毛振華 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席，中誠(chéng)信國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

以下觀點(diǎn)整理自毛振華在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第113期）上的發(fā)言

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“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的關(guān)系，不僅是理論上的永恒命題，更是破解當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中結(jié)構(gòu)性矛盾的現(xiàn)實(shí)鑰匙。我認(rèn)為，有效市場(chǎng)的構(gòu)建不僅依賴(lài)于法治框架下“決定性”與“基礎(chǔ)性”作用的實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一，更取決于所有制結(jié)構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)與資源配置系統(tǒng)的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、 構(gòu)建有效市場(chǎng)的前提，是落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中的決定性與基礎(chǔ)性作用

我認(rèn)為在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)“決定性”作用的同時(shí)，也不能忽視其“基礎(chǔ)性”作用。所謂基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)調(diào)的是在規(guī)則制定、資源配置前端和制度安排層面，就要遵循市場(chǎng)化、法治化原則。讓市場(chǎng)化原則貫穿資源配置全鏈條、融入交易實(shí)質(zhì)，而非表現(xiàn)為“最后一下子”走了市場(chǎng)通道。如果資源配置過(guò)程被高度行政化干預(yù)，僅在最終環(huán)節(jié)通過(guò)某種市場(chǎng)形式“包裝”結(jié)果，即便表面上是“市場(chǎng)配置”，也難以稱(chēng)得上真正的有效市場(chǎng)。例如在部分資源型商品交易中，多重行政力量深度介入配置全流程，僅通過(guò)招拍掛等方式呈現(xiàn)最終交易結(jié)果，這種做法雖具備市場(chǎng)化形式，卻未讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與有效市場(chǎng)的要求相背離。

市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性與基礎(chǔ)性作用的根本保障，是健全的法治體系。判斷市場(chǎng)是否有效，不能僅看最終配置結(jié)果是否通過(guò)市場(chǎng)完成，更要看制度安排是否允許市場(chǎng)機(jī)制在全過(guò)程中充分發(fā)揮作用，是否以法治規(guī)范各類(lèi)市場(chǎng)行為。無(wú)論是市場(chǎng)主體的交易活動(dòng)，還是政府作為規(guī)則制定者、監(jiān)管者的履職行為，都必須納入法治框架。既通過(guò)法治界定市場(chǎng)主體的權(quán)利邊界、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序，又通過(guò)法治約束行政權(quán)力、防范過(guò)度干預(yù)，從而為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定預(yù)期，筑牢有效市場(chǎng)運(yùn)行的制度底座。

二、有效市場(chǎng)的核心，是構(gòu)建與有效市場(chǎng)的目標(biāo)相匹配的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)

構(gòu)建與有效市場(chǎng)目標(biāo)相匹配的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)，也就是所有制結(jié)構(gòu)，是有效市場(chǎng)運(yùn)行的“微觀根基”。有效市場(chǎng)的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置、激發(fā)微觀主體活力，而市場(chǎng)主體是資源配置的直接參與者。若市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)不合理，比如單一所有制主導(dǎo)市場(chǎng)，或主體行為背離市場(chǎng)化邏輯，即便存在形式上的市場(chǎng)交易，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的資源高效配置。脫離合理的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)談?dòng)行袌?chǎng)，容易陷入“只見(jiàn)體制不見(jiàn)人”的誤區(qū)。 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)最重要的改革之一就是所有制改革，奠定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。我國(guó)市場(chǎng)主體的差異本質(zhì)源于所有制屬性的不同——國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，因產(chǎn)權(quán)屬性差異，在資源獲取渠道、經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)、決策運(yùn)行機(jī)制上存在顯著區(qū)別。這些不同所有制主體的數(shù)量比例、功能分工、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，共同構(gòu)成了市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的核心，直接決定了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否充分、價(jià)格信號(hào)是否真實(shí)、資源能否順暢流向高效領(lǐng)域。

所有制結(jié)構(gòu)必須與有效市場(chǎng)目標(biāo)“相匹配”。具體而言，不同所有制主體應(yīng)各安其位、公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同發(fā)展。國(guó)有企業(yè)應(yīng)聚焦關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域、天然壟斷領(lǐng)域（如礦產(chǎn)、土地等），發(fā)揮“看家護(hù)院”的基礎(chǔ)性作用。這是因?yàn)檫@類(lèi)領(lǐng)域投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、公共屬性強(qiáng)且風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，國(guó)有企業(yè)憑借資源整合能力和社會(huì)責(zé)任屬性，能有效保障國(guó)家戰(zhàn)略安全、提供公共產(chǎn)品、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤(pán)；民營(yíng)企業(yè)得益于其機(jī)制靈活、決策高效、對(duì)市場(chǎng)需求反應(yīng)敏銳的天然優(yōu)勢(shì)，應(yīng)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域充分激發(fā)活力，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，成為提升市場(chǎng)效率的核心推動(dòng)者。要避免國(guó)有企業(yè)過(guò)度進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性細(xì)分領(lǐng)域與民爭(zhēng)利，更要通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障民營(yíng)企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素，在統(tǒng)一規(guī)則下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而筑牢有效市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)。

三、有效市場(chǎng)運(yùn)行面臨市場(chǎng)主體資源配置能力失衡等現(xiàn)實(shí)約束

在明確有效市場(chǎng)的前提與核心后，必須直面當(dāng)前，特別是在國(guó)有資本深度參與、資源配置結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的背景下，中國(guó)構(gòu)建有效市場(chǎng)正面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題并非市場(chǎng)機(jī)制的簡(jiǎn)單失靈，而是特定制度安排與市場(chǎng)邏輯相互作用的復(fù)雜結(jié)果，其克服需要系統(tǒng)性的改革思維。

（一）資源配置在不同所有制間存在結(jié)構(gòu)性失衡，改變了市場(chǎng)主體面臨的競(jìng)爭(zhēng)約束

我國(guó)有效市場(chǎng)構(gòu)建中最突出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，是資源配置在不同所有制主體間呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性差異，導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體面臨的競(jìng)爭(zhēng)約束嚴(yán)重失衡。這一問(wèn)題的形成有著特定的歷史背景，2008年全球金融危機(jī)后，我國(guó)采取“債務(wù)-投資驅(qū)動(dòng)”模式應(yīng)對(duì)危機(jī)，國(guó)有企業(yè)成為這一增長(zhǎng)模式的核心載體。西方雖也試圖通過(guò)擴(kuò)大債務(wù)提振經(jīng)濟(jì)，但由于缺乏國(guó)有企業(yè)這一關(guān)鍵載體，流動(dòng)性投放和投資擴(kuò)張只能流向民營(yíng)企業(yè)，且受限于民營(yíng)企業(yè)獲得資源的公平性考量，政策力度遠(yuǎn)不及我國(guó)。而我國(guó)憑借自身的國(guó)有企業(yè)體系，快速集中資源擴(kuò)大投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤(pán)，在特殊時(shí)期切實(shí)發(fā)揮了穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵作用。

但在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，這一模式也帶來(lái)了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前信貸市場(chǎng)70%的貸款余額、債券市場(chǎng)90%的份額仍集中流向國(guó)有企業(yè)和地方政府，國(guó)有企業(yè)依托產(chǎn)權(quán)背書(shū)持續(xù)獲得大量低成本資源支持。與之相對(duì)，民營(yíng)企業(yè)在資本、土地等關(guān)鍵要素獲取上面臨隱性壁壘，難以獲得與國(guó)企平等的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)。這種差異并非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然形成的結(jié)果，而是特定時(shí)期政策導(dǎo)向與產(chǎn)權(quán)屬性疊加的產(chǎn)物，長(zhǎng)期來(lái)看不僅打破了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，也導(dǎo)致部分資源向低效領(lǐng)域集中，成為制約有效市場(chǎng)構(gòu)建的重要瓶頸。

（二）預(yù)算軟約束扭曲價(jià)格信號(hào)，加劇了市場(chǎng)失靈與“內(nèi)卷性競(jìng)爭(zhēng)”

市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)約束的扭曲正通過(guò)要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)雙向傳導(dǎo)，加劇市場(chǎng)失靈。一方面，資源約束扭曲會(huì)引發(fā)要素市場(chǎng)價(jià)格失靈，使得資源配置進(jìn)一步扭曲。當(dāng)前大量國(guó)有企業(yè)尤其是地方融資平臺(tái)，其資產(chǎn)增值主要依賴(lài)投資擴(kuò)張與資產(chǎn)重估，而非真實(shí)利潤(rùn)創(chuàng)造，部分千億級(jí)資產(chǎn)的國(guó)企營(yíng)業(yè)額僅幾十億、利潤(rùn)僅幾億卻背負(fù)上千億債務(wù)，且缺乏明確的償債規(guī)劃。背靠地方政府信用，這種軟約束使得國(guó)有企業(yè)無(wú)需嚴(yán)格考量資金成本與投資回報(bào)，導(dǎo)致市場(chǎng)上的要素價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映資源稀缺程度和使用效率。價(jià)格信號(hào)的失真，使得市場(chǎng)難以引導(dǎo)資源向高效領(lǐng)域集中，反而讓大量資源沉淀在低效領(lǐng)域，進(jìn)一步固化了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。

另一方面，要素市場(chǎng)的扭曲最終傳導(dǎo)至產(chǎn)品市場(chǎng)，引發(fā)系統(tǒng)性的競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)失衡，其影響從企業(yè)行為到市場(chǎng)生態(tài)再到長(zhǎng)期發(fā)展，造成較為深遠(yuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。

首先，預(yù)算軟約束與非對(duì)稱(chēng)資本優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格失靈。部分國(guó)有企業(yè)依托非市場(chǎng)化資源支持，敢于長(zhǎng)期虧本運(yùn)營(yíng)，以低于成本的價(jià)格開(kāi)展掠奪性競(jìng)爭(zhēng)。這種行為直接剝奪了價(jià)格“發(fā)現(xiàn)價(jià)值”的核心功能，讓價(jià)格信號(hào)徹底失真，打破了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本邏輯；其次，非對(duì)稱(chēng)的資源優(yōu)勢(shì)迫使部分行業(yè)陷入“內(nèi)卷化”生存困境。依賴(lài)正常利潤(rùn)維持經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)，在失衡的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中難以持續(xù)，往往被迫跟隨壓價(jià)，陷入“低價(jià)—低利潤(rùn)—再降價(jià)”的惡性循環(huán)。本應(yīng)提升效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，異化為消耗性的價(jià)格廝殺，導(dǎo)致市場(chǎng)整體生態(tài)惡化；第三，“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)抑制企業(yè)的研發(fā)與創(chuàng)新投入，削弱長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)力。當(dāng)經(jīng)營(yíng)重心被低水平價(jià)格戰(zhàn)裹挾、利潤(rùn)被壓低，企業(yè)便難以積累資源投向技術(shù)升級(jí)與創(chuàng)新活動(dòng)。這與西方大型科技企業(yè)持續(xù)投入研發(fā)、聚焦長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展路徑形成鮮明對(duì)比，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將制約產(chǎn)業(yè)整體進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）市場(chǎng)失靈倒逼政府介入，但行政干預(yù)存在邊界難題

一方面，要素市場(chǎng)扭曲和競(jìng)爭(zhēng)失序，往往會(huì)倒逼政府以更直接的方式介入市場(chǎng)運(yùn)行。在實(shí)踐中，當(dāng)?shù)蛢r(jià)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題集中顯現(xiàn)時(shí)，政府往往需要出面加以調(diào)控，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。但若政府主要通過(guò)行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)結(jié)果，例如簡(jiǎn)單關(guān)停部分企業(yè)或行政劃定市場(chǎng)主體去留，可能在短期內(nèi)緩解矛盾，卻在中長(zhǎng)期進(jìn)一步削弱市場(chǎng)機(jī)制。另一方面，干預(yù)的公平性與“回位”問(wèn)題亟待解決。國(guó)有企業(yè)與政府的天然關(guān)聯(lián)，使得行政干預(yù)容易偏向國(guó)有主體，難以真正實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中性”，部分地方政府通過(guò)隱性補(bǔ)貼、政策傾斜保護(hù)本地國(guó)企，進(jìn)一步固化了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。更關(guān)鍵的是，政府干預(yù)應(yīng)是“短期補(bǔ)位”而非“長(zhǎng)期替代”，但實(shí)踐中往往存在“干預(yù)容易回位難”的問(wèn)題，部分行政干預(yù)一旦啟動(dòng)便形成路徑依賴(lài)，長(zhǎng)期介入微觀市場(chǎng)運(yùn)行，導(dǎo)致市場(chǎng)喪失自我修復(fù)、自我優(yōu)化的能力，最終陷入“干預(yù)—扭曲—再干預(yù)”的惡性循環(huán)。

四、以制度保障實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”精準(zhǔn)協(xié)同

構(gòu)建有效市場(chǎng)、發(fā)揮有為政府作用，本質(zhì)上是一場(chǎng)制度層面的系統(tǒng)性重構(gòu)。無(wú)論是所有制功能分工的明確、市場(chǎng)化全過(guò)程的規(guī)范，還是政府與市場(chǎng)協(xié)同邏輯的厘清，核心都離不開(kāi)制度的剛性支撐與法治的全面保障。唯有將各項(xiàng)協(xié)同要求固化為可執(zhí)行、可預(yù)期的規(guī)則體系，才能破解當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性約束，讓市場(chǎng)活力充分釋放、政府作用精準(zhǔn)發(fā)力。

（一）以明確的功能分工劃定所有制邊界，夯實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，國(guó)有企業(yè)在相當(dāng)一部分領(lǐng)域已經(jīng)形成穩(wěn)定布局，其在關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和自然壟斷領(lǐng)域中，具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。這一現(xiàn)實(shí)決定了，構(gòu)建有效市場(chǎng)并不等同于弱化國(guó)有經(jīng)濟(jì)，而是要通過(guò)清晰的功能定位，使國(guó)有資本更好地服務(wù)于整體資源配置效率。為此，應(yīng)通過(guò)制度性文件引導(dǎo)與規(guī)范國(guó)有資本的布局優(yōu)化，同時(shí)以制度剛性保障民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的平等準(zhǔn)入權(quán)，清理資本、土地等要素獲取中的隱性壁壘，讓不同所有制主體在統(tǒng)一規(guī)則下展開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng)，從執(zhí)行層面落實(shí)“功能互補(bǔ)、公平競(jìng)爭(zhēng)”的所有制結(jié)構(gòu)要求。

（二）將法治貫穿市場(chǎng)化全過(guò)程，強(qiáng)化協(xié)同運(yùn)行剛性約束

資源配置扭曲、預(yù)算軟約束和價(jià)格信號(hào)失靈，本質(zhì)上都與法治約束不足密切相關(guān)。應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化法治對(duì)市場(chǎng)主體行為的剛性約束，特別是在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、成本約束和信息披露等方面，明確底線規(guī)則，提升惡性競(jìng)爭(zhēng)和掠奪性定價(jià)的制度成本，使價(jià)格機(jī)制重新發(fā)揮應(yīng)有的資源引導(dǎo)功能。法治化的關(guān)鍵，不在于增加管制，而在于提升規(guī)則的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。當(dāng)市場(chǎng)主體能夠明確預(yù)期自身在不同情形下面臨的規(guī)則和約束，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能從短期博弈轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期理性決策，有效市場(chǎng)運(yùn)行所需的信任基礎(chǔ)才能逐步建立。

（三）明確責(zé)任邊界，確保政府與市場(chǎng)各安其位

一方面，通過(guò)制度設(shè)計(jì)明確市場(chǎng)與政府的責(zé)任邊界，避免干預(yù)錯(cuò)位與越位。當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)行中出現(xiàn)顯著外部性、公共風(fēng)險(xiǎn)或系統(tǒng)性沖擊，導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)在短期內(nèi)無(wú)法反映真實(shí)供求和成本結(jié)構(gòu)，例如重大突發(fā)事件、宏觀環(huán)境急劇變化或金融沖擊引發(fā)市場(chǎng)預(yù)期劇烈波動(dòng)時(shí)，政府有必要依法、有序地出現(xiàn)，通過(guò)規(guī)則性、制度性手段對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行穩(wěn)定和修復(fù)，其目標(biāo)在于糾正因外部沖擊造成的價(jià)格失真和競(jìng)爭(zhēng)失序，而非長(zhǎng)期替代市場(chǎng)作出資源配置選擇。除此以外，凡屬市場(chǎng)該管、能管好的領(lǐng)域，均嚴(yán)格恪守政府的干預(yù)邊界；另一方面，在明確政府干預(yù)范圍的同時(shí)，更要同步界定政府介入與回位的時(shí)機(jī)。當(dāng)價(jià)格信號(hào)重新具備引導(dǎo)資源配置的功能、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序回歸常態(tài)后，政府應(yīng)及時(shí)退出對(duì)微觀資源配置和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，回歸規(guī)則制定者和監(jiān)管者角色，防止臨時(shí)性政策措施固化為常態(tài)化干預(yù)。只有當(dāng)政府介入的條件與退出的節(jié)點(diǎn)都清晰、可預(yù)期，才能避免政府與市場(chǎng)角色混淆，推動(dòng)有效市場(chǎng)與有為政府在各自邊界內(nèi)形成穩(wěn)定、可持續(xù)的良性協(xié)同。

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