范志勇中國人民大學經(jīng)濟學院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員

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在第二次世界大戰(zhàn)期間以及戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟重建的相當長時間內(nèi)，美國政府關于貿(mào)易政策改革主要圍繞著兩條主線進行：

一是不斷推進《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期。這一法案打開了政府與貿(mào)易伙伴（主要是歐洲和日本）通過談判削減關稅和非關稅壁壘的方便之門。直至1962年在尼克松政府時期將其升級為直到1962年肯尼迪政府時期將其升級為《貿(mào)易擴展法案》；另一條是不斷推進《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》下的多邊貿(mào)易談判，最初以美國和歐洲國家為主，逐漸有更多的發(fā)展中國家加入，涉及的議題也越來越多。

然而兩條主線之間又是緊密聯(lián)系在一起的：一方面，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的延期使得美國政府獲得了對外開展多面貿(mào)易談判和制定關稅政策的權力；另一方面，美國政府又根據(jù)多邊談判的進展不斷向國會爭取更多的授權。

本節(jié)主要圍繞著《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的升級與完善展開。

一、戰(zhàn)時《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的延期

《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》于1934年生效，最初是為了降低《霍利-斯穆特法案》制定的畸高關稅。該法案最初設定的有效期為三年，在1937年面臨第一次延期。由于此前在1936年的大選中，民主黨又一次贏得了壓倒性的勝利。再加上法案實施初期，美國與其他國家達成的雙邊貿(mào)易協(xié)議數(shù)量有限，并未對國內(nèi)市場造成明顯沖擊。截止到1936年底，生效的前13份協(xié)定將應繳稅進口產(chǎn)品的平均關稅從46.7%降至40.7%，下調了6個百分點。這將使平均關稅回到《霍利-斯穆特關稅法案》頒布之前的水平。[1]《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》有效降低了《霍利-斯穆特關稅法案》造成的畸高關稅，同時也帶動貿(mào)易伙伴相應降低了對美國出口產(chǎn)品征收的關稅。因此盡管存在一些爭議，但法案在1937年的第一次延期并未受到國會的明顯阻力。

到1940年，羅斯?？偨y(tǒng)再次要求國會將《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期三年。此時，推動削減關稅和擴大貿(mào)易的理由已經(jīng)從“推動經(jīng)濟從蕭條中恢復”轉向“通過擴大貿(mào)易以促進戰(zhàn)后和平”。1941年12月日本偷襲珍珠港之后美國卷入第二次世界大戰(zhàn)，這使得孤立主義理念名譽掃地。奉行孤立主義并不能帶來和平。共和黨對于《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的反對態(tài)度也有所緩和。1943年法案到期后，國會以戰(zhàn)后將對美國對外貿(mào)易政策進行全面評估為由，僅授權《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期兩年。

二、1945年《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的關鍵性延期

1944年美國大選的結果仍然是民主黨一邊倒的全面控制國會和政府。然而1944年4月羅斯福總統(tǒng)去世，而擔任了11年國務卿的赫爾也于1944年11月退休。這導致《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在1945年到期后第一次在沒有羅斯福和赫爾等發(fā)起者的情況下向國會申請延期，因此被受矚目。

盡管共和黨人此時已經(jīng)大體接受了互惠貿(mào)易的理念，但拒絕授予總統(tǒng)不受限制的權力。[2]不過萬幸的是，羅斯福和赫爾的政策得到繼任者（杜魯門）的繼承。經(jīng)過美國政府與國會的博弈，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在1945年仍然獲得三年延期，并進行了細微的修正。法案延期的授權主要包括：法案延期三年；采取有選擇性地分類降低產(chǎn)品關稅；政府獲得授權可以以1945年的稅率為基準將關稅最高下調50%（此前是歷次延期是以1934年的稅率為基準）。這樣美國政府就獲得了更大的減稅空間，見表1。

三、戰(zhàn)后初期美國兩黨貿(mào)易政策的妥協(xié)及1948年法案延期

在1946年11月的中期選舉中，民主黨丟掉了國會的控制權，共和黨人卷土重來。這是自1932年以來共和黨第一次控制國會。鑒于共和黨歷史上對保護性關稅的支持和對《互惠關稅協(xié)定法》的敵意，這次選舉造成的國會掌控權轉移無疑對《互惠關稅協(xié)定法》的延期還有當時正在進行的多邊貿(mào)易談判產(chǎn)生不利影響。不僅僅是國會，事實上整個美國社會也彌漫著不安的情緒，他們擔心第一次世界大戰(zhàn)之后，甚至一百余年前美英戰(zhàn)爭結束之后，外國產(chǎn)品卷土重來，湮滅美國市場的情景再次發(fā)生。

為安定人心，在國會共和黨領袖與美國政府領導人談判之后，共和黨發(fā)表聲明：

第一，支持當時正在計劃中的多邊貿(mào)易談判（日內(nèi)瓦會議）按期舉行，這算是給政府和民眾吃了一顆定心丸；

第二，在《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》1948年到期后，國會將會對該方案進行改革。這其中有兩項預期的改革較為重要，一是允許法案設置所謂的“危險點”，即關稅稅率削減的下限，以防國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到傷害；二是增加“例外條款”程序，如果國內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)因進口受到傷害的話，該程序將使它們更容易獲得臨時保護。

收到國會的善意回應后，美國政府隨即投桃報李。杜魯門總統(tǒng)很快發(fā)布一項行政命令，除了表示接受參議院的大部分建議外，還專門設立了一個行政程序，用于審議和處理國內(nèi)企業(yè)就關稅削減和外國競爭造成的損失而進行的投訴。行政命令要求，在以后達成的所有貿(mào)易協(xié)定中，如國內(nèi)生產(chǎn)商因貿(mào)易協(xié)定執(zhí)行造成或可能造成嚴重傷害，美國可以撤銷或修改關稅削減。但是行政命令并沒有采納參議院設立關稅下限（“危險點”）建議。

這場國會與政府之間的妥協(xié)確立了美國貿(mào)易政策的一個重要組成部分，即“例外條款”。這一條款不僅確保了國內(nèi)利益可以得到保障而不受貿(mào)易自由化的潛在不利影響；更重要的是，它避免了第一次世界大戰(zhàn)后民主黨總統(tǒng)與共和黨國會之間的沖突再度上演。

時間來到1948年，杜魯門總統(tǒng)要求將法案延期三年。此時也是共和黨主導的國會第一次嘗試對《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》進行改革。這一年對于民主黨來說喜憂參半，憂的是在共和黨主導下，國會批準法案延期一年而不是總統(tǒng)要求的三年。此外，國會在法案中設置“危險點條款”，但賦予總統(tǒng)將關稅降至危險點以下的自由裁量權（但在這種情況下需要向國會做出聲明）?？上驳氖?，民主黨在1948年的選舉中成功奪回國會掌控權，并且杜魯門總統(tǒng)連任成功。因此當1949年政府提出三年談判權（追溯，即容1948年算起）延期且不包含任何危險點條款時，法案輕松獲得延期。

四、美國貿(mào)易政策的第一次重大轉型

整體來看，二戰(zhàn)結束初期美國貿(mào)易政策出現(xiàn)的變化是美國建國之后第一次最重大的轉變。在此之前，貿(mào)易政策的目標是使用保護性關稅保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受外國競爭影響。而在此之后，美國的貿(mào)易真格轉為使用貿(mào)易協(xié)定減少全球貿(mào)易壁壘。

導致這一轉變的根本原因是美國經(jīng)濟在第二次世界大戰(zhàn)之后從根本上完成了經(jīng)濟轉型。這一轉型不僅僅局限在物質層面，還包括在精神層面。二戰(zhàn)之后，美國并沒有出現(xiàn)外國商品充斥美國市場的局面，從而幫助美國國民第一次真正建立起世界第一經(jīng)濟強國的自信心。在此情況下，一貫支持高關稅的共和黨在貿(mào)易政策的立場上開始發(fā)生轉變。然后更激進的轉變發(fā)生在之后的20世紀50-60年代，這是后話。

一方面，在共和黨內(nèi)部，原本支持保護性關稅的東部工業(yè)和金融利益集團開始支持通過《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》。盡管總有部分共和黨人抱怨國會授予行政部門太多的權力，但在經(jīng)歷了《霍里-斯穆特關稅法案》的慘敗后，很少有國會議員想要再次承擔設定關稅稅率的直接責任。國會將貿(mào)易政策向政府授權已經(jīng)成為大勢所趨。

另一方面，國會對應稅商品稅率下降基本采取了放任的態(tài)度。即便應稅進口產(chǎn)品的平均關稅從1932年的59%下降至20世紀50年代初的12%，國會也沒有采取任何激進措施進行遏制。國會對于事后關稅的下降之所以“袖手旁觀”，其背后的原因主要來自兩個方面。第一，應稅商品稅率上升主要是由于在從量稅制度下，進口商品價格上升造成的，名義稅率的下降非常有限。國會在降稅這個問題上采取了“不主動，但不拒絕”的態(tài)度。第二，戰(zhàn)后初期歐洲日本處于經(jīng)濟恢復階段，美國進口關稅下調基本沒有對進口和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生任何負面影響。1945年之后美國進口占GDP的比重從2%左右緩慢上升至GDP3%左右，然后在20世紀50年代基本維持在這個水平。國會也就沒有進一步調整貿(mào)易政策的借口。

圖、20世紀30年代到70年代的美國關稅稅率

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

[1]參見參見Tasca（1938），第188頁。

[2]在1944年總統(tǒng)大選中，共和黨競選綱領指出“要想妥善規(guī)劃戰(zhàn)后世界，就必須大力擴展世界貿(mào)易，以便修復戰(zhàn)爭損耗并建立持久和平……只有國會批準的互惠雙邊貿(mào)易協(xié)定才能對保護國內(nèi)市場免受外國競爭的關稅進行修改”等等。這表明共和黨人已經(jīng)接受了互惠的理念。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。