中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議化債新部署：從隱性債務(wù)到經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的系統(tǒng)性治理

2025年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)納入重點(diǎn)化解范圍，標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)治理進(jìn)入新階段。這一政策調(diào)整不僅體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)防控的深化，更折射出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財(cái)政金融改革的戰(zhàn)略考量。以下從政策背景、核心突破、實(shí)施路徑與深遠(yuǎn)影響四方面展開(kāi)分析：
一、政策背景：化債重心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移
1. 隱性債務(wù)管控初見(jiàn)成效
2024年啟動(dòng)的隱性債務(wù)置換計(jì)劃（5年4萬(wàn)億元專項(xiàng)債+6萬(wàn)億元債務(wù)限額）已顯著緩解地方政府短期償債壓力，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步收斂。
2. 經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯
截至2024年末，融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)規(guī)模達(dá)14.8萬(wàn)億元，占城投債務(wù)總量的40%以上。這類債務(wù)具有更強(qiáng)的市場(chǎng)屬性，但因平臺(tái)與政府信用關(guān)聯(lián)度高，風(fēng)險(xiǎn)易傳導(dǎo)至財(cái)政體系。
3. 發(fā)展與安全的平衡需求
地方政府在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下，需通過(guò)融資平臺(tái)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但傳統(tǒng)融資模式導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模膨脹。會(huì)議明確要求“在發(fā)展中化債”，旨在通過(guò)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)緩釋。
二、核心突破：化債邏輯的三大轉(zhuǎn)變
1. 化債范圍擴(kuò)展
- 從隱性債務(wù)到經(jīng)營(yíng)性債務(wù)：首次將融資平臺(tái)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)形成的債務(wù)納入治理范疇，覆蓋基建、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)投資等多元領(lǐng)域。
- 從“防風(fēng)險(xiǎn)”到“主動(dòng)化解”：從遏制增量轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性處置存量，強(qiáng)調(diào)地方政府主體責(zé)任，推動(dòng)“被動(dòng)輸血”向“主動(dòng)造血”轉(zhuǎn)變。
2. 治理方式革新
- 市場(chǎng)化法治化導(dǎo)向：通過(guò)債務(wù)重組（展期、降息）、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化（ABS/REITs）等方式，引入金融機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
- 差異化策略：對(duì)公益性與經(jīng)營(yíng)性債務(wù)分類處置，避免“一刀切”，例如對(duì)具備現(xiàn)金流的資產(chǎn)（如供水、停車場(chǎng)）實(shí)施證券化盤活。
3. 央地權(quán)責(zé)重構(gòu)
- 中央政策工具：超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債額度傾斜，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求。
- 地方主體責(zé)任：要求各地主動(dòng)化債，不得新增隱性債務(wù)，同時(shí)通過(guò)土地出讓收益、國(guó)企改革等方式補(bǔ)充償債資金。
三、實(shí)施路徑：多層次化債框架
1. 短期應(yīng)急措施
- 債務(wù)重組與置換：對(duì)高成本、短期限的非標(biāo)債務(wù)進(jìn)行置換，降低利息負(fù)擔(dān)。
- 資產(chǎn)盤活：推動(dòng)供水、供熱、保障性租賃住房等存量資產(chǎn)證券化，回籠資金用于償債。
2. 中長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè)
- 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型：剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，例如參與片區(qū)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)等實(shí)體業(yè)務(wù)。
- 財(cái)政體制改革：推進(jìn)消費(fèi)稅央地共享、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化，增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性。
3. 風(fēng)險(xiǎn)防控底線
- 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警：建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┐┩甘奖O(jiān)管。
- 市場(chǎng)化退出機(jī)制：對(duì)無(wú)轉(zhuǎn)型潛力的平臺(tái)實(shí)施破產(chǎn)清算，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延。
四、影響與挑戰(zhàn)
1. 積極效應(yīng)
- 釋放財(cái)政空間：化解經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可降低地方政府或有負(fù)債壓力，騰出資金用于民生與科技創(chuàng)新。
- 優(yōu)化金融生態(tài)：通過(guò)市場(chǎng)化重組減少金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)，增強(qiáng)信貸投放能力。
2. 潛在挑戰(zhàn)
- 區(qū)域分化風(fēng)險(xiǎn)：中西部財(cái)政薄弱地區(qū)可能面臨更大化債壓力，需中央加大轉(zhuǎn)移支付。
- 市場(chǎng)博弈難題：金融機(jī)構(gòu)與地方政府在債務(wù)重組中的利益協(xié)調(diào)存在復(fù)雜性，需平衡各方訴求。
五、未來(lái)展望
此次政策調(diào)整標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)治理進(jìn)入“精準(zhǔn)拆彈”階段，其深遠(yuǎn)意義在于：
- 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變：從“全能型”向“有限型”政府轉(zhuǎn)型，厘清政府與市場(chǎng)邊界。
- 倒逼經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展：引導(dǎo)地方投資從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“效益優(yōu)先”，培育可持續(xù)稅源。
- 完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系：通過(guò)法治化、市場(chǎng)化手段，構(gòu)建覆蓋全生命周期的債務(wù)管理機(jī)制。
隨著政策落地，地方政府需在化債與發(fā)展中找到平衡點(diǎn)，以高質(zhì)量發(fā)展破解債務(wù)困局，為“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)奠定基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)曹雷