范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

畢圣祥 中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院本科生

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無論是和之前的40年代，還是和之后的60年代相比，20世紀(jì)50年代在美國貿(mào)易政策的歷史上都可謂是沉悶的十年。然而這一時(shí)期也是美國貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，表明平靜，實(shí)則暗流涌動(dòng)。這十年的前半期連著第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)后恢復(fù)階段，美國經(jīng)濟(jì)空前繁榮，并且肩負(fù)著復(fù)興歐洲經(jīng)濟(jì)和抵御蘇聯(lián)威脅的責(zé)任，在貿(mào)易政策上具有明顯的開放傾向。就連歷史上一貫奉行保守主義立場(chǎng)的共和黨也接受了“互惠貿(mào)易”的理念。但是到了這十年的后半期，西歐和日本經(jīng)濟(jì)逐漸崛起，美國國內(nèi)逐漸感受到來自貿(mào)易伙伴的競(jìng)爭(zhēng)壓力。冷戰(zhàn)格局已經(jīng)形成，外交壓力下降。歷史上曾因反對(duì)高關(guān)稅而謀求獨(dú)立的美國南部地區(qū)卻逐漸轉(zhuǎn)向保護(hù)主義。美國貿(mào)易政策開始轉(zhuǎn)向保守。

在1962年，肯尼迪政府將《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》升級(jí)為《貿(mào)易擴(kuò)展法案》（Trade Expansion Act，TEA），為進(jìn)一步推動(dòng)關(guān)稅及貿(mào)易總決定談判（肯尼迪回合）鋪平了道路。對(duì)于中國讀者來說，雖然這部法案的整體內(nèi)容可能并不熟悉，但其中的第232號(hào)條款卻常有耳聞。這就是所謂的“232”條款，即“國家安全保障條款”，該條款允許美國以國家安全為由采取多種貿(mào)易限制措施。這一條款標(biāo)志著美國將貿(mào)易救濟(jì)由傳統(tǒng)的反傾銷、反補(bǔ)貼等措施向“國家安全例外”這類更具主觀判斷的做法靠攏。在本節(jié)的附錄中，我們簡(jiǎn)要總結(jié)了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》各期延期的情況，以及1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法案》的基本內(nèi)容。

一、美國兩黨貿(mào)易政策立場(chǎng)開始收斂

自從美國建國以來，不同時(shí)期主要政黨在貿(mào)易政策上就表現(xiàn)出鮮明的特色。在民主黨和共和黨的二元政黨架構(gòu)下，民主黨最初以支持低關(guān)稅而著稱，而共和黨整體上以保守主義聞名。然而在20世紀(jì)50年代，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，民主黨和共和黨之間在貿(mào)易政策主張方面的差異逐漸模糊不清。[1]事實(shí)上，這一趨勢(shì)在更早的時(shí)間已經(jīng)開始。1948年共和黨控制國會(huì)后，沒有積極尋求廢除《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》法案，而是選擇授予民主黨政黨延期授權(quán)。這在以前是難以想象的。

就美國當(dāng)時(shí)國內(nèi)的情況而言，整個(gè)20世紀(jì)50年代的大部分時(shí)間里美國政府和國會(huì)之間沒有在貿(mào)易政策方面發(fā)生重大沖突。無論是共和黨還是民主黨在掌握國會(huì)，政府基本上都獲得了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期授權(quán)，雖然最終授權(quán)與政府的最初訴求之間存在一些差異。究其原因，無論是共和黨還是民主黨，這一時(shí)期各政黨內(nèi)部在貿(mào)易政策上的意見都更加多元，難以凝聚出全黨的共識(shí)。無論是哪一政黨掌握國會(huì)或者政府，都難以獨(dú)立推動(dòng)貿(mào)易政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，見表1。

在共和黨方面，以艾森豪威爾總統(tǒng)為代表的一些國際主義者脫離傳統(tǒng)的保護(hù)主義理念，轉(zhuǎn)而支持低關(guān)稅和擴(kuò)大世界貿(mào)易。這導(dǎo)致1952年共和黨人全面掌權(quán)國會(huì)和政府之后并未廢除《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》，而是選擇接受該法案，并更加強(qiáng)烈地要求其他國家“消除針對(duì)美國出口的歧視性做法”。在民主黨方面，南部民主黨在20世紀(jì)50年代起逐漸轉(zhuǎn)向支持保護(hù)主義關(guān)稅，改變了民主黨近百年的低關(guān)稅立場(chǎng)。

民主黨在貿(mào)易政策上為什么會(huì)發(fā)生如此戲劇性的變化呢？究其原因，是美國南方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。美國南方在20世紀(jì)30年代逐漸從以棉花種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)區(qū)變?yōu)橐悦藜徔椇头b業(yè)為主的工業(yè)區(qū)。截至1929年，棉花仍然是美國規(guī)模最大的單一出口商品，占美國總出口的15%。棉花的主產(chǎn)區(qū)集中在美國南部地區(qū)，這些地區(qū)希望國會(huì)以低關(guān)稅換取美國棉花進(jìn)入更廣闊的國際市場(chǎng)。20世紀(jì)30年代之后，隨著南方地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善加之廉價(jià)的勞動(dòng)力，紡織品、服裝以及其他非熟練勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始向南部地區(qū)轉(zhuǎn)移。到1947年，3/4以上的紡織品生產(chǎn)都位于南部地區(qū)。這些非技能勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)恰恰是美國最容易受外國競(jìng)爭(zhēng)影響的產(chǎn)業(yè)。因此南部地區(qū)逐漸從支持低關(guān)稅立場(chǎng)轉(zhuǎn)向保護(hù)主義立場(chǎng)。這一點(diǎn)同樣可以從勞工組織對(duì)貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變上得到反應(yīng)。

1953年在共和黨掌握國會(huì)的情況下，艾森豪威爾政府獲得《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》一年延期授權(quán)。[2]1954年共和黨控制的國會(huì)以其他緊急事務(wù)為由，并連續(xù)第二年僅批準(zhǔn)了將《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期一年的臨時(shí)措施。不過在緊隨其后的中期選舉中，民主黨在國會(huì)中重新占據(jù)多數(shù)。事后證明，艾森豪威爾政府與民主黨國會(huì)的合作遠(yuǎn)比與共和黨國會(huì)的合作更順暢。1955年民主黨國會(huì)批準(zhǔn)了艾森豪威爾政府三年授權(quán)的延期，并且允許總統(tǒng)將關(guān)稅下調(diào)15%（三年內(nèi)逐年降低5%，從而引入了分階段降稅理念），還可以將極高的關(guān)稅降至50%。

二、世界貿(mào)易格局發(fā)生顯著變化

正當(dāng)美國國內(nèi)主要政黨在貿(mào)易政策中的分歧逐漸消失時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也在悄然發(fā)生變化。

（一）歐洲經(jīng)濟(jì)一體化加劇美國在歐洲市場(chǎng)面臨的歧視性待遇

美國積極扶持西歐國家經(jīng)濟(jì)以應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)的威脅。這就是眾所周知的《馬歇爾計(jì)劃》。為實(shí)現(xiàn)從歐洲順利抽身，美國大力敦促西歐國家擴(kuò)大彼此間的貿(mào)易，加速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化。結(jié)果是1957年比利時(shí)、法國、聯(lián)邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭六國簽署《羅馬條約》，成立歐洲共同體（EEC，以下簡(jiǎn)稱歐共體）并創(chuàng)建共同市場(chǎng)。歐共體成員國取消彼此之間的所有貿(mào)易關(guān)稅，并對(duì)非成員國產(chǎn)品實(shí)施共同的對(duì)外關(guān)稅，這在事實(shí)上形成了關(guān)稅同盟。[3]不僅如此，在稍晚的1960年另外七個(gè)歐洲國家——英國、瑞典、挪威、丹麥、瑞士、奧地利和葡萄牙也建立了歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA），該聯(lián)盟的成員國也廢除了彼此之間的所有貿(mào)易關(guān)稅，但對(duì)非成員國產(chǎn)品實(shí)施各自獨(dú)立的關(guān)稅。

這樣以來，美國發(fā)現(xiàn)自身面臨極其尷尬的局面。西歐國家之間互免關(guān)稅直接導(dǎo)致美國產(chǎn)品在歐洲市場(chǎng)面臨歧視待遇。早在二戰(zhàn)之前，美國與英國和加拿大等國展開貿(mào)易談判，旨在消除英國領(lǐng)導(dǎo)下的“帝國特惠制”貿(mào)易歧視政策。此時(shí)此刻，“帝國特惠制”尚未取消，西歐經(jīng)濟(jì)一體化形成的關(guān)稅同盟又使美國商品遭遇歧視。而這恰恰是在美國一再敦促西歐加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程下發(fā)生的意想不到的結(jié)果。

由于擔(dān)心歐共體對(duì)美國出口的不利影響，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在1958年順利獲得四年延期，美國政府獲得了20%的關(guān)稅削減權(quán)，同時(shí)大于50%的大幅減稅也得到了批準(zhǔn)。美國國會(huì)和政府希望通過與歐洲的談判，將美國出口受到的歧視待遇降至最低。西歐與美國之間曠日持有的談判主導(dǎo)了《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》早期的主要過程。

（二）在國內(nèi)特定行業(yè)壓力下美國對(duì)外采取保護(hù)性政策

20世紀(jì)50年代后期，美國國內(nèi)一些行業(yè)面臨著越來越大的國競(jìng)爭(zhēng)壓力，不斷向政府施加壓力尋求保護(hù)。其中最有代表性的是石油產(chǎn)業(yè)。美國在第二次世界大戰(zhàn)之前一直是石油凈出口國。但隨著中東和北非石油的增產(chǎn)，國際石油價(jià)格被不斷壓低，美國因而在戰(zhàn)后成為凈進(jìn)口國。到20世紀(jì)50年代中期，凈進(jìn)口占國內(nèi)消費(fèi)量的10%以上。[4]美國一些大型石油生產(chǎn)商因擁有大量國外油氣資源，因此對(duì)限制石油進(jìn)口沒有興趣。但是一些小型石油生產(chǎn)商因無力實(shí)現(xiàn)跨國多元化經(jīng)營，深受進(jìn)口石油的沖擊。因此他們要求政府對(duì)石油進(jìn)口實(shí)施配額，理由是對(duì)外國石油的依賴威脅國家安全。而1956年的蘇伊士運(yùn)河危機(jī)，導(dǎo)致中東石油進(jìn)口中斷，也確實(shí)從國家安全角度證明建立國內(nèi)備用產(chǎn)能的合理性。因此，美國在1959年設(shè)立了強(qiáng)制性石油進(jìn)口配額計(jì)劃（MOIP），該計(jì)劃將原油和精煉產(chǎn)品的進(jìn)口限制在美國產(chǎn)量的12%左右。[5]對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的保護(hù)不僅得到本產(chǎn)業(yè)的支持，還得到了煤炭生產(chǎn)商和煤礦工人的支持。原因很簡(jiǎn)單，限制石油進(jìn)口可以提升國內(nèi)石油價(jià)格，從而增加對(duì)替代能源（煤炭）的需求。

美國政府在實(shí)施強(qiáng)制性石油進(jìn)口配額計(jì)劃時(shí)對(duì)來自墨西哥和加拿大的進(jìn)口石油給予優(yōu)惠待遇，卻歧視來自委內(nèi)瑞拉和中東的石油進(jìn)口。作為回應(yīng)，這些國家在1960年組建了石油輸出國組織（歐佩克，OPEC）。歐佩克在當(dāng)時(shí)控制了全球市場(chǎng)上80%的在售石油，于是該組織開始尋求限制生產(chǎn)，從而提高全球價(jià)格。這樣一來，美國對(duì)外的貿(mào)易歧視性政策又給自己制造了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

三、《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的升級(jí)與終結(jié)——1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法案》

1960年肯尼迪在當(dāng)選總統(tǒng)。對(duì)于美國經(jīng)濟(jì)而言，此時(shí)正處在“黃金時(shí)期”。威脅美國經(jīng)濟(jì)的通貨膨脹要等到20世紀(jì)60年代后期才初露端倪。然而在外交方面，美國政府卻接二連三面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。首先是來自蘇聯(lián)日益嚴(yán)峻的外交壓力，1961年柏林危機(jī)和1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)接連爆發(fā)；另一方面，歐洲盟友（特別是法國在戴高樂主義的影響下）正表現(xiàn)出越來越明顯的脫離大西洋聯(lián)盟傾向。美國需要團(tuán)結(jié)西方盟友以應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)的強(qiáng)大壓力?？夏岬险疀Q定將加強(qiáng)大西洋聯(lián)盟這一外交政策目標(biāo)與減少歐洲對(duì)美出口歧視這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合，推動(dòng)貿(mào)易振興計(jì)劃。1962年1月肯尼迪公布了政府的貿(mào)易協(xié)定計(jì)劃改革方案，將《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》升級(jí)為《貿(mào)易擴(kuò)展法案》（Trade Expansion Act，TEA），試圖用自由市場(chǎng)理念團(tuán)結(jié)美國人和歐洲人。

始于1934年的《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的最初目標(biāo)是消除1930年《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》中過高的關(guān)稅，以換取其他國家的關(guān)稅削減?！痘セ葙Q(mào)易協(xié)定法案》在實(shí)施過程中，采用有選擇性的降低特定行業(yè)關(guān)稅的形式，而且在不同時(shí)期也包含了“危險(xiǎn)點(diǎn)”條款和“例外條款”，以便在“不可預(yù)見的事態(tài)發(fā)展”下保護(hù)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)及勞動(dòng)者利益。而新的《貿(mào)易擴(kuò)展法案》則放棄了選擇性減稅的辦法，改為全面降稅；同時(shí)明確承認(rèn)一些國內(nèi)利益將因關(guān)稅削減而受損，但相應(yīng)的補(bǔ)救措施不應(yīng)是進(jìn)口限制，而是政府直接援助。政府援助的目標(biāo)不是保護(hù)落后產(chǎn)業(yè)，而是推動(dòng)勞動(dòng)力和資本進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)新的競(jìng)爭(zhēng)條件，并幫助工人在其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

為了爭(zhēng)取法案能夠順利通過，政府組織了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的全國性運(yùn)動(dòng)，運(yùn)動(dòng)的口號(hào)就是“不貿(mào)易就衰敗”。在歐共體的刺激下，美國很多大型企業(yè)都支持新法案的通過，因此這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)爭(zhēng)取的重點(diǎn)是小型商業(yè)利益集團(tuán)。為了贏得中小企業(yè)和勞工組織的支持，除了法案承諾的對(duì)受進(jìn)口不利影響的工人提供直接援助外，肯尼迪政府還與相關(guān)產(chǎn)品出口國展開談判，通過非關(guān)稅政策降低對(duì)美國產(chǎn)業(yè)的沖擊。其中最具代表性的是美國與其貿(mào)易伙伴就棉紡織品和其他紡織品之間達(dá)成的自愿出口協(xié)議，見表3。顯然進(jìn)口配額與促進(jìn)貿(mào)易的初衷背道而馳，但被視為爭(zhēng)取法案通過而付出的代價(jià)。

國會(huì)在對(duì)法案略作調(diào)整后順利通過。其中最引人注目的變化是眾議院籌款委員會(huì)剝奪了美國國務(wù)院（美國政府中主管外交事務(wù)的部門）的貿(mào)易談判控制權(quán)。由于擔(dān)心國務(wù)院過度關(guān)注外交事務(wù)而可能損害美國的貿(mào)易利益，國會(huì)在總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立了“特別貿(mào)易代表”這一大使級(jí)職位，專門負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易談判。這一職位后來逐漸演進(jìn)為今天我們所熟悉的“美國貿(mào)易代表”。這代表國會(huì)開始重新與政府競(jìng)爭(zhēng)貿(mào)易談判的權(quán)利。

時(shí)至今日，《貿(mào)易擴(kuò)展法案》仍然對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。這就是該法案中的第232號(hào)條款?！?32條款”授權(quán)總統(tǒng)可以以“國家安全”為由限制進(jìn)口，這一條款未設(shè)定失效期限，成為法案最具歷史影響的部分。雖然在歷史上處于國防考慮對(duì)貿(mào)易進(jìn)行限制的先例早已有之，但1962年的這部法案首次將“國家安全”定義擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相關(guān)內(nèi)容包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)要滿足國防需求的能力；進(jìn)口可能對(duì)就業(yè)、技術(shù)流失及政府收入的影響等等。《1962 年貿(mào)易擴(kuò)展法》的出臺(tái)標(biāo)志著美國將貿(mào)易救濟(jì)由傳統(tǒng)的反傾銷、反補(bǔ)貼等措施向“國家安全例外”這類更具主觀判斷的做法靠攏。

2018 年特朗普政府正式依據(jù)232條款對(duì)鋼鐵、鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅，引發(fā)全球貿(mào)易摩擦。這一行為雖被WTO裁定違反規(guī)則，但美國仍以“國家安全”為由拒絕撤銷措施，凸顯該條款的單邊主義本質(zhì)。近年來，“國家安全”理由正在被美國政府日益泛化和濫用，嚴(yán)重影響正常國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

[1]Watson（1956）分析了美國國會(huì)在此期間對(duì)貿(mào)易法案的投票結(jié)果，發(fā)現(xiàn)區(qū)域模式取代了黨派模式。也就是無論來自哪個(gè)政黨，同一地區(qū)的議員在政策主張上更加接近。

[2]1953年共和黨人艾森豪威爾就任總統(tǒng)。共和黨內(nèi)保守勢(shì)力企圖憑借全面掌控國會(huì)和政府的機(jī)會(huì)推進(jìn)提高關(guān)稅。艾森豪威爾為了組織激進(jìn)的加稅法案通過，以全面調(diào)查美國關(guān)稅狀況為由向一年申請(qǐng)延期一年并獲得同意。

[3]關(guān)稅同盟在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》中是受到禁止的，但也有例外條款。

[4]參見Bohi and Russell（1978），第23頁。

[5]關(guān)于石油進(jìn)口配額計(jì)劃的分析，請(qǐng)參見Bohi and Russell（1978）。

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