng)價(jià)過去多年“土地財(cái)政”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的影響？

陸銘：“土地財(cái)政”是一把“雙刃劍”。在過去高速城市化進(jìn)程中，它扮演了一定的積極角色，尤其城市化早期，有些國(guó)家還羨慕中國(guó)能用這樣的模式來(lái)進(jìn)行城市開發(fā)。但到后期出現(xiàn)很多的問題，導(dǎo)致越來(lái)越難以為繼。

首先是總量問題。如果折算成百分比，中國(guó)城市面積的擴(kuò)張速度，基本上是城市人口擴(kuò)張速度的兩倍，“地”的城市化快于“人”的城市化，帶來(lái)很多問題。

其次是空間布局問題?？陀^上，一些人口流入地的建設(shè)用地增量受到嚴(yán)格管制，人口流出地卻供應(yīng)了大量建設(shè)用地，導(dǎo)致閑置。

還有用途結(jié)構(gòu)問題。一些地方政府為追求財(cái)政收入最大化，會(huì)把建設(shè)用地盡量多地?fù)芙o制造業(yè)，用來(lái)招商引資，客觀上帶來(lái)制造業(yè)用地占地面積大、密度低，土地單位面積產(chǎn)出低、資源利用低效等問題。相應(yīng)地，還會(huì)導(dǎo)致住宅用地增量不足。

尤其是在人口流入比較多、建設(shè)用地總量供應(yīng)本就不夠的城市，如果進(jìn)一步壓縮住宅用地供應(yīng)，就會(huì)導(dǎo)致高地價(jià)、高房?jī)r(jià)問題，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。

3、俠客島：如果“土地財(cái)政”退場(chǎng)，如何保證地方財(cái)力？中央提出“建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投融資體系”，對(duì)一些焦慮于沒錢搞建設(shè)的地方來(lái)說(shuō)，如何開辟新的財(cái)源？

陸銘：這個(gè)問題要分不同的城市看。有些地方人口持續(xù)流入，土地增值還有保障。這些地方需要做的是優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住、公共服務(wù)等用途方面達(dá)到更優(yōu)平衡。而在人口流出的地方，就要多措并舉來(lái)解決政府財(cái)政收支問題。

“建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投融資體系”，涉及未來(lái)投融資體制改革，核心是要讓政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。

也就是說(shuō)，如果是市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，有可能盈利的項(xiàng)目要更加注重市場(chǎng)回報(bào)；但在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面，就不能靠商業(yè)投融資，應(yīng)轉(zhuǎn)向政府債券融資。這樣就能把投資性質(zhì)跟政府職能區(qū)分開，政府這塊就體現(xiàn)公共性、公益性，融資方式也更多用政府債券來(lái)體現(xiàn)，低利率、低成本。

當(dāng)然也會(huì)有交界地帶。一些投資既是政府公共投資，可以產(chǎn)生巨大的正外部性，又能在市場(chǎng)上有所回報(bào)，這就要有特殊的制度設(shè)計(jì)，使政府投資更可持續(xù)。

比如地鐵，建設(shè)運(yùn)營(yíng)后，地鐵站周邊是人流比較大的區(qū)域，可以把一些公共土地和空間進(jìn)行市場(chǎng)化使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃，甚至可以政府自持一些資產(chǎn)，進(jìn)行轉(zhuǎn)租，形成立體、綜合用途的開發(fā)。

這些地鐵流量轉(zhuǎn)化成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、土地物業(yè)租金，就能轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政收入，且可持續(xù)。只要這些政府財(cái)政收入能夠投入有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民福祉的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，就可以起到良性循環(huán)的作用。

4、俠客島：對(duì)城鎮(zhèn)化，當(dāng)前的總體判斷是我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這意味著什么？

陸銘：這個(gè)提法，主要還是指土地的擴(kuò)張從增量階段進(jìn)入存量階段。城鎮(zhèn)化可以從兩個(gè)層面看：城市土地面積擴(kuò)張、城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)。2025年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)1000萬(wàn)以上，當(dāng)前中國(guó)每年接近一個(gè)百分點(diǎn)的城市人口增長(zhǎng)，速度仍在。

背后有兩個(gè)原因。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，隨著農(nóng)業(yè)在GDP中所占比重逐漸降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市，產(chǎn)生人口持續(xù)從農(nóng)村向城市遷移的過程；二是戶籍制度改革，進(jìn)一步產(chǎn)生城市人口比重不斷提高的趨勢(shì)。

人口城市化的增量還在繼續(xù)。但不論土地還是人口，都有存量調(diào)整的空間，比如人口持續(xù)從小城市向大城市遷移，未來(lái)在土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面，要與常住人口這一遷移趨勢(shì)吻合。

5、俠客島：“過去城市增量擴(kuò)張時(shí)期形成的政策制度，很多已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，要以改革的思路調(diào)整優(yōu)化?！边@背后的邏輯是什么？有哪些可能的調(diào)整？

陸銘：城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)有天花板，過量的土地開發(fā)沒有可持續(xù)回報(bào)。我們測(cè)算，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，中國(guó)部分地級(jí)市總?cè)丝谝呀?jīng)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。原來(lái)的很多制度，包括公共服務(wù)的提供，已經(jīng)跟這種人口變動(dòng)不適應(yīng)。

比如傳統(tǒng)的公共服務(wù)，是按照戶籍人口進(jìn)行安排，隨著常住人口遷移，日積月累下來(lái)，就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化中資源配置的方向沒有跟上。因此必須做好相應(yīng)改革，最終的目標(biāo)就是“人、地、錢、房”相掛鉤，避免出現(xiàn)一些地方供不應(yīng)求、一些地方供大于求的空間錯(cuò)配問題。

（圖源：新華社）

6、俠客島：中央現(xiàn)在提出了不少具體舉措，如“推進(jìn)土地混合開發(fā)利用”“穩(wěn)慎推進(jìn)公用事業(yè)價(jià)格改革”等，傳遞出哪些信號(hào)？

陸銘：“人、地、錢、房”相一致，是宏觀上、加總上的趨勢(shì)，細(xì)節(jié)上還有很多具體的制度和政策安排。

例如土地混合開發(fā)利用，原來(lái)我們是把城鎮(zhèn)土地規(guī)劃成工業(yè)、商服、居住、道路和交通設(shè)施等不同的用途，但現(xiàn)在城市發(fā)展帶來(lái)新情況，產(chǎn)業(yè)用地和居住用地等之間的界限越來(lái)越模糊。

比如地鐵上蓋建筑，可能既有商業(yè)和服務(wù)需求，也有居住需求，甚至還帶有一些產(chǎn)業(yè)，如何區(qū)分劃定？現(xiàn)實(shí)提出了混合利用的要求，就要順應(yīng)。又比如公用事業(yè)價(jià)格改革。總體上中國(guó)的公用事業(yè)價(jià)格體現(xiàn)了民生關(guān)懷，不完全由市場(chǎng)供求決定，但這也會(huì)帶來(lái)持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼需求，一些地方財(cái)政收入捉襟見肘，這種狀態(tài)很難持續(xù)。尤其是個(gè)別地區(qū)既有的公共服務(wù)已隨人口減少出現(xiàn)閑置，就需要通過改革，讓公共服務(wù)相關(guān)投資能更有效地投入到需求比較旺盛的地方。

總體來(lái)說(shuō)，這些都是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律，讓供給更好地適應(yīng)需求，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

采寫/小節(jié)

編輯/綾波

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