面對巨大的社會養(yǎng)老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。

石青玲/發(fā)自西安

12月的冬天，涼意漸顯，位于西安市碑林區(qū)菊花園社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心內(nèi)卻熱氣騰騰。

這一天，陜西省慈善協(xié)會的志愿者服務(wù)團隊來給社區(qū)內(nèi)的幾位老壽星操辦生日會，82歲的宗禎祥是這場活動的主持人。“有他在的地方，氣氛就很活躍?！标兾魇〈壬茀f(xié)會慈善先鋒志愿者服務(wù)隊隊長閻蘇越表示。

活動現(xiàn)場，宗禎祥有節(jié)奏地打著拍子，帶領(lǐng)大家唱了一首又一首歌曲；志愿者們也為老人們表演了歌舞，現(xiàn)場還舉行了唱生日歌、吹蠟燭等環(huán)節(jié)……一片祥和熱鬧。一位參與活動的老人表示，這樣的活動讓他們覺得很充實。

每個月的9日、19日、29日，慈善先鋒志愿者都會來陪伴社區(qū)的老人，有時一起包餃子，有時共慶生日，這幾天老人們的生活總是多姿多彩。平日里，老人們也常來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，打牌、聊天、寫書法，不亦樂乎。

60歲以上老人占比超19%

宗禎祥既是一位老人，也是陜西省慈善協(xié)會的一名志愿者。

自2007年退休后加入?yún)f(xié)會以來，他累計志愿服務(wù)時長超15000小時，成了西安城里有名的“銀發(fā)志愿者”?！懊恳淮位顒樱紩诂F(xiàn)場。”閻蘇越說道。年過八旬的宗禎祥雖精神矍鑠，常奔走在慈善第一線，但聽力已有些退化，還患有糖尿病，需要按時就餐。

在西安，像宗禎祥這樣的老人并不在少數(shù)。據(jù)西安市民政局統(tǒng)計，截至2024年底，西安市常住人口達1316.76萬人，其中60歲及以上人口250.45萬人，占比19.02%；65歲及以上老年人167.49萬，占比12.72%。預(yù)計到2035年，60歲及以上老年人口將突破380萬。

從增長速度來看，近年來西安市老年人口持續(xù)攀升。2015年至2024年，全市60周歲及以上常住老年人口凈增115.2萬人，年均增長0.53個百分點；65周歲及以上常住老年人口凈增63.75萬人，年均增長0.22個百分點。

快速化、高齡化、空巢化、需求多元化，正成為西安養(yǎng)老面臨的突出挑戰(zhàn)。面對日益增長的養(yǎng)老壓力，西安市出臺了一系列政策規(guī)劃，全力保障老年群體的養(yǎng)老需求。

一方面，率先在全省出臺《西安市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》地方性法規(guī)，制定《西安市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系專項規(guī)劃》等政策，形成以條例為綱、多領(lǐng)域融合的養(yǎng)老服務(wù)政策體系。目前，已著手啟動《西安市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)“十五五”規(guī)劃》編制工作，圍繞實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，科學(xué)謀劃養(yǎng)老領(lǐng)域深化改革措施，統(tǒng)籌抓好三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴大養(yǎng)老服務(wù)供給，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

從過往文件及回函中可見，西安市對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持主要集中在以下四方面：

一是規(guī)劃布局保障用地。根據(jù)《西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2021~2035）》，西安市將養(yǎng)老服務(wù)用地保障納入國土空間規(guī)劃，按照人均用地0.1~0.3平方米的國家標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。明確新建居住區(qū)按每百戶20平方米配建，舊城區(qū)按每百戶不低于15平方米補建。出臺《關(guān)于建設(shè)工程配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并聯(lián)審批相關(guān)事項的通知》，將配套建設(shè)納入并聯(lián)審批流程。計劃至2035年，規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)用地262處，總規(guī)模約306.94公頃。

二是實施優(yōu)惠扶持政策。對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費；養(yǎng)老機構(gòu)用電、用水、用氣、用熱均按居民生活類價格執(zhí)行。

三是加大資金支持力度。2022~2024年，市財政共安排養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金22.1億元，其中省級資金6.2億元，市級資金15.9億元（含養(yǎng)老服務(wù)專項6.4億元、高齡老人保健補貼資金8.5億元、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資金0.95億元）。

四是推進人才隊伍建設(shè)。成立全市養(yǎng)老服務(wù)專家?guī)?，加強養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)，依托院校、產(chǎn)教融合基地等平臺，先后培訓(xùn)1.95萬人次。鼓勵大中專院校畢業(yè)生入職養(yǎng)老護理崗位，對普通高等院校、中高等職業(yè)學(xué)校的應(yīng)屆畢業(yè)生或畢業(yè)一年內(nèi)的往屆畢業(yè)生，進入本市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專職從事一線養(yǎng)老護理工作的，給予入職獎勵。

截至目前，西安市累計建成各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施2757個，其中養(yǎng)老院143個、鎮(zhèn)街綜合養(yǎng)老服務(wù)中心112個、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站1191個、農(nóng)村互助幸福院1311個。

“一個項目一個政策”

從事慈善事業(yè)十余年，宗禎祥去過各類養(yǎng)老機構(gòu)，也常到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，在多種養(yǎng)老模式中，他更青睞居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式，這也是大多數(shù)受訪老人的共識。

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)雖照顧周到，但不夠自由，活動范圍有限，比較拘束，更適合需要臨終關(guān)懷的老人，不太適合生活能自理的老人。老人最需要的是陪伴，在家里有家人、老鄰居聊天，到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站又能和同伴互相陪伴?！弊诘澫檎f。

閻蘇越也觀察到，老人們更傾向居家養(yǎng)老?！耙环矫妫B(yǎng)老機構(gòu)費用較高，很多老人難以承擔(dān)，起步價就達4000元~5000元/月，不少老人經(jīng)濟條件不允許；另一方面，住在自己家里更自在?！?/p>

嵌入式社區(qū)服務(wù)設(shè)施正是西安推進養(yǎng)老服務(wù)的重點。據(jù)了解，西安市將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入重點民生工作，構(gòu)建起“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實、社區(qū)執(zhí)行”的三級工作體系，成立由民政、發(fā)改、住建、衛(wèi)健等多部門組成的專項工作專班，形成協(xié)同推進合力。專班定期召開工作推進會，研判解決養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)中的場地審批、資金撥付等問題，確保各項工作有序銜接。

截至2024年12月底，西安市推進城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)成效顯著：110個國家試點項目和98個市級項目已全面啟動，2024年計劃建設(shè)的35個國家試點項目和30個市級項目均已完成工程建設(shè)并具備運營條件。

2025年4月初，《西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2025年為民實事實施方案的通知》明確，今年西安市將完成65個社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)：“2025年，完成65個社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)，推進養(yǎng)老托育、兒童托管、社區(qū)助餐、家政便民、健康服務(wù)、體育健身、文化休閑、兒童游憩等服務(wù)功能有機嵌入社區(qū)?！?/p>

社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施會提供哪些服務(wù)？是否有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？

西安市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作專班工作人員王衛(wèi)民介紹，我們在200多次調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，每個社區(qū)的情況不同，因而要以需定供，針對轄區(qū)居民的具體需求提供精準(zhǔn)化服務(wù)，我們鼓勵公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等多樣化運營模式，用市場化、規(guī)?；⑦B鎖化、品牌化的方式，讓嵌入式服務(wù)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在碑林區(qū)張家村街道，依托社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源“五社聯(lián)動”機制，社區(qū)與轄區(qū)單位中交一公院攜手，整合資金資源，“擠”出2555平方米空間，建成集養(yǎng)老、托育、助餐、文體等9大功能于一體的服務(wù)綜合體，讓居民在“家門口”就能享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

“每個社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、資源稟賦不一樣，服務(wù)的側(cè)重點自然也就不一樣?！蓖跣l(wèi)民表示。

西安市高新區(qū)細柳街道尚錦社區(qū)的重點則在于“一小”，據(jù)社區(qū)黨總支書記王小學(xué)介紹，該社區(qū)是典型的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，年輕父母占比超過60%，2024年社區(qū)剛成立時進行的需求摸排顯示，80%以上的家庭都盼著能有托育服務(wù)。

后來，社區(qū)對接市級政策，采用“政府提供場地+專業(yè)機構(gòu)運營”的模式：區(qū)里把4730平方米的公共場地統(tǒng)一改造，免費提供給專業(yè)托育機構(gòu)；機構(gòu)負責(zé)配備師資和設(shè)備，社區(qū)則幫忙宣傳、協(xié)調(diào)居民需求。

現(xiàn)在，這里“嵌入”了托育中心和托管中心，不僅能照顧3歲至6歲的幼兒，還能給6歲至18歲的學(xué)生提供午托、晚托服務(wù)。

不過當(dāng)下，關(guān)于“一小”的服務(wù)仍是少數(shù)，大多都聚焦于“一老”。

服務(wù)效能待提升

“很多社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站都是由第三方運營的?！遍愄K越表示。

“我們社區(qū)60歲以上老人占比達40%，百歲老人就有好幾位?！蔽靼彩形髦厮鐓^(qū)黨委書記張文靜表示。

為了更好地滿足老年群體的多元需求，該社區(qū)走出了一條“資源整合+精準(zhǔn)對接”的特色路徑：一方面依托轄區(qū)內(nèi)通用環(huán)球西安北環(huán)醫(yī)院診療資源，將中醫(yī)義診、針灸推拿等專業(yè)服務(wù)“搬”到居民家門口，讓中醫(yī)藥“簡、便、驗、廉”的優(yōu)勢落到實處；另一方面整合各方資源，建成1240平方米的綜合服務(wù)陣地，將養(yǎng)老護理、社區(qū)助餐、家政便民、文化休閑等多元功能“打包嵌入”。

西重所社區(qū)的實踐并非個例。“目前，全市至少有100多個社區(qū)依托轄區(qū)中醫(yī)資源為居民提供服務(wù)?！蓖跣l(wèi)民介紹。

近年來，西安市積極打破政府單一供給模式，著力培育多元化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運營主體，鼓勵企事業(yè)單位、社會組織、志愿團隊等各類社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營與服務(wù)供給，形成“政府引導(dǎo)、社會參與、多元協(xié)同”的養(yǎng)老服務(wù)供給格局。

此外，在文化生活方面，西安市制定發(fā)展老年教育工作方案，建立健全“市—區(qū)（縣）—街道（鎮(zhèn)）—居委會（村）”四級社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)，對符合條件的老年大學(xué)、老年教學(xué)點等給予資金支持。

例如，長慶和興園社區(qū)依托中國石油長慶油田分公司的資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮企業(yè)在管理運營、資源整合方面的特長，培育發(fā)展10多個社區(qū)運營團體，為居民提供助餐、助浴、日間照料等養(yǎng)老服務(wù)；交通社區(qū)摸索出“黨建+合伙人”模式，聯(lián)合轄區(qū)企業(yè)、社會組織深化共駐共建，通過資源置換引入低償服務(wù)，用健身場館等可適當(dāng)創(chuàng)收的項目反哺公益服務(wù)，形成良性循環(huán)。

從調(diào)研來看，目前西安市社區(qū)養(yǎng)老主要有公建民營、中心帶站點、連鎖化運營、社區(qū)自營+志愿協(xié)同四種模式。

值得注意的是，隨著實踐推進，問題也逐漸顯現(xiàn)?！笆苷唧w系、資源配置、人才供給、空間布局等多重因素制約，其服務(wù)效能與老年群體多元化需求間仍存在顯著差距，潛在問題逐步凸顯?！鄙鲜稣{(diào)研報告指出。

報告提到，部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的場地、設(shè)施利用率不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)的一般性看護日照中心僅能提供測血壓、測血糖等基礎(chǔ)服務(wù)，缺乏深度服務(wù)，床位常被閑置；社區(qū)養(yǎng)老實際參與比例低于老人意愿比例23.3個百分點。

宗禎祥也坦言，自己所在社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)站不如菊花園社區(qū)熱鬧。此外，在長安區(qū)郭杜街道書香路社區(qū)看到，該社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站長期處于閑置狀態(tài)，中醫(yī)理療、康復(fù)等功能設(shè)施久未運營，體育等娛樂場地也僅偶爾開放，這一現(xiàn)象反映出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策與實踐需求適配性不足，形成“制度滯后—執(zhí)行衰減—監(jiān)管薄弱”的連鎖問題。

適老化改造迫在眉睫

老人們偏愛居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式，這也對家庭適老化改造提出了更高要求。

“家里已經(jīng)完成了適老化改造，衛(wèi)生間的扶手、小夜燈都是政府出錢裝的，遇到問題一按呼叫鈴，社區(qū)工作人員就會上門?！弊诘澫榻榻B道。另一位老人也直言，“這樣既方便又放心?！?/p>

例如臥龍社區(qū)600多平方米的新建配套服務(wù)場地，從規(guī)劃設(shè)計階段就嚴(yán)格遵循適老化標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)適老休閑廣場、防滑步道等設(shè)施，通過資源整合、集約建設(shè)，提升適老化設(shè)施覆蓋廣度與使用效能，為社區(qū)養(yǎng)老提供一站式服務(wù)。

在老舊社區(qū)改造中，西安優(yōu)先將適老化設(shè)施納入改造清單，對社區(qū)公共活動空間等進行無障礙改造，加裝扶手、鋪設(shè)防滑地面、修建坡道等，以滿足高齡、失能老人的使用需求。

截至2024年底，西安全市累計完成特殊困難老年人家庭適老化改造8158戶。2024年，西安市民政局聯(lián)合西安廣播電視臺拍攝適老化改造宣傳片，鼓勵引導(dǎo)更多老年人家庭參與改造。

2025年上半年，全市摸排確定了2025年特殊困難老年人家庭適老化改造名單，共551戶，其中農(nóng)村家庭403戶、城鎮(zhèn)家庭148戶。

在適老化改造方面，西安市也出臺了相關(guān)支持政策。2023年，西安市民政局聯(lián)合市財政局、市住建局、市衛(wèi)生健康委和市殘聯(lián)印發(fā)《西安市“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造實施方案》，明確改造原則、對象、內(nèi)容與程序；2025年，又印發(fā)《關(guān)于進一步做好特殊困難老年人家庭適老化改造的通知》，進一步規(guī)范改造工作流程。

針對特殊困難老年人家庭適老化改造，西安市實行政府補貼：農(nóng)村家庭每戶補貼每年不超過2000元，城鎮(zhèn)家庭每戶補貼不超過4000元。2021年以來，市級財政累計補貼資金近920萬元。

此外，特殊困難老年人家庭適老化改造以“室內(nèi)行走便利、如廁洗澡安全、廚房操作便利、居家環(huán)境改善、智能安全監(jiān)護、輔助器具適配”為主要目標(biāo)，改造對象涵蓋納入分散供養(yǎng)特困人員范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭，以及城鄉(xiāng)低保對象、低收入范圍的高齡、失能、留守、空巢、殘疾老年人家庭和計劃生育特殊家庭。

面對巨大的養(yǎng)老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。當(dāng)前，財政補貼存在局限性：覆蓋范圍較窄，僅針對特殊困難老人家庭，城鎮(zhèn)每戶每年最高4000元、農(nóng)村2000元的補貼標(biāo)準(zhǔn)，惠及面不足老年家庭的10%，多數(shù)有需求的家庭難以獲得補貼。

此外，改造付費意愿呈現(xiàn)分化：非特困家庭有改造需求，但付費能力有限；企業(yè)則因服務(wù)客戶分散、利潤微薄，參與積極性不高，導(dǎo)致供需對接效率偏低。同時，多層住宅加裝電梯還面臨業(yè)主意見協(xié)調(diào)、管線遷移、后期運維等難題，推進阻力較大；衛(wèi)生間防滑、扶手等關(guān)鍵安全設(shè)施的改造滿意度偏低，部分改造細節(jié)仍不到位，這些都是當(dāng)下西安適老化改造工作需要破解的問題。