廣州北郊，花都區(qū)岐山村。推土機(jī)的轟鳴聲中，一座座鋼結(jié)構(gòu)廠房拔地而起。未來“獨(dú)角獸”藍(lán)海機(jī)器人等6家企業(yè)率先摘牌的地塊，相繼全部或局部封頂，這個曾經(jīng)的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，正蛻變?yōu)槟戤a(chǎn)值近百億元的高端智能制造基地。

與此同時，40公里外的越秀區(qū)洪橋街，黌橋·小石集綜合體的蝶變悄然完成——17棟危舊房消失，取而代之的是一棟四層新建筑，紅磚灰瓦間透出嶺南韻味，30套青年人才公寓剛迎來首批住戶。

兩幅畫面，同一場變革。作為自然資源部批復(fù)的首批低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市之一，廣州正踐行中央城市工作會議指出的，從“大規(guī)模增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效”。

近期，南都N視頻記者調(diào)研了廣州四個具有代表性的低效用地再開發(fā)試點(diǎn)項目。它們形態(tài)各異，模式各不相同：國企統(tǒng)籌做地、依法征收凈地出讓、村集體自籌自主改造、危舊房原拆原建。剝開表層差異，又指向同一命題：在土地資源極度緊約束下，這座超大城市如何通過政策創(chuàng)新與模式探索，為不同困境的存量空間找到“新生”路徑，最終服務(wù)“制造業(yè)立市”與高質(zhì)量發(fā)展？

樣本突圍：四類空間的轉(zhuǎn)型路徑

在近7500平方公里的土地上，廣州系統(tǒng)摸清了低效用地家底：面向2027年試點(diǎn)期限的155平方公里“項目庫”，與面向中遠(yuǎn)期的622平方公里“資源庫”。但向存量要空間，遠(yuǎn)比征用農(nóng)田復(fù)雜——涉及盤根錯節(jié)的產(chǎn)權(quán)、深固的利益格局和迥異的現(xiàn)實困境。

廣州市低效用地“項目庫”與“資源庫”分布圖。

“改造前，整個片區(qū)15家小企業(yè)，在這里發(fā)展了15年，總產(chǎn)值還不到1個億?！闭驹诩磳⒎忭?shù)膹S房前，花都區(qū)秀全街道辦主任黃仲廷透露，“2026年全部投產(chǎn)后，年稅收就能超過4億元?！?/p>

花都岐山村的難題在于“低效鎖定”：約53公頃土地上，紡織、橡膠、塑料等低端產(chǎn)業(yè)扎堆，建筑多是低樓層廠房。要引進(jìn)新能源汽車、儲能等高端制造，必須連片改造。但這里土地權(quán)屬復(fù)雜——國有用地、集體留用地、村民物業(yè)交織。

“若按照傳統(tǒng)，由政府收儲出讓，財政壓力巨大?！被ǘ紖^(qū)汽車城公司工程管理部部長梁偉柏從國企角度分析，“若村集體自己招商，又無力承擔(dān)連片開發(fā)?！碑?dāng)?shù)刈罱K選擇“國企做地+物業(yè)置換”的混合模式：區(qū)屬國企先行籌集資金，統(tǒng)一拆遷整理；村集體的留用地不單獨(dú)開發(fā)，而是由政府招商引入的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商統(tǒng)一配建高標(biāo)準(zhǔn)廠房返還。

花都區(qū)岐山村村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)項目建設(shè)現(xiàn)場。

黃仲廷給記者算了筆賬：改造后，村社年收入將增至900萬元，人均分紅增加45%。“更重要的是，從征拆到項目落地，沒有一起投訴或上訪?！痹谒磥?，這種模式既釋放了土地活力，又保障了村民利益。

白云羅沖圍松溪片區(qū)的復(fù)雜性更甚。這里是廣州西部最大的城中村集聚區(qū)之一，與新建成的綜合樞紐廣州白云站、華為研發(fā)中心相鄰，內(nèi)部卻是產(chǎn)業(yè)低端、交通擁堵的“洼地”。

“我們采取‘依法征收+凈地出讓’模式，核心是先建安置房，再征拆舊村并出讓，資金返還政府，留用地也返還村集體自主開發(fā)?！卑自茀^(qū)統(tǒng)籌城中村改造暨做地指揮辦有關(guān)工作人員李瑞斌向記者解釋項目的操作邏輯。該項目獲得了全國首批城中村改造專項借款，260億元授信額度破解了最頭疼的啟動資金問題。

對于片區(qū)內(nèi)“在非洲都很有名”的亞洲最大摩配市場，他們選擇“先安置、再升級、后回遷”?！叭绻麑⑦@個市場全部拆除，產(chǎn)業(yè)就流失了?！崩钊鸨笳f，“我們在附近先安置，等片區(qū)升級后，再讓產(chǎn)業(yè)搬回來，同時引入智能網(wǎng)聯(lián)、高端芯片等新業(yè)態(tài)，作為華為研發(fā)中心的下游?！?/p>

白云區(qū)羅沖圍松溪片區(qū)改造項目現(xiàn)狀圖。

荔灣西塱村則代表了另一條路。這個廣佛交界的村級工業(yè)園，現(xiàn)狀企業(yè)中有12家是“四上企業(yè)”，自身有擴(kuò)產(chǎn)需求?！叭绻吖_招拍掛，村集體要先拿出一大筆資金，而且必須全部拆平才能出讓?！崩鬄硡^(qū)西塱聯(lián)社黨委書記、理事長杜繼雄說，“那原本的優(yōu)質(zhì)企業(yè)怎么辦？租金收入斷了怎么辦？”

最終，他們選擇探索廣州首個“村集體完全自籌、自主改造”模式?！拔覀兝米杂匈Y金分期滾動開發(fā)?！甭?lián)社常務(wù)理事關(guān)銘杰介紹，“先建一期招租，再用收益反哺二期、三期，邊建設(shè)、邊招商、邊盈利?！倍爬^雄認(rèn)為：“這種模式雖然放棄了與開發(fā)商合作可能帶來的短期利益，但是自主權(quán)掌握在村里，長遠(yuǎn)利益有保障?！?/p>

荔灣區(qū)西塱村村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)項目建設(shè)現(xiàn)場。

越秀小石集的困境是老城區(qū)的縮影。站在改造后的建筑前，洪橋街道辦事處主任王飛回憶起2023年啟動時的情景：“這里45戶82人，絕大部分是外來務(wù)工人員，為了低廉的租金，忍受著陰暗潮濕的居住環(huán)境?！?/p>

項目的復(fù)雜性在于產(chǎn)權(quán)分散——17棟危舊房中，權(quán)屬面積有86%屬于公房，剩余是私房。地塊位于規(guī)劃路上，最窄處僅2.7米，消防車無法通行。容積率受限，無利可圖，市場力量早已離場。

“我們采取的是‘共同締造’?！蓖躏w說。他們成立自主更新委員會，由持有公房的區(qū)屬國企作為“大業(yè)主”牽頭，私房業(yè)主按面積分?jǐn)偨ò渤杀?，政府提供獎補(bǔ)。項目運(yùn)用危舊房改造和裝配式建筑政策，獲得了累計最高36%的建筑面積獎勵。改造后，規(guī)劃路打通，社區(qū)公共服務(wù)嵌入?！艾F(xiàn)在救護(hù)車和消防車都能開進(jìn)來，這對片區(qū)安全是質(zhì)的提升”，王飛說。

越秀區(qū)黌橋·小石集綜合體。

四個樣本，四種路徑：國企主導(dǎo)的連片改造、專項借款保障的城中村更新、村集體自主的產(chǎn)業(yè)升級、多元共治的老城微更新。沒有優(yōu)劣，只有適用——這正是廣州“空間革命”的核心邏輯：告別“一刀切”，走向“定制化”。

政策創(chuàng)新：四把鑰匙破解難題

復(fù)雜問題的解決，需要精密的工具。廣州市規(guī)劃和自然資源局在過去十余年的“三舊”改造基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一套“1+11+N”的低效用地再開發(fā)政策體系，試圖為各類困境提供“鑰匙”。

第一把鑰匙：破解“錢從哪里來”。這是所有城市更新項目的第一道關(guān)卡，不同項目找到了不同答案。

梁偉柏解釋岐山村模式：“國企按政策完成資金補(bǔ)償后，政府會出具補(bǔ)償手續(xù)，最終將資金返還給國企，使我們達(dá)到一定的投資目標(biāo)，實現(xiàn)相對保本的營收?！彼嘎?，這種模式正在花都其他片區(qū)復(fù)制，形成滾動開發(fā)。

對于羅沖圍這樣的超大片區(qū)，國家專項借款成為關(guān)鍵?！案脑熘黧w資金壓力減小，能保障安置房不爛尾?！崩钊鸨笳f。

小石集則探索輕量化方案?！绊椖靠傎M(fèi)用1989萬元，北秀實業(yè)出資約1930萬，2棟私房業(yè)主根據(jù)自有產(chǎn)權(quán)面積負(fù)責(zé)建安成本?！蓖躏w介紹。這種“業(yè)主出一點(diǎn)、企業(yè)投一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)”的模式，讓老城微更新在經(jīng)濟(jì)上成為可能。

第二把鑰匙：平衡“利往何處去”。再開發(fā)本質(zhì)是利益重塑。廣州市規(guī)劃和自然資源局白云區(qū)分局開發(fā)利用科科長熊飛從政策制定角度分析：“我們在收益測算上確保村集體收益不降低。改造后返還部分物業(yè)，整體收入不會降低，甚至更高?！?/p>

花都的“物業(yè)換空間”正是直觀體現(xiàn)?！巴ㄟ^配建物業(yè)引入萬洋集團(tuán)，對村自留地統(tǒng)一配建高標(biāo)準(zhǔn)廠房”，黃仲廷說，“既實現(xiàn)連片開發(fā)，又保障村民利益?！?/p>

西塱村的自主改造，則從另一角度保障村集體利益?！叭绻覀兣c他人合作，需要將利益分割，話語權(quán)不在村里?！倍爬^雄說，“現(xiàn)在自主開發(fā)，雖然慢一點(diǎn)，但長遠(yuǎn)利益有保障?！?/p>

第三把鑰匙：疏通“審批堵在哪”。項目周期長、審批環(huán)節(jié)多是另一大痛點(diǎn)，廣州的解決方案是流程再造。

“我們招引的都是高新企業(yè)，包括‘獨(dú)角獸’‘專精特新’?！秉S仲廷介紹花都的做法，“通過并聯(lián)審批、容缺審批，實行‘帶方案出讓’，進(jìn)一步壓縮審批時限，使企業(yè)拿地即拿證、拿地即開工?！标P(guān)銘杰感受到政策支持：“市區(qū)各職能部門對試點(diǎn)項目非常重視，成立專班全程指導(dǎo)，為后續(xù)招商增加了信心?！?/p>

目前，廣州市規(guī)劃和自然資源局已印發(fā)8批惠企利民措施等政策文件指導(dǎo)基層工作，打通并串聯(lián)“主體開發(fā)—土地整理—規(guī)劃管控—土地供應(yīng)—報建確權(quán)—存量轉(zhuǎn)換”再開發(fā)全環(huán)節(jié)鏈條，并以小切口深入破解實際問題。

第四把鑰匙：回答“產(chǎn)業(yè)如何上”。保障“12218”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系空間需求，是廣州此次試點(diǎn)的鮮明導(dǎo)向。岐山村圍繞新能源汽車、儲能、液氮、電子信息等重要產(chǎn)業(yè)集群加快項目招引；羅沖圍片區(qū)依托華為廣州研發(fā)中心，打造灣區(qū)智慧創(chuàng)新高地；西塱村聚焦現(xiàn)代都市工業(yè)前沿領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)創(chuàng)新孵化服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)高價值領(lǐng)域。

這些導(dǎo)向并非空談。杜繼雄透露，他們在設(shè)計階段就進(jìn)行招商前置：“研究企業(yè)生產(chǎn)對載體面積、層高、荷載等相關(guān)要求，可精準(zhǔn)定制產(chǎn)業(yè)空間載體?！?/p>

花都區(qū)西部智能新能源汽車城產(chǎn)業(yè)空間布局示意圖。

治理轉(zhuǎn)型：從管理到共治的深層變革

這場“空間革命”的成效正在顯現(xiàn)。

目前，廣州低效用地再開發(fā)試點(diǎn)已有344個項目明確主體，233個項目處于供地環(huán)節(jié)；27個村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)試點(diǎn)項目中，17個已啟動拆遷、2個部分竣工和投產(chǎn)；81個城中村項目中，52個納入國家計劃，獲批授信城中村改造專項借款，全部確定改造主體。

更深層的轉(zhuǎn)變在于治理邏輯和主體行為的改變。

政府角色正從土地一級市場的唯一供應(yīng)者和主導(dǎo)者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則設(shè)計者、平臺搭建者、公共利益守護(hù)者和復(fù)雜利益協(xié)調(diào)者。

王飛在小石集項目中的體會很能說明問題：“原拆原建與拆遷有很大區(qū)別。拆遷是政府有強(qiáng)制力作為后盾，而原拆原建是居民自愿，并且需要他們出資。居民不同意，就無法進(jìn)行。”這種模式下，政府的角色從“決定者”變成了“協(xié)調(diào)者”和“服務(wù)者”。

市場的力量被重新定義。國企不再僅是開發(fā)商，而是承擔(dān)土地前期整理、風(fēng)險托底、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等綜合功能。

梁偉柏這樣理解國企在岐山村項目中的角色：“‘國企做地’更好地履行了社會責(zé)任，兼顧自身投資的經(jīng)濟(jì)收益，又能與民生福祉結(jié)合起來?！彼嘎?，除了資金優(yōu)勢，國企還能提前對接產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，實現(xiàn)“收儲土地時同步招商”。

社會主體性被前所未有地激發(fā)。無論是西塱村集體“自己的錢自己決定怎么花”的審慎，還是小石集居民在議事會上為一張設(shè)計圖紙反復(fù)磋商的熱情，都顯示基層社會直面發(fā)展問題時的能動性。

“以前居民總問，政府拆遷何時輪到我們？”王飛說，“現(xiàn)在有居民主動來找街道，問能不能自己出資，像小石集那樣改造?！彼J(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于“讓老舊房屋業(yè)主認(rèn)識到，不需要等政府拆遷，自己也能實現(xiàn)舊房更新和改造?！?/p>

然而，這場深刻的變革并非沒有挑戰(zhàn)?？粗酱逍陆◤S房即將投產(chǎn)，黃仲廷坦言，最大的壓力來自后續(xù)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營。關(guān)銘杰說得更直接：“建設(shè)并不困難，政府都有政策和專班指導(dǎo)，最難的是招商?！痹诤暧^經(jīng)濟(jì)承壓、產(chǎn)業(yè)競爭白熱化的今天，為新增的巨大產(chǎn)業(yè)空間找到優(yōu)質(zhì)可持續(xù)的“內(nèi)容”，是所有項目的終極考驗。

此外，歷史文化保護(hù)、生態(tài)紅線堅守、保障性住房配建等多元目標(biāo)的平衡，都是對城市治理智慧的考驗。廣州在專項規(guī)劃中劃定了67個近期重點(diǎn)片區(qū)，分為先進(jìn)制造、交通樞紐、科創(chuàng)研發(fā)等6種類型，試圖為不同片區(qū)找到差異化的發(fā)展重點(diǎn)。

廣州市低效用地再開發(fā)重點(diǎn)片區(qū)圖。

放眼廣州低效用地再開發(fā)的版圖，這四個項目只是155平方公里近期“項目庫”的微小部分。但它們所代表的路徑、探索的模式、積累的經(jīng)驗，正為廣州乃至更多中國城市的存量發(fā)展提供寶貴參考。

這場始于土地困局的“空間革命”，關(guān)乎這座超大城市如何擺脫對“土地財政”的路徑依賴，產(chǎn)業(yè)升級如何在有限空間中真正落地，市民的居住環(huán)境、就業(yè)機(jī)會和公共生活如何同步改善，更關(guān)乎中國城市從“規(guī)模擴(kuò)張”向“內(nèi)涵發(fā)展”的轉(zhuǎn)型能否真正實現(xiàn)。

南都廣州新聞部出品

采寫、攝影：南都N視頻記者 莫郅驊

部分為受訪者、通訊員穗規(guī)資宣 供圖