IPP評論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導(dǎo)語：

1月3日，美國強(qiáng)行扣押委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅，引發(fā)全球的強(qiáng)烈關(guān)注。1月10日，巴西國家科學(xué)技術(shù)研究所副研究員羅查在《外交官》雜志發(fā)文指出，美國在委內(nèi)瑞拉的軍事行動不能僅以道德斗爭、違反國際法或直接經(jīng)濟(jì)利益解讀，其核心是美國自20世紀(jì)90年代末以來長期大戰(zhàn)略的延續(xù)與體現(xiàn)。

他認(rèn)為，冷戰(zhàn)后，美國便一直將能源富集地區(qū)視為戰(zhàn)略重點(diǎn)，防止該區(qū)域出現(xiàn)霸權(quán)對手，2003年伊拉克戰(zhàn)爭便是這一邏輯的實(shí)踐。自查韋斯主義興起后，作為全球石油儲量最大國家的委內(nèi)瑞拉疏遠(yuǎn)美國、親近中俄，成為美國西半球戰(zhàn)略關(guān)鍵目標(biāo)。在中美競爭的背景下，委內(nèi)瑞拉不僅對中國能源供應(yīng)多元化意義重大，美國更將其視為遏制中國在西半球擴(kuò)張的重要節(jié)點(diǎn)。因此，特朗普政府推動委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭，遵循的是與伊拉克戰(zhàn)爭一致的馬歇爾主義邏輯，核心是通過控制關(guān)鍵能源國家，擴(kuò)張自身戰(zhàn)略影響力，遏制競爭對手。自20世紀(jì)90年代末以來，這一連貫且持久的戰(zhàn)略邏輯具有長期的穩(wěn)定性。

*本文作者：馬特烏斯·德·保拉·納西索·羅查（Mateus de Paula Narciso Rocha），巴西國家科學(xué)技術(shù)研究所美國研究分所（INCT-INEU）和巴西情報學(xué)院情報研究中心（NUPI）的副研究員。

1月3日，美國發(fā)動軍事行動，抓獲委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅，此舉立即引發(fā)了截然不同的解讀。一些人將其視為民主與威權(quán)主義之間的道德斗爭；另一些人則譴責(zé)這是霸權(quán)國家違反國際法的行為；還有一些人則將其簡化為與委內(nèi)瑞拉石油相關(guān)的直接經(jīng)濟(jì)利益。

這些解讀都只捕捉到了部分潛在邏輯，未能解釋此次行動更廣泛的戰(zhàn)略意圖，也未能解釋歷屆美國政府為何持續(xù)關(guān)注委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭。其主要局限在于將“加拉加斯行動”（更廣泛地說是特朗普政府）與自20世紀(jì)90年代末以來指導(dǎo)美國國家戰(zhàn)略的理念割裂開來。脫離這一更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略脈絡(luò)，該決策要么顯得非理性，要么僅僅是出于經(jīng)濟(jì)機(jī)會主義。然而，從宏觀戰(zhàn)略的角度來看，它實(shí)際上是對既有戰(zhàn)略模式的激活。

1月3日，美國總統(tǒng)特朗普在佛羅里達(dá)州棕櫚灘的海湖莊園俱樂部關(guān)注美國在委內(nèi)瑞拉的軍事行動。圖源：白宮

大戰(zhàn)略框架（The Framework of Grand Strategy）

在美國的政策實(shí)踐中，武力的使用很少能孤立地理解。重大干預(yù)行動——最顯著的例子是2003年的伊拉克戰(zhàn)爭——都源于多年前制定的戰(zhàn)略診斷，而這些診斷往往早于最終執(zhí)行這些診斷的政府上臺。這些診斷往往會在歷屆總統(tǒng)任期內(nèi)延續(xù)，并通過官僚程序、軍事規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)逐步推進(jìn)。要理解這種延續(xù)性，就需要超越日常外交政策的表面，轉(zhuǎn)向更為綜合的大戰(zhàn)略（grand strategy）框架。

與普通外交政策不同，大戰(zhàn)略涉及軍事、經(jīng)濟(jì)、外交和技術(shù)手段的長期協(xié)調(diào)，旨在塑造未來的戰(zhàn)略環(huán)境。它本質(zhì)上也是一種刻意保持神秘的現(xiàn)象。決策者在處理國家最高決策時，出于結(jié)構(gòu)性原因傾向于保密，這意味著大戰(zhàn)略往往被虛偽的言辭、精心策劃的沉默和稀少的公開文件所掩蓋。因此，它往往以精英思想的碎片化形式和反復(fù)出現(xiàn)的政策目標(biāo)模式展現(xiàn)出來，這些模式即使在領(lǐng)導(dǎo)層和意識形態(tài)更迭之后依然存在。

宏觀戰(zhàn)略邏輯本質(zhì)上是前瞻性的。正如五角大樓凈評估辦公室（Office of Net Assessment）長期主任安德魯（）所言，戰(zhàn)略方法類似于一盤高水平的國際象棋：目標(biāo)并非每一步都吃掉對方的棋子或取得勝利，而是控制棋盤上的關(guān)鍵位置，逐步擴(kuò)大自身的行動自由，同時限制對手的行動。這是一場需要耐心、以數(shù)十年而非數(shù)年來衡量的競爭，其結(jié)果往往只有在事后才能顯現(xiàn)。

石油和伊拉克

冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種思維方式體現(xiàn)在1992年的《國防規(guī)劃指南》（Defense Planning Guidance，DPG）中。泄露的草案顯示，當(dāng)時美國政府非常關(guān)注如何防止新的霸權(quán)對手出現(xiàn)，尤其是在關(guān)鍵地區(qū)。包括馬歇爾、迪克·切尼、保羅·沃爾福威茨和扎爾邁·哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）在內(nèi)的一小群五角大樓戰(zhàn)略家，發(fā)展出這套新的戰(zhàn)略體系，以取代冷戰(zhàn)邏輯。

到了20世紀(jì)90年代中期，哈利勒扎德將關(guān)鍵區(qū)域定義為擁有豐富資源的區(qū)域，控制該區(qū)域的強(qiáng)權(quán)“將擁有與美國大致相當(dāng)或更強(qiáng)的軍事潛力”。到了20世紀(jì)90年代末，這些戰(zhàn)略家認(rèn)為最脆弱的關(guān)鍵區(qū)域是世界能源中心：波斯灣。正如哈利勒扎德當(dāng)時所論證的，冷戰(zhàn)結(jié)束后，波斯灣的戰(zhàn)略意義更加重大：“波斯灣擁有全球60%的已探明原油儲量……一個關(guān)鍵的新發(fā)展趨勢是，中國對該地區(qū)石油的依賴程度可能會越來越高——這將帶來經(jīng)濟(jì)和地緣政治后果。”

伊拉克巴士拉西南部的舒艾巴煉油廠景象。圖源：路透社

薩達(dá)姆·侯賽因統(tǒng)治下的伊拉克，雖然地處偏遠(yuǎn)，但地理位置居中，成為戰(zhàn)略關(guān)注的焦點(diǎn)?？肆诸D執(zhí)政時期，1992年民主進(jìn)步聯(lián)盟（DPG）的戰(zhàn)略家及其盟友組建了“新美國世紀(jì)計劃”（The Project for the New American Century，PNAC），這是一個公開倡導(dǎo)巴格達(dá)政權(quán)更迭的游說團(tuán)體。小布什執(zhí)政后，他們將這些理念轉(zhuǎn)化為政策，最終導(dǎo)致了2003年的入侵。

公開場合，伊拉克戰(zhàn)爭在道德和安全層面上被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)模碛砂ù龠M(jìn)民主、反恐以及伊拉克據(jù)稱擁有大規(guī)模殺傷性武器。然而，五角大樓內(nèi)部的討論則更側(cè)重于戰(zhàn)后軍事基地建設(shè)、地區(qū)影響力以及長期力量投射。

正如時任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德在2001年中期所寫：如果薩達(dá)姆政權(quán)被推翻，我們在該地區(qū)乃至其他地區(qū)的地位將大大提升。對于拉姆斯菲爾德和其他布什政府的顧問來說，伊拉克具有戰(zhàn)略意義：“與阿富汗不同，事先就誰將統(tǒng)治伊拉克的問題有所設(shè)想至關(guān)重要?！笨刂埔晾四軌驇碇T多益處，因此伊拉克問題至關(guān)重要。

石油和委內(nèi)瑞拉

將委內(nèi)瑞拉與2000年代初的伊拉克進(jìn)行比較，可以更好地理解特朗普政府近期針對委內(nèi)瑞拉的行動。委內(nèi)瑞拉在西半球的地位與伊拉克類似，擁有世界最大的已探明石油儲量和豐富的礦產(chǎn)資源，包括黃金和鉭鈮礦（coltan）。

委內(nèi)瑞拉已探明石油儲量為3000億桶，約占全球已探明儲量的17%。圖源：路透社

自20世紀(jì)90年代末查韋斯主義（Chavismo）興起以來，加拉加斯逐漸疏遠(yuǎn)華盛頓，轉(zhuǎn)而與俄羅斯和中國走得更近。作為回應(yīng)，歷屆美國政府都試圖通過制裁、外交孤立和秘密施壓等手段來實(shí)現(xiàn)委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭。2006年、2015年、2017年和2022年的《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）文件均明確或隱含地表明了美國對委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭的興趣。

2001年7月，拉姆斯菲爾德指示他的幕僚密切關(guān)注包括委內(nèi)瑞拉在內(nèi)的石油資源豐富的國家，作為對美國全球態(tài)勢進(jìn)行全面審查的一部分：“我們應(yīng)該把石油問題放在雷達(dá)屏幕上——委內(nèi)瑞拉、高加索地區(qū)、印度尼西亞——任何我們認(rèn)為可能存在石油的地方，以及它如何融入我們的戰(zhàn)略，”他寫道，這是解密的文件所揭示的。

拉姆斯菲爾德在2005年的一場新聞發(fā)布會上發(fā)言。他曾在福特政府和小布什政府分別擔(dān)任過美國國防部長。他是美國入侵伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭的策劃者。圖源：Getty Imagies

拉姆斯菲爾德的描述頗具啟發(fā)性。它揭示了美國決策圈如何看待委內(nèi)瑞拉——并非像傳統(tǒng)外交辭令中那樣將其視為一個政治問題，而是將其視為“石油問題”的一個子集。換言之，委內(nèi)瑞拉被視為安全競爭中的一個重要戰(zhàn)略能源資產(chǎn)。

在拉姆斯菲爾德備忘錄發(fā)出后不久，2002年4月，一場政變企圖發(fā)生，白宮迅速予以確認(rèn)，這場政變暫時推翻了烏戈·查韋斯政府。參與政變的委內(nèi)瑞拉反對派人士與布什團(tuán)隊成員有著直接聯(lián)系，例如埃利奧特·艾布拉姆斯（Elliot Abrams），他也是“新美國世紀(jì)計劃”（PNAC）的參與者之一。

在特朗普第一屆政府時期，艾布拉姆斯再次擔(dān)任委內(nèi)瑞拉問題特別代表，他不斷推動采取更強(qiáng)硬的措施來削弱馬杜羅政權(quán)，從而加強(qiáng)了各屆政府人員和理念的連續(xù)性。

委內(nèi)瑞拉和中國

到2010年代中期，委內(nèi)瑞拉的重要性及其石油的重要性日益從中美競爭的角度來審視。北京已成為加拉加斯重要的金融和能源合作伙伴，將委內(nèi)瑞拉石油視為其更廣泛的能源供應(yīng)多元化戰(zhàn)略的一部分，旨在降低對美國壓力的依賴。在華盛頓看來，委內(nèi)瑞拉不僅是一個區(qū)域性異類，而且是中國在西半球不斷擴(kuò)張的能源安全體系中的一個節(jié)點(diǎn)。

在新的國際形勢下，共和黨總統(tǒng)的當(dāng)選為布什政府顧問們此前提出的方法和戰(zhàn)略理念提供了更大的制度空間。在2017年的《國家安全戰(zhàn)略報告》（NSS中，特朗普政府對形勢的診斷如下：“競爭對手已在西半球找到了行動空間。中國試圖通過國家主導(dǎo)的投資和貸款將該地區(qū)納入其勢力范圍……中國和俄羅斯都支持委內(nèi)瑞拉的獨(dú)裁政權(quán)，并尋求擴(kuò)大在該地區(qū)的軍事聯(lián)系和武器銷售。”

多年后，隨著特朗普連任，2025年國家安全戰(zhàn)略提出了應(yīng)對威脅的方案：“我們將阻止非西半球競爭對手在我們西半球部署軍隊或其他威脅性能力，或擁有或控制具有戰(zhàn)略意義的重要資產(chǎn)?！边@些話預(yù)示了2026年1月3日的行動。

盡管特朗普的國家安全戰(zhàn)略文件透露出華盛頓戰(zhàn)略邏輯的某些片段，但卻沒有明確提及委內(nèi)瑞拉石油，這一決定與大戰(zhàn)略的不透明性相一致。

從結(jié)構(gòu)性角度來看，加拉加斯任何持久的政權(quán)重組都會使中國的長期能源多元化戰(zhàn)略復(fù)雜化，尤其是在大國競爭日益加劇的背景下。正是認(rèn)識到這一點(diǎn)，中國和俄羅斯多年來一直保護(hù)馬杜羅政府免受多邊壓力。而美國則通過放棄任何多邊主義的姿態(tài)，有效地繞過了這一機(jī)制。

根據(jù)能源數(shù)據(jù)分析公司Vortexa的統(tǒng)計，2025年中國自委內(nèi)瑞拉進(jìn)口原油一度達(dá)到約47萬桶/日，約占中國海運(yùn)原油進(jìn)口總量的4.5%。圖源：VTV

主導(dǎo)戰(zhàn)略未來

石油或許不再像上世紀(jì)90年代那樣占據(jù)中心地位，但它仍然是全球權(quán)力競爭中的關(guān)鍵因素，尤其是在戰(zhàn)爭、工業(yè)生產(chǎn)和國際儲備貨幣方面。委內(nèi)瑞拉豐富的石油和礦產(chǎn)資源，加上其與俄羅斯，特別是與中國的緊密聯(lián)系，使其戰(zhàn)略地位堪比二十年前的伊拉克。

因此，加拉加斯政權(quán)更迭背后的馬歇爾主義邏輯（Marshallian logic）與巴格達(dá)的邏輯如出一轍：美國以犧牲競爭對手（尤其是長期能源需求巨大的中國）為代價，擴(kuò)張自身的影響力和行動自由。用拉姆斯菲爾德的話來說，“如果馬杜羅政權(quán)被推翻，我們在該地區(qū)乃至其他地區(qū)的地位將大大提升?！?/p>

全球最大的石油儲量集中在七個關(guān)鍵國家：委內(nèi)瑞拉、沙特阿拉伯、伊朗、加拿大、伊拉克、阿聯(lián)酋和科威特。通過在加拉加斯鞏固一個與其結(jié)盟的政權(quán)，華盛頓得以將其在全球能源網(wǎng)絡(luò)中的戰(zhàn)略影響力擴(kuò)展到這七個能源強(qiáng)國中的六個以上。這種邏輯既不排除區(qū)域行為體的自主性，也不保證結(jié)果，但它反映了美國戰(zhàn)略家歷來如何在長期競爭的框架下構(gòu)想能源地理格局。

因此，加拉加斯政權(quán)更迭的成功加劇了中國長期的能源脆弱性，如果美國未來與俄羅斯（目前是中國的主要石油供應(yīng)國）建立伙伴關(guān)系，這種情況可能會變得十分危急。早在特朗普與普京眉來眼去的幾十年前，布什的顧問們就曾建議華盛頓和莫斯科建立戰(zhàn)術(shù)伙伴關(guān)系，以對抗北京。

華盛頓的戰(zhàn)略連貫性

從這個角度來看，委內(nèi)瑞拉的新政權(quán)更迭并非總統(tǒng)非理性行為的產(chǎn)物，而是符合長期戰(zhàn)略考量的決策。在不斷變化的言辭和黨派更迭背后，隱藏著一套關(guān)于控制伊拉克或委內(nèi)瑞拉等關(guān)鍵地區(qū)的既定理念，這些地區(qū)對美國而言，其利益完全取決于其石油財富。

二十年來，一系列曾被列為機(jī)密的文件和公開聲明揭示了一個連貫的框架，華盛頓正是通過這個框架來界定自身的利益、競爭對手以及未來幾十年維持其主導(dǎo)地位的可用手段。如果說中國常被認(rèn)為具備制定長期大戰(zhàn)略的能力，那么對美國自上世紀(jì)90年代末以來的行為進(jìn)行仔細(xì)分析表明，華盛頓也遵循著一套類似的、持久的——盡管不那么公開承認(rèn)的——戰(zhàn)略邏輯。

*文章原標(biāo)題為"Oil, Venezuela, and China: How Trump’s Caracas Raid Fits With 25 Years of US Grand Strategy"（石油、委內(nèi)瑞拉和中國：特朗普突襲加拉加斯如何契合美國25年來的大戰(zhàn)略）。2025年1月10日刊載于《外交官》（The Diplomat）雜志網(wǎng)站。內(nèi)文有所刪減。

編譯：劉深｜IPP新媒體主管

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排　版｜周浩鍇

審　校｜劉 深

終　審｜劉金程

IPP評論熱門文章

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個獨(dú)立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權(quán)與國際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領(lǐng)先世界的中國智庫。