12月20日，統(tǒng)一部長官鄭東泳向李在明提交了工作報告，主要涉及對話與和平的內容。他提出要做“和平領跑者”，把半島問題的解決辦法放在韓朝關系上，把美中日俄拉進來鋪路，明確表示：制裁行不通，朝鮮對話的前提是放棄敵對政策，制裁和對話不能同時進行。這句話不軟也不虛，直擊要害。

統(tǒng)一部提出半島和平一攬子計劃，其中最主要的部分就是首爾到北京的高鐵，計劃于明年年初開展聯(lián)合研究，爭取在多邊合作框架下促使朝鮮參與。提出“新的和平交易系統(tǒng)”，目的是使朝鮮在對朝制裁框架下也可以參與國際貿易，更多的是搭橋而不是設卡。與尹錫悅時期美韓頻繁軍演、朝鮮頻繁試射帶來的緊張氣氛不同，李在明上臺之后更加強調對話、降低姿態(tài)，雖然動作不少但是效果有限；對方不相信，口號沒用，要拿出可以消除疑慮的籌碼。

跨國鐵路不是簡單的畫線：出入境、海關、金融結算、安全邊界，任何一個環(huán)節(jié)都有可能被卡住。首先是讓首爾與平壤連接起來。幾十年來的積怨，不可能一天之內就化解；兩座行政中心的連通更是把信任刻進了鋼軌。短期內雙方互信很難提高到可以開工的程度，沒有人敢打包票。韓國也不隱瞞自己的打算，拉上美、中、日、俄，尤其是看中中俄的重要作用。

落地層面仍然有很多空白，聯(lián)合研究的路線、資金來源、邊檢海關安排、朝鮮參與的方式都沒有公開；“新和平交易系統(tǒng)”需要有規(guī)則、豁免和工具的支持，制裁依然存在，如何在框架內進行交易、不踩紅線、不被反制，離不開國際配合和透明機制。都要寫進現(xiàn)實。如果首爾到北京的高鐵能夠實現(xiàn)的話，它不僅僅意味著交通上的聯(lián)通。它跨越的不是一般性的邊界，而是冷戰(zhàn)時期的縫隙。

如果這條線真的動起來的話，首先要跨過的就是三八線。目前具體的安排還沒有公開。和工程綁定之后，互信到什么程度，軌道就會延伸到什么程度；缺少信任的時候，圖紙就只是一張圖紙。民意不可忽視，有人希望聯(lián)通，有人擔心安全問題，認為鐵路會成為攻擊目標；還有的人在關心資金來源以及怎樣獲得收益。官方沒有給出詳細的答案，聯(lián)合研究開始之后會有更多的信息，透明度很重要。

制裁這道門開合的程度很重要，如果開得太小，對面就不會有反應；如果開得太大，外面的壓力就會進來。統(tǒng)一部態(tài)度比較明確，認為制裁已經失效，打算放松管制來促進交流。這是承擔責任的方式，也是把事情說清楚的方法。只有和對話一起放松，才有可能形成正反饋，如果放松而沒有互動，國內爭議就會擴大，政策空間也會被壓縮。尹錫悅時期留下的緊張感依然存在，軍事領域很難一蹴而就地放松下來。李在明要想讓外界真切地感受到不一樣，就需要拿出一套不同于以往的方案。

高鐵背后更深層的意思是區(qū)域重構，一旦連通之后，東亞交通版圖、商貿流向、供應鏈節(jié)點都會改變，韓國地緣位置也會被重新定義，不再是半島的南端，而是陸海之間的樞紐。這個目標很有吸引力，同時也更需要執(zhí)行能力。項目不是由鋼軌、枕木構成的，而是由制度、規(guī)則、信用等要素組成的一個綜合體。目前很多環(huán)節(jié)都還“待官方確認”，聯(lián)合研究的伙伴名單、時間、地點、資金分擔比例、安全防護措施、外部法律法規(guī)配套等都沒有公布。

此次政策的優(yōu)點是態(tài)度不強硬，也不繞彎子，“和平領跑者”既是目標又是壓力：領誰、怎么領、往哪里跑，最后都要用結果來證明。半島問題很復雜，沒有人敢打包票，把高鐵擺出來，就是一種看得見的承諾；承諾是有成本和約束力的，上了路就不好隨便回頭了。對話是否能夠重新開啟，就看朝鮮有沒有給窗口了。李在明的信號已經發(fā)出，多方配合才能轉動起來，這是復雜的聯(lián)動關系，并不是口號能夠解決的。