一、政策體系構(gòu)建與實施背景

作為我國東部沿海經(jīng)濟大省和制造業(yè)強省，山東省立足新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)，錨定“綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”戰(zhàn)略定位，以政策體系為牽引，推動新興產(chǎn)業(yè)從“跟跑”向“領(lǐng)跑”跨越，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入核心動能。近年來，山東構(gòu)建起“頂層設(shè)計+專項政策+區(qū)域協(xié)同”的三級新興產(chǎn)業(yè)政策體系，形成全方位支撐格局。

（一）頂層設(shè)計領(lǐng)航，明確發(fā)展方向

以“十四五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為總綱，出臺《山東省新興產(chǎn)業(yè)跨越提升行動方案》，聚焦新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等重點領(lǐng)域，實施10個科技創(chuàng)新行動計劃，明確“50個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群+10個千億級產(chǎn)業(yè)梯隊”的發(fā)展目標(biāo)。2025年省政府工作報告進一步強化政策導(dǎo)向，提出“抓實產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制，加快量子科技、虛擬現(xiàn)實等全產(chǎn)業(yè)鏈布局”，將新興產(chǎn)業(yè)培育作為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的主陣地 。

（二）專項政策賦能，強化要素保障

在財政支持方面，設(shè)立省級新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，引導(dǎo)社會資本加大投入，拓寬企業(yè)融資渠道；稅收優(yōu)惠層面，對高新技術(shù)企業(yè)、專精特新企業(yè)實施研發(fā)費用加計扣除、土地使用稅減免等政策；創(chuàng)新激勵層面，推動“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新，支持企業(yè)建立研發(fā)中心，加快科技成果轉(zhuǎn)化。同時，在市場準(zhǔn)入、知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清制度障礙。

（三）區(qū)域協(xié)同發(fā)力，形成特色格局

立足各地資源稟賦，推動濟南、青島、煙臺等重點城市差異化布局：濟南聚焦量子科技、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，青島主攻虛擬現(xiàn)實、海洋裝備，煙臺深耕生物醫(yī)藥、航空航天，日照培育醫(yī)療器械、數(shù)字經(jīng)濟特色集群，形成“核心城市引領(lǐng)、地市特色支撐”的協(xié)同發(fā)展格局，避免同質(zhì)化競爭，提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力 。

二、政策驅(qū)動下的經(jīng)濟發(fā)展成效

在系統(tǒng)性政策支撐下，山東省新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴張、質(zhì)量穩(wěn)步提升，對經(jīng)濟增長的貢獻率不斷提高，成為推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心引擎，主要成效體現(xiàn)在四個維度。

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖賶汛?，增長引擎作用凸顯

2023年末，全省規(guī)上工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)達1.73萬家，占規(guī)上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的18.5%；規(guī)上服務(wù)業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)3172家，占比21.1%，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實。截至2025年，全省已培育10個產(chǎn)值破千億的新興產(chǎn)業(yè)集群，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模占比超過49%，關(guān)鍵軟件產(chǎn)業(yè)規(guī)模躍居全國首位，卡奧斯成為全國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)首個千億品牌，新興產(chǎn)業(yè)對工業(yè)增長的貢獻率突破35%。

（二）創(chuàng)新能力顯著提升，核心技術(shù)不斷突破

政策引導(dǎo)下，企業(yè)創(chuàng)新主體地位持續(xù)強化，全省國家級企業(yè)技術(shù)中心、省級重點實驗室數(shù)量位居全國前列。2023-2025年，規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入年均增速保持在10%以上，在碳化硅襯底、高端生物材料、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多項“卡脖子”技術(shù)突破，推動產(chǎn)業(yè)從低端制造向高端創(chuàng)造轉(zhuǎn)型。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，轉(zhuǎn)型成效突出

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)深度融合，通過數(shù)字技術(shù)改造提升高耗能產(chǎn)業(yè)，逐步降低資源依賴度。新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷完善，形成“新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、新材料產(chǎn)業(yè)支撐、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)突破、新能源產(chǎn)業(yè)擴容”的多元格局，2023年新材料產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量占工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的24.9%，生物產(chǎn)業(yè)占比18.1%，成為產(chǎn)業(yè)增長的核心支柱 。

（四）就業(yè)容量穩(wěn)步擴大，民生保障作用增強

新興產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展帶動大量就業(yè)崗位增長，僅日照數(shù)字服務(wù)外包基地就形成3000人就業(yè)、5000人儲備的人才規(guī)模，吸引20余家企業(yè)進駐；全省10個千億級新興產(chǎn)業(yè)集群直接或間接帶動就業(yè)超200萬人，在穩(wěn)定就業(yè)的同時，推動人才結(jié)構(gòu)向高素質(zhì)、技能型轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟發(fā)展提供智力支撐 。

三、典型案例與政策落地實踐

（一）醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)：政策護航實現(xiàn)“國產(chǎn)替代”突破

在省級生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)專項政策支持下，日照醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)形成“研發(fā)-生產(chǎn)-應(yīng)用”全鏈條生態(tài)，實現(xiàn)從無到有、從弱到強的跨越。山東滬鴿口腔依托省級口腔材料重點實驗室，自主研發(fā)樹脂水門汀、復(fù)合樹脂等關(guān)鍵材料，打破進口品牌幾十年壟斷，合成樹脂牙國內(nèi)市場占有率穩(wěn)居第一，產(chǎn)品遠銷60余個國家和地區(qū)。山東貝諾斯醫(yī)療器械通過政策引導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研合作，聯(lián)合上海九院、北京協(xié)和等10余家機構(gòu)，開發(fā)50余個高值醫(yī)療器械產(chǎn)品，其外科手術(shù)引流導(dǎo)管套裝國內(nèi)市場占有率第一，可調(diào)負壓持續(xù)引流系統(tǒng)填補國? ?技術(shù)空白，產(chǎn)品覆蓋全國近3000家醫(yī)院，并成功開拓歐美市場 。

（二）數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)：政策賦能構(gòu)建“數(shù)實融合”生態(tài)

政策推動下，山東數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合，形成特色發(fā)展模式。中開數(shù)字依托“城市+大學(xué)”產(chǎn)教融合政策，創(chuàng)新推出“六共模式”，整合日照10所高校10萬師生資源，打造“校內(nèi)微工廠+校外產(chǎn)業(yè)園區(qū)”雙基地，實現(xiàn)“課堂教學(xué)—職場實訓(xùn)—項目實戰(zhàn)”閉環(huán)培養(yǎng)，解決數(shù)字產(chǎn)業(yè)人才斷層問題，推動日照數(shù)字服務(wù)外包基地形成穩(wěn)定就業(yè)格局。聚塑互聯(lián)作為塑化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化平臺，在政策支持下探索“平臺+工廠+園區(qū)”模式，服務(wù)全國2.5萬家塑化企業(yè)，2024年平臺交易額達85億元，同時建成50條高端改性塑料生產(chǎn)線，攻關(guān)醫(yī)療、汽車輕量化等“卡脖子”領(lǐng)域，實現(xiàn)從“中介”到“生態(tài)構(gòu)建者”的升級。此外，卡奧斯工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺成長為全國首個千億品牌，浪潮海若、瀚海星云等大模型加速落地，推動山東數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)擴張 。

（三）新能源與新材料產(chǎn)業(yè)：政策引導(dǎo)打造全鏈條集群

在新能源產(chǎn)業(yè)政策扶持下，濟寧寧德時代新能源電池項目順利建成，德州先導(dǎo)激光、菏澤海辰等重點項目加快推進，推動新能源產(chǎn)業(yè)提質(zhì)擴量。新材料領(lǐng)域，濟南天岳碳化硅擴產(chǎn)項目、青島物元先進封裝項目落地實施，T800級碳纖維、8英寸碳化硅襯底等產(chǎn)品實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化突破，為新一代信息技術(shù)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)提供核心支撐。日照空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)依托政策紅利，建設(shè)精密注塑產(chǎn)業(yè)基地，引入高端注塑企業(yè)群體構(gòu)建集群數(shù)字生態(tài)，推動傳統(tǒng)塑化產(chǎn)業(yè)向高端新材料領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，僅一年時間新材料工廠就成長為規(guī)上企業(yè)并申請市級實驗室 。

（四）未來產(chǎn)業(yè)：政策前瞻布局搶占發(fā)展先機

山東出臺20條未來產(chǎn)業(yè)支持政策，支持濟南、青島、煙臺布局未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)，在深?？仗?、具身智能、量子科技等領(lǐng)域加快探索。東方航天港參與國家商業(yè)航天領(lǐng)域試點項目創(chuàng)建，低空經(jīng)濟發(fā)展集聚區(qū)、內(nèi)河新能源船舶制造基地加快建設(shè)，未來產(chǎn)業(yè)從“技術(shù)研發(fā)”向“產(chǎn)業(yè)落地”邁進，為經(jīng)濟長遠發(fā)展儲備新動能 。

四、當(dāng)前面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

盡管山東省新興產(chǎn)業(yè)政策取得顯著成效，但對標(biāo)先進省份和高質(zhì)量發(fā)展要求，仍存在一些堵點難點，制約政策效能的充分釋放。

（一）產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同性不足，“集而不群”現(xiàn)象突出

部分新興產(chǎn)業(yè)集群存在同質(zhì)化競爭隱患，產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新意識薄弱，分工協(xié)作體系不夠緊密，缺乏“鏈主”企業(yè)引領(lǐng)的高效協(xié)同機制。部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位模糊，集約化程度偏低，難以形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，影響產(chǎn)業(yè)整體競爭力提升。

（二）科技成果轉(zhuǎn)化率偏低，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)

雖然研發(fā)投入持續(xù)增長，但部分實驗室成果停留在理論階段，缺乏產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用場景，“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同轉(zhuǎn)化機制不夠完善。政策對科技成果轉(zhuǎn)化的激勵力度不足，“先使用后付費”等新型轉(zhuǎn)化模式推廣緩慢，導(dǎo)致創(chuàng)新價值難以有效釋放，制約產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。

（三）高端人才供給不足，要素保障仍有短板

新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高端創(chuàng)新人才、技能型人才缺口較大，本土人才培養(yǎng)速度與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不匹配，外地高端人才引進的政策吸引力有待提升。部分中小企業(yè)融資渠道狹窄，創(chuàng)新投入能力有限，數(shù)字化升級成本高、動力不足，要素資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集聚的機制不夠健全 。

（四）統(tǒng)計指標(biāo)體系不完善，政策評估缺乏支撐

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系尚未完全建立，經(jīng)濟績效、社會績效、環(huán)境績效等指標(biāo)不夠細化，難以全面、準(zhǔn)確反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，導(dǎo)致政策實施效果評估缺乏科學(xué)依據(jù)，影響政策的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整。

五、前瞻性優(yōu)化路徑與實踐建議

為進一步提升新興產(chǎn)業(yè)政策效能，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合山東實際，提出以下五方面優(yōu)化建議，兼具前瞻性和可操作性。

（一）強化集群協(xié)同，構(gòu)建高效產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)

1. 深化產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主制”，聚焦10個千億級產(chǎn)業(yè)集群，支持“鏈主”企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，與上下游配套企業(yè)簽訂協(xié)同創(chuàng)新協(xié)議，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效率。

2. 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，明確各園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，推動濟南量子科技、青島虛擬現(xiàn)實等特色園區(qū)提質(zhì)升級，引導(dǎo)企業(yè)形成緊密的專業(yè)化分工協(xié)作體系，避免同質(zhì)化競爭。

3. 建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，推動濟南、青島、煙臺等核心城市與周邊地市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，形成“核心研發(fā)+生產(chǎn)制造+配套服務(wù)”的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力。

（二）健全轉(zhuǎn)化機制，打通創(chuàng)新成果落地通道

1. 推廣“先使用后付費”“賦權(quán)+轉(zhuǎn)讓+約定收益”等新型轉(zhuǎn)化模式，在生物醫(yī)藥、新材料等重點領(lǐng)域開展試點，建立成果轉(zhuǎn)化收益共享機制，提升科研人員和企業(yè)轉(zhuǎn)化積極性。

2. 加大中試基地建設(shè)投入，支持高校、科研院所與“鏈主”企業(yè)共建聯(lián)合實驗室，針對產(chǎn)業(yè)痛點開展定向研發(fā)，縮短成果從實驗室到生產(chǎn)線的周期，推動創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合。

3. 將科技成果轉(zhuǎn)化成效納入高校、科研院所和企業(yè)考核指標(biāo)，培育一批專業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)，完善成果轉(zhuǎn)化服務(wù)體系，提升轉(zhuǎn)化效率。

（三）優(yōu)化要素保障，強化人才與資金支撐

1. 實施“人才強產(chǎn)”計劃，圍繞重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域制定專項人才引進政策，通過“項目+人才”“股權(quán)激勵”等方式吸引高端創(chuàng)新人才；深化產(chǎn)教融合，推廣中開數(shù)字“六共模式”，建立“企業(yè)技術(shù)骨干+院校教師”雙導(dǎo)師制，培養(yǎng)企業(yè)急需的“零磨合型人才” 。

2. 擴大省級新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金規(guī)模，引導(dǎo)金融機構(gòu)開發(fā)“科技貸”“創(chuàng)新債”等特色金融產(chǎn)品，降低中小企業(yè)融資成本；建立“研發(fā)投入補貼+創(chuàng)新獎勵”機制，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，提升自主創(chuàng)新能力。

3. 推動創(chuàng)新平臺資源開放共享，建立全省統(tǒng)一的儀器設(shè)備共享平臺，降低中小企業(yè)研發(fā)成本，提升創(chuàng)新資源利用效率。

（四）完善統(tǒng)計體系，提升政策精準(zhǔn)度

1. 遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性原則，加快建立健全戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系，涵蓋經(jīng)濟績效、社會績效、環(huán)境績效等維度，細化分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域統(tǒng)計指標(biāo)。

2. 建立統(tǒng)計數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)實時監(jiān)測，全面、準(zhǔn)確、及時反映新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，為政策決策、企業(yè)規(guī)劃和社會監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)。

3. 構(gòu)建政策實施效果評估體系，定期對新興產(chǎn)業(yè)政策進行評估，根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)優(yōu)化調(diào)整政策內(nèi)容，提升政策精準(zhǔn)度和實效性。

（五）前瞻布局未來，培育新質(zhì)生產(chǎn)力增長點

1. 加大未來產(chǎn)業(yè)政策扶持力度，落實20條未來產(chǎn)業(yè)支持政策，重點推進東方航天港、低空經(jīng)濟集聚區(qū)建設(shè)，支持濟南、青島、煙臺未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)在具身智能、量子科技等領(lǐng)域突破關(guān)鍵技術(shù) 。

2. 建立未來產(chǎn)業(yè)尖端技術(shù)發(fā)現(xiàn)、跟蹤評價機制，以及投入增長、風(fēng)險分擔(dān)機制，鼓勵企業(yè)和科研機構(gòu)開展前瞻性技術(shù)研發(fā)，搶占未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機。

3. 推動未來產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)有新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持數(shù)字技術(shù)、新能源技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，培育“未來產(chǎn)業(yè)+傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”融合新業(yè)態(tài)，為經(jīng)濟增長注入持續(xù)動能。

六、結(jié)論

山東省新興產(chǎn)業(yè)政策體系已實現(xiàn)從“框架構(gòu)建”到“效能釋放”的跨越，通過頂層設(shè)計引領(lǐng)、專項政策賦能、區(qū)域協(xié)同發(fā)力，推動新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖贁U張、創(chuàng)新能力顯著提升，10個千億級產(chǎn)業(yè)集群初步形成，數(shù)字經(jīng)濟占比接近50%，成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換的核心引擎。但同時，產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同不足、成果轉(zhuǎn)化率偏低、人才供給短缺等問題仍需破解。

未來，通過強化產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、健全成果轉(zhuǎn)化機制、優(yōu)化要素保障、完善統(tǒng)計體系、前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，山東省新興產(chǎn)業(yè)政策效能將進一步提升，推動新興產(chǎn)業(yè)從“規(guī)模增長”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)提供堅實支撐，也為全國省份新興產(chǎn)業(yè)培育提供可復(fù)制、可推廣的“山東經(jīng)驗”。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷