深化空域改革 激活低空動能

編者按作為新質(zhì)生產(chǎn)力的重要代表，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)近兩年迅速崛起�！笆逦濉币�(guī)劃建議提出，加快低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。目前，低空經(jīng)濟(jì)已躋身國家戰(zhàn)略，成為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎�？沼蚬芾硎堑涂战�(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐，直接決定了產(chǎn)業(yè)規(guī)�；l(fā)展與安全化運(yùn)行成效。此前，中央空管委已印發(fā)專項(xiàng)措施，對完善低空空管體系、優(yōu)化空域資源配置作出系統(tǒng)部署，各地亦積極開展改革試點(diǎn)，探索特色發(fā)展路徑。本期“智薈月刊”通過權(quán)威政策解讀、典型案例梳理與前瞻路徑探討，為讀者搭建透視低空經(jīng)濟(jì)空域管理改革的窗口，以期凝聚行業(yè)共識、匯聚發(fā)展合力，助力低空經(jīng)濟(jì)在規(guī)范中提速、在創(chuàng)新中進(jìn)階。

■中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者王小霞

328萬架無人駕駛航空器完成實(shí)名登記，累計(jì)飛行4530萬小時——這不是科幻小說的想象，而是2025年中國低空飛行活動的真實(shí)圖景。這片垂直高度6000米以下的空域，正從昔日被嚴(yán)格管控的航空管制區(qū)，加速蛻變?yōu)槌休d萬億級經(jīng)濟(jì)潛力的產(chǎn)業(yè)新藍(lán)海。

隨著低空經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展期，構(gòu)建與其相匹配的空域管理模式，已成為推動產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵課題。近日，十四屆全國人大常委會會議表決通過了新修訂的民用航空法，首次系統(tǒng)性地將“低空經(jīng)濟(jì)”納入法律條文，從制度層面為其發(fā)展提供多項(xiàng)支持與保障。

在此之前，中央空管委印發(fā)專項(xiàng)措施，圍繞完善低空空管體系、優(yōu)化空域資源配置作出系統(tǒng)部署；各地亦積極開展改革試點(diǎn)，探索各具特色的發(fā)展路徑。一場以理順體制機(jī)制、釋放低空資源、培育經(jīng)濟(jì)新增長引擎為目標(biāo)的變革正穩(wěn)步推進(jìn)，以構(gòu)建“一體化低空空管體系”為核心的空域治理新格局，正加速形成。

01

三輪試點(diǎn)筑基，一體化體系藍(lán)圖漸顯

中國低空空域管理改革并非一蹴而就，而是一場延續(xù)十余年、由點(diǎn)及面、層層深入的漸進(jìn)式探索。原國家空管委辦公室副局長、中國民用機(jī)場協(xié)會理事長助理孫衛(wèi)國在接受中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者采訪時指出，低空空域管理改革是繼2000年軍航將全國航路航線移交民航管制指揮后，我國在空域管理領(lǐng)域?qū)嵤┑挠忠豁?xiàng)重大改革。

2010年8月，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱《意見》），正式拉開了我國低空空域管理改革的帷幕。截至目前，國家空管委辦公室已相繼在全國組織了3輪較大規(guī)模的低空空域管理改革試點(diǎn)，初步形成了一套新的低空空域管理模式。

第一輪試點(diǎn)（2010—2014年）聚焦空域分類化管理。相關(guān)部門依據(jù)《意見》先后開展了“兩區(qū)一島”及“兩大區(qū)七小區(qū)”擴(kuò)大試點(diǎn)，覆蓋全國14個�。▍^(qū)、市）約33%的低空空域。核心措施包括：實(shí)施空域分類管理、縮短通航飛行審批時限、簡化審批環(huán)節(jié)。

第二輪試點(diǎn)（2015—2018年）轉(zhuǎn)向空域精細(xì)化管理。在珠三角和海南地區(qū)，軍民航協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)，重點(diǎn)優(yōu)化空域?qū)徟贫取?shí)現(xiàn)動態(tài)靈活使用、建設(shè)低空空管服務(wù)保障體系、加強(qiáng)“低慢小”航空器安全管控，旨在解決空域管理粗放、使用效率偏低的問題。

第三輪試點(diǎn)（2018—2023年2月）突出空域協(xié)同化管理。國家空管委先后批準(zhǔn)四川、湖南、江西、安徽等省份開展試點(diǎn)，構(gòu)建了“軍地民”三方協(xié)同管理機(jī)制，顯著提升了空域利用效率和審批便捷性。

三輪改革試點(diǎn)層層遞進(jìn)、逐步深化，推動低空空域改革取得了階段性成果。2024年以來，隨著低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新一輪以城市空中交通管理為主要內(nèi)容的低空空域管理改革試點(diǎn)正在穩(wěn)步推進(jìn)中。

北京臨空國際技術(shù)研究院院長馬劍向中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者分析，當(dāng)前改革進(jìn)展主要體現(xiàn)在三方面：一是實(shí)現(xiàn)了低空空域分類管理，2023年底發(fā)布的《中華人民共和國空域管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》），明確了ABCDEGW七類空域，其中G類與W類空域（300米以下，尤其是120米以下）為無人機(jī)使用提供了明確依據(jù)。二是改革方向進(jìn)一步明晰，未來G、W類空域?qū)能姾�、民航二元管理轉(zhuǎn)向軍、民、地三方協(xié)同管理，300米以下（重點(diǎn)是120米以下輕小型無人機(jī)空域）管理權(quán)將授權(quán)給地方政府。三是地方落地步伐加快，多地交通部門發(fā)布G、W類無人機(jī)適飛空域，其中W類為報(bào)備即可使用的友好空域，有望實(shí)現(xiàn)輕小型無人機(jī)飛行常態(tài)化。

隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的不斷沉淀，國家層面的頂層設(shè)計(jì)也愈發(fā)清晰。中央空管辦有關(guān)負(fù)責(zé)人此前介紹，“中央空管辦正會同有關(guān)部門，加快推進(jìn)構(gòu)建形成一體化的低空空管體系”。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家告訴中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者，加快構(gòu)建一體化低空空域體系，核心在于厘清建設(shè)管理、服務(wù)保障、安全監(jiān)管等職責(zé)分工，建立國家、省、市三級一體化管理體系。其中，中央層面負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和國家級監(jiān)管能力建設(shè)，省市級政府作為事權(quán)承接主體，搭建區(qū)域性管理能力與規(guī)則體系，最終實(shí)現(xiàn)空域供給與需求的高水平動態(tài)平衡。

值得關(guān)注的是，地方試點(diǎn)呈現(xiàn)的差異化探索格局，更是為一體化體系建設(shè)提供了多元實(shí)踐樣本：四川推行軍地民三方一體化辦公，湖南深耕通用航空協(xié)同機(jī)制，深圳聚焦無人機(jī)航線劃設(shè)，這些探索都為全國性制度體系的完善提供了有力支撐。

在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，政策支撐體系也在不斷完善。2025年，中央空管委先后出臺專項(xiàng)文件，細(xì)化國家、省、市三級空管系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；其他相關(guān)部委先后發(fā)布若干配套政策措施，構(gòu)建起“頂層設(shè)計(jì)+經(jīng)濟(jì)支撐”的完整政策框架。

北京鳶飛科技有限公司董事長張剛告訴中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者，低空空域管理改革的核心邏輯，是將低空空域作為重要戰(zhàn)略資源充分激活，精準(zhǔn)對接地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生需求。國家確立“先試點(diǎn)、再擴(kuò)圍、深細(xì)化”的推進(jìn)路徑，首要目標(biāo)便是實(shí)現(xiàn)低空空域的資源化利用，讓這一優(yōu)質(zhì)資源更好地賦能產(chǎn)業(yè)升級與社會發(fā)展。

02

產(chǎn)業(yè)熱潮涌動，低空空域管理改革亟待提速

低空空域管理改革的持續(xù)深化，背后是洶涌的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。1月6日召開的2026年全國民航工作會議提到，2025年低空經(jīng)濟(jì)安全有序發(fā)展。傳統(tǒng)通用航空完成飛行121.8萬小時，實(shí)名登記無人機(jī)總數(shù)突破328萬架，累計(jì)飛行4530萬小時，同比增長近70%。據(jù)中國民航局預(yù)測，2025年中國低空經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模將達(dá)1.5萬億元，2035年有望突破3.5萬億元。

盡管低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，但空域管理體系建設(shè)滯后等問題，正成為制約其高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。中國航發(fā)湖南動力機(jī)械研究所專職總師、首席技術(shù)專家單曉明在接受中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者采訪時直言：“經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，可飛空域往往越少�！彼院鲜槔洪L株潭城市群等經(jīng)濟(jì)核心區(qū)飛行需求旺盛，但120米以下“幾乎沒有無人機(jī)適飛空域”，每次飛行都需申請，否則即是“黑飛”。反觀需求較少的偏遠(yuǎn)山區(qū)，適飛空域卻大量閑置。

這種“西多東少、冷熱不均”的錯配在全國普遍存在。一位業(yè)內(nèi)專家進(jìn)一步梳理了背后的深層挑戰(zhàn)：管控能力存在“結(jié)構(gòu)性短板”，傳統(tǒng)雷達(dá)網(wǎng)絡(luò)難以實(shí)現(xiàn)低空全覆蓋；安全責(zé)任界定不清，導(dǎo)致審批方顧慮重重；改革成果“立法滯后”，未能固化，政策連續(xù)性差；管理體制權(quán)責(zé)交叉，影響系統(tǒng)性推進(jìn)。

單曉明認(rèn)為，破解空域資源分配失衡的核心，仍需在低空空域管理改革上尋求突破�！笆奈濉逼陂g，湖南省等低空空域改革試點(diǎn)省份已探索出“空域動態(tài)釋放”“一站式審批”等經(jīng)驗(yàn)，但成果復(fù)制推廣的標(biāo)準(zhǔn)化路徑仍待形成，低空飛行基礎(chǔ)設(shè)施不足、低空融合飛行規(guī)則滯后、低空飛行安全監(jiān)管乏力等難題亟待解決。

張剛強(qiáng)調(diào)，理順空域管理機(jī)制是低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心前提。此環(huán)節(jié)若無法突破，低空行業(yè)將長期停滯于淺層短期發(fā)展階段。換言之，如果管理體系改革跟不上飛行器數(shù)量的爆炸式增長，不僅巨大的經(jīng)濟(jì)潛能無法釋放，日益增長的“黑飛”風(fēng)險也將對公共安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，加快構(gòu)建一體化低空空管體系，已不是“未雨綢繆”，而是“迫在眉睫”的必然選擇。

03

改革需盡快明確頂層系統(tǒng)性方向和各主體權(quán)責(zé)

面對緊迫的形勢與復(fù)雜的挑戰(zhàn)，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，后續(xù)改革重點(diǎn)將聚焦“一體化體系”建設(shè)，旨在打通堵點(diǎn)、釋放發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一是立法先行，夯實(shí)法治保障。立法是低空空域管理規(guī)范化的核心保障，不僅能固化改革成果、明確權(quán)責(zé)邊界，為管理體制優(yōu)化奠定法治基礎(chǔ)，還可以補(bǔ)齊法規(guī)滯后短板，破解管理依據(jù)缺失難題、保障政策連續(xù)性，同時為低空航路劃設(shè)、空域資源高效利用提供合法遵循。馬劍指出，下一步需加快推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)性法規(guī)出臺，為行業(yè)發(fā)展提供基本遵循；同時制定細(xì)化的操作細(xì)則，明確不同高度空域的使用規(guī)范及各類飛行器的飛行要求，為管理系統(tǒng)建設(shè)與實(shí)際管控提供精準(zhǔn)依據(jù)。

二是理順體制，激活協(xié)同效能。上述不愿具名的業(yè)內(nèi)專家指出，當(dāng)前我國空域?qū)嵭卸囝^管理體制，《管理?xiàng)l例》提出“管用分離”原則，是有效解決空域多頭管理的重要舉措。尤其是授權(quán)地方政府按照責(zé)任分工參與低空空域管理職能后，明確各方職責(zé)劃分至關(guān)重要。未來還可探索推行空管地區(qū)化管理模式，授權(quán)省級地方政府相關(guān)部門參與低空空域管理，充分激活地方政府的管理權(quán)責(zé)與積極性。

三是優(yōu)化空域劃設(shè)，加速低空公共航路建設(shè)。推動低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需堅(jiān)持“科技創(chuàng)新+產(chǎn)業(yè)升級”雙輪驅(qū)動，一方面聚焦科技創(chuàng)新突破，攻克新型低空航空器研發(fā)、低空空域管理等核心技術(shù)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力；另一方面依托傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動傳統(tǒng)通航企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。孫衛(wèi)國表示，應(yīng)盡快啟動低空公共航路劃設(shè)，破解飛行審批頻繁、流程繁瑣的難題，充分利用城市內(nèi)河道、湖泊、道路沿線等區(qū)域規(guī)劃布設(shè)低空公共航路，明確低空公共航路準(zhǔn)入要求，適配不同航空器飛行需求。同時，圍繞低空公共航路網(wǎng)絡(luò)，配套建設(shè)通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象等基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)“路空一體”融合發(fā)展，促進(jìn)低空公共運(yùn)輸，特別是無人機(jī)物流常態(tài)化、規(guī)�；\(yùn)營。鑒于低空公共航路劃設(shè)專業(yè)性強(qiáng)，涉及現(xiàn)行軍民航空域調(diào)整，地方政府應(yīng)按照中央空管委的統(tǒng)一要求，在軍民航空域管理部門的指導(dǎo)下，穩(wěn)中求進(jìn)，因地制宜，協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)籌好專業(yè)技術(shù)要求、氣象條件限制及地方發(fā)展需求，確保飛行安全、社會安全和國防安全。

四是強(qiáng)化配套支撐，筑牢綜合保障能力。張剛指出，配套保障需緊扣地方屬地化管理需求，兼顧人才、技術(shù)與設(shè)施建設(shè)。人才層面，重點(diǎn)推進(jìn)地方空域管理人才培養(yǎng)和能力建設(shè)，打造專業(yè)管控隊(duì)伍；技術(shù)與設(shè)施層面，攻克管理技術(shù)瓶頸，完善通信、導(dǎo)航等保障措施，構(gòu)建國家、省、市三級互聯(lián)互通、安全可靠的低空智能網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)和安全防控體系。同時，統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確各級管控平臺要求、數(shù)據(jù)接口規(guī)范及上報(bào)責(zé)任主體，解決管理層級、資金來源、數(shù)據(jù)監(jiān)測等核心問題，保障飛行安全與管控效能。

多位業(yè)內(nèi)專家表示，低空空域管理改革需盡快明確頂層系統(tǒng)性方向與各主體權(quán)責(zé)劃分，通過持續(xù)完善立法體系、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、理順協(xié)同管理機(jī)制、總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)等舉措，穩(wěn)步破解改革進(jìn)程中的各類難題，推動低空經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

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總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵