內(nèi)容提要：本文以日本鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理為研究對象，探討其制度變遷、政策演化及治理實踐的邏輯路徑，為中國鄉(xiāng)村振興提供國際比較視野下的借鑒范式。研究發(fā)現(xiàn)，日本鄉(xiāng)村發(fā)展以制度變革為基礎(chǔ)，依據(jù)不同發(fā)展階段的核心矛盾，構(gòu)建“問題導(dǎo)向—法律支撐—分類施策”的政策體系，從戰(zhàn)后恢復(fù)期的糧食安全導(dǎo)向，到經(jīng)濟起飛期的城鄉(xiāng)均衡目標(biāo)，再到近期的農(nóng)業(yè)競爭力再造，逐步形成精細化政策工具箱。在治理實踐中，日本通過培育現(xiàn)代化經(jīng)營主體、推動科技與裝備現(xiàn)代化及構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡發(fā)展機制三大路徑實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，同時完善社會保障與公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)收入差距。日本經(jīng)驗的核心在于制度彈性與政策適應(yīng)性：既堅守小農(nóng)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)，又通過組織創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合突破規(guī)模約束；既強調(diào)政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，又激活農(nóng)民主體與基層自治的內(nèi)生動力。日本鄉(xiāng)村“法律先行、分類治理、功能拓展”的治理邏輯，為中國在小農(nóng)體系下推進鄉(xiāng)村振興提供了一定參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村治理 日本

在推進鄉(xiāng)村治理研究話語體系中國化過程中，不僅要立足中國，我們還得要胸懷世界。特別是研究的話語體系，不僅要借鑒世界各國關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的研究范式，包括研究方法和研究成果，還要將中國的探索經(jīng)驗通過世界通用規(guī)范的話語體系，傳播并融入世界，形成人類共有的知識體系。在此選擇介紹日本的鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗，主要是因為作為先發(fā)國家的日本，跟我們的文化相近，同屬東亞稻作文化區(qū)，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程面臨的發(fā)展問題非常近似，而日本創(chuàng)造了小農(nóng)體系國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成功經(jīng)驗，對我們更具借鑒意義。下面從五個方面介紹日本的鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗：

一、日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基本制度變化和格局

（一）日本土地制度的改革

1868年明治維新促成了日本封建社會的解體，維新改革的目標(biāo)是將日本改造成現(xiàn)代資本主義工業(yè)國家。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，明治政府推動的土地制度改革，就是廢除封建領(lǐng)主所有制，確立土地私有制，允許土地自由買賣，建立半封建特征的租佃制度，這形成了近代日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。作為土地制度改革的一環(huán)，1873年明治政府實施了地租稅改革，全國地租稅標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為地價的3%（由地主以現(xiàn)金方式繳納），與此同時推動全國土地確權(quán)，到1876年全面完成，全國以村為單位合計完成了涉及604萬戶、合計8544萬筆的宅地與農(nóng)地的丈量與分級；此后到1881年又完成了全國山林地的確權(quán)。以土地確權(quán)資料為基礎(chǔ)，到1884年日本建立了完整的全國土地臺賬。這成為日本構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)統(tǒng)計制度和現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)條件。

以土地改革和確權(quán)為基礎(chǔ)，日本在1878年開始了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計，1903年開始區(qū)分統(tǒng)計自耕農(nóng)與佃農(nóng)的耕地面積，1906年開始區(qū)分統(tǒng)計農(nóng)戶專兼業(yè)經(jīng)營情況，1908年開始區(qū)分統(tǒng)計農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模與土地所有制情況。依據(jù)日本早期的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計確認，1878-1882年日本平均糙（玄）米總產(chǎn)量446萬噸，水稻單產(chǎn)約196kg/10a（10a=1000㎡）；1903年日本水田旱地合計522.3萬公頃，其中，自耕農(nóng)地為292.3萬ha，約占55.5%；佃農(nóng)地232.4萬公頃，約為44.5%。當(dāng)時日本應(yīng)是完全的農(nóng)業(yè)國：國民80%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國庫收入80%來自地租稅，出口產(chǎn)品80%為農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)時日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模為戶均約1公頃。當(dāng)時佃農(nóng)向地主實物繳納的水田租佃費高達產(chǎn)出的68%，地主向國家繳納地租稅約占其中的一半，佃農(nóng)自得部分為實際產(chǎn)出的約32%。此后，國家將地租由地價的3%降到了2.5%，但直到1921年佃農(nóng)繳納的租佃費率仍高于土地產(chǎn)出的50%。之后由于糧食價格波動增大，自耕農(nóng)出現(xiàn)經(jīng)營困難，在無法繳納地租時一部分自耕農(nóng)不得不出賣土地而變?yōu)樽愿柁r(nóng)乃至佃農(nóng)。這樣土地不斷向地主集中，佃農(nóng)的比例之后不斷提高，到1930年最高達到48.1%。

二戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)敗國的日本，在美軍主導(dǎo)的聯(lián)合國占領(lǐng)軍司令部的強力推動下，作為推動日本民主化的重要一環(huán)，進行了農(nóng)業(yè)改革。其最重要的就是推行類似“耕者有其田”為目標(biāo)的全面農(nóng)地改革和建立覆蓋全體農(nóng)戶的合作組織-日本農(nóng)協(xié)，以實現(xiàn)農(nóng)民的組織化。其中農(nóng)地改革是對約占全國農(nóng)地三分之一的地主超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的土地，通過政府的強制買收后并優(yōu)惠分配給佃農(nóng)，促成了日本地主制度的解體。正是這次農(nóng)地改革使日本全國租佃土地占農(nóng)地的比例由改革前1945年11月的45.9%，到1949年8月下降到9.9%。至1950年農(nóng)地改革完成，日本基本實現(xiàn)了地主和佃農(nóng)全部轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿r(nóng)，確立了農(nóng)地的所有、經(jīng)營、勞動“三位一體”的自耕農(nóng)制度。此時全國平均戶均經(jīng)營規(guī)模約0.9公頃，顯然農(nóng)地改革抑制了土地的集中，也導(dǎo)致了日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的細碎化。當(dāng)然，全面的農(nóng)地改革對于促進日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展，迅速恢復(fù)戰(zhàn)后混亂，維持社會穩(wěn)定，促進日本經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

（二）日本小農(nóng)格局及其演化

日本農(nóng)業(yè)的小農(nóng)格局首先是由于人多地少的資源稟賦約束，更是由于將農(nóng)地改革的成果通過《農(nóng)地法》（1952）的制度化，限制農(nóng)地過度集中防止農(nóng)戶出現(xiàn)分化，促成了小農(nóng)格局的長期穩(wěn)定。

按照1915年高岡熊雄提出的概念，所謂小農(nóng)是指以家庭經(jīng)營為主體，不雇傭勞動力，也無余力從事其他工作的家庭農(nóng)場，其依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營，就可以獲得社會平均的收入水平。按照高岡確定的標(biāo)準(zhǔn)，測算日本當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)小農(nóng)應(yīng)是大于1公頃/戶，而當(dāng)時日本農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模約為1公頃，大多數(shù)農(nóng)戶應(yīng)屬于達不到標(biāo)準(zhǔn)的“微小農(nóng)”。

隨著戰(zhàn)后應(yīng)對糧食短缺的生產(chǎn)促進政策的推動，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速恢復(fù)。到農(nóng)地改革完成的20世紀50年代初，日本全國農(nóng)地面積達到約520萬公頃，總農(nóng)戶數(shù)達到617.6萬戶，戶均經(jīng)營面積下降到0.84公頃。到1960年全國總農(nóng)戶若有下降為607萬戶，總農(nóng)地面積增加到最高的605.6萬公頃，而全國平均經(jīng)營規(guī)?；貜?fù)到約1.0公頃/戶。但1961年《農(nóng)業(yè)基本法》將“能夠獲得與其他職業(yè)相等收入的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營者”稱之為“自立經(jīng)營者”，即小農(nóng)。依據(jù)當(dāng)時的社會經(jīng)濟水平，將農(nóng)經(jīng)營農(nóng)地的面積標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為2公頃/戶。此后隨著勞動力成本以及城市居民收入水平的變化，日本的小農(nóng)標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，1970年提高到3.5公頃、1980年是5.5公頃、到2010則為10公頃，預(yù)計2020年應(yīng)是15公頃左右。而對應(yīng)的日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶均規(guī)模1970年、1980年、2000年、2010年時點分別僅為1.07公頃、1.1公頃、1.15公頃和1.18公頃。

值得注意的是，上述日本的總農(nóng)戶是包括了持有0.05公頃以上農(nóng)地或荒地，但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的所有農(nóng)戶。日本在1975年以后，引入了“農(nóng)家”的概念，是指經(jīng)營耕地面積超過0.1公頃或農(nóng)產(chǎn)品年銷售超過15萬日元的務(wù)農(nóng)家庭。當(dāng)年農(nóng)家數(shù)量為495.3萬戶，占全國總農(nóng)戶比重的97.8%。之后占比不斷下降，1990年下降到283.5萬戶，占比約74%；2010年再降到252.8萬戶，占比約64.8%；并且，日本農(nóng)業(yè)政策和統(tǒng)計上將“農(nóng)家”又進一步區(qū)分為“銷售農(nóng)家”和“自給農(nóng)家”。前者是指擁有經(jīng)營農(nóng)地大于0.3公頃或年農(nóng)產(chǎn)品銷售超50萬日元的農(nóng)戶；對應(yīng)地“自給農(nóng)家”是經(jīng)營耕地面積不足0.3公頃且年農(nóng)產(chǎn)品銷售額不足50萬日元的農(nóng)家。目前日本農(nóng)業(yè)政策的主要支持對象僅僅聚焦于“銷售農(nóng)家”，自給農(nóng)家因僅依靠自家少量農(nóng)地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模很小，主要是自產(chǎn)自用，日趨休閑化，自然不需要農(nóng)業(yè)政策的過多關(guān)照。到2020年日本全國農(nóng)地面積減少到437.2萬公頃，約占國土12%，相對全國總農(nóng)戶減少到324.9萬戶，戶均規(guī)模增長到1.36公頃。而同年“農(nóng)家”也進一步減少到174.7萬戶，其中約占58.8%的102.8萬戶為銷售型農(nóng)家，其他41.2%的71.9萬戶為自給型農(nóng)家。顯然若按照銷售農(nóng)家的計算，日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模應(yīng)該更高?？紤]日本的土地私有，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低，相當(dāng)多的農(nóng)地?zé)o法流轉(zhuǎn)到銷售農(nóng)家，甚至有近16%的農(nóng)地處于廢棄或撂荒的狀態(tài)。據(jù)此估算，2020年日本全部銷售農(nóng)家的經(jīng)營規(guī)模達到3公頃左右?？梢云诖磥砣毡巨r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的結(jié)構(gòu)還將發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。但總體上日本農(nóng)業(yè)還屬于小農(nóng)經(jīng)營體系，這種格局短時間內(nèi)還無法根本改變。

二、日本現(xiàn)代化進程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題與政策演化

日本戰(zhàn)后經(jīng)過經(jīng)濟恢復(fù)，經(jīng)濟社會進入高速發(fā)展期，到20世紀70年代初，僅約20年就全面實現(xiàn)了現(xiàn)代化，進入發(fā)達經(jīng)濟體系。整個發(fā)展過程大體可以分為四個發(fā)展階段（戰(zhàn)后恢復(fù)期、經(jīng)濟起飛期、穩(wěn)定發(fā)展期、停滯調(diào)整期）。各個時期發(fā)展面臨的問題都跟中國所經(jīng)歷以及將面臨的問題差不多。農(nóng)業(yè)政策就是為解決各個階段面臨的主要農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題而展開的。

首先是，戰(zhàn)后恢復(fù)期（1945-1955），由于戰(zhàn)爭破壞，出現(xiàn)嚴重的糧荒；面臨戰(zhàn)后制度重建，最主要的社會問題就是盡快解決國民的吃飯問題。農(nóng)業(yè)政策的主線就是圍繞與農(nóng)地改革、建立農(nóng)協(xié)進行民主化指向的農(nóng)業(yè)改革，出臺相關(guān)法規(guī)制度，核心就是促進糧食生產(chǎn)發(fā)展。

其次是，經(jīng)濟起飛階段（1955-1984），工業(yè)化快速發(fā)展，大量人口離農(nóng)，面臨的主要問題就是城鄉(xiāng)收入差距擴大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，部分鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)衰退。核心就是要解決各種失衡的問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的主線體現(xiàn)在1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》及《鄉(xiāng)村振興法》（1965）、《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》（1969），以及1971年頒布的《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)等導(dǎo)入促進法》（后修改為《農(nóng)村地域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等促進法》等。農(nóng)業(yè)基本法的確立自立經(jīng)營農(nóng)戶，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興，縮小城鄉(xiāng)收入差距，以推動鄉(xiāng)村振興。

再次是穩(wěn)定發(fā)展期（1985-1999），這個階段以日本簽署廣場協(xié)議為契機，日元迅速升值，過熱的房地產(chǎn)帶來的泡沫經(jīng)濟從出現(xiàn)到破滅，日本經(jīng)濟成長逐步減緩。這個時期，政府對農(nóng)業(yè)實施高保護，盡管確保了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入，但也使日本農(nóng)業(yè)國際失去競爭力。到20世紀90年代中，世界貿(mào)易組織體系的確立，農(nóng)業(yè)市場逐步加大開放，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值出現(xiàn)了長期萎縮，食物自給率下降。而自立經(jīng)營農(nóng)戶的發(fā)展目標(biāo)進展不理想，丘陵山區(qū)農(nóng)村衰退加劇。這個階段的農(nóng)業(yè)政策主線由上一階段解決城鄉(xiāng)收入失衡為主，調(diào)整為解決各種社會結(jié)構(gòu)失衡問題。標(biāo)志性的政策就是1999年出臺的新農(nóng)業(yè)基本法，名稱為《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，確立了確保食物安全供給、發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有的多功能、確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等四項目標(biāo)。圍繞以上目標(biāo)，各項政策就是初步消弭各種社會結(jié)構(gòu)失衡，追求農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。將1969年頒布的農(nóng)振法大幅修改，于1993年以《強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)促進法》為名頒布，創(chuàng)設(shè)了認定農(nóng)業(yè)者制度。同年還出臺了《特定農(nóng)山村法》以及《經(jīng)營者所得安定對策》，確定了將作為價格政策的農(nóng)業(yè)支持轉(zhuǎn)換為收入支持政策。相應(yīng)地，改變并廢止或修改了糧食安全管理和約束農(nóng)產(chǎn)品流通的相關(guān)法規(guī)。

最后是停滯期（2000以后），由于泡沫經(jīng)濟破滅和國際市場開放，日本進入人口少子老齡化的社會，經(jīng)濟增長持續(xù)低迷，社會活力下降。農(nóng)業(yè)競爭力下降，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益低，鄉(xiāng)村衰退深化；國民食物需求趨向多元化，安全安心可靠的食物供給面臨考驗。對此，國家農(nóng)業(yè)政策核心轉(zhuǎn)向日本農(nóng)業(yè)的競爭力再造。先后出臺了《丘陵山區(qū)等直接支付法》（2000）、《經(jīng)營者后繼安定法》（2006）、《六次產(chǎn)業(yè)、地產(chǎn)地銷法》（2010）、《農(nóng)地中間管理事業(yè)法》（2013）、《農(nóng)業(yè)多元功能發(fā)揮促進法》（2015）、《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法》（2017）等，還修改了土地法、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法等，政策著眼點主要聚焦于農(nóng)協(xié)體制改革，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，降低社會資本進入農(nóng)業(yè)限制，加大力度培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進日本農(nóng)食產(chǎn)品出口等。

三、日本鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的探索與實踐

經(jīng)歷戰(zhàn)后的民主化改革和經(jīng)濟恢復(fù)的階段，日本開啟了快速的現(xiàn)代化進程。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，日本在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面，進行了小農(nóng)體系農(nóng)業(yè)現(xiàn)代的系統(tǒng)探索。

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與經(jīng)營組織的現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須依靠高素質(zhì)和能力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者文化素質(zhì)高，經(jīng)營能力強，得益于國家對教育的重視和普及。日本在明治維新后全面推動國民的教育普及，到十八世紀90年代末就基本普及了全體國民的初中教育。到1990年代，日本農(nóng)民中擁有高中學(xué)歷和大學(xué)學(xué)歷的比例分別是75%和60%。同時日本政府高度重視農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)，積極鼓勵二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力轉(zhuǎn)營農(nóng)業(yè)，對具有就農(nóng)意愿的人員，開展培訓(xùn)指導(dǎo)并給予政策支持。對45歲以下的有意進入農(nóng)業(yè)的新農(nóng)人，不僅在農(nóng)地獲取與經(jīng)營條件方面提供支援保障，而且給予高額的收入補貼保障。高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，為農(nóng)業(yè)帶來精細化管理，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

如前述，日本完成農(nóng)地改革，確立自耕農(nóng)經(jīng)營體系，也面臨小農(nóng)戶體系的經(jīng)營細碎化問題。為此，1947年《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》頒布后，日本很快就建立了以日本農(nóng)協(xié)為代表的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，作為農(nóng)民自己的合作組織，日本農(nóng)戶幾乎全部加入了農(nóng)協(xié)，實現(xiàn)了小農(nóng)的組織化。作為具有綜合屬性的農(nóng)民合作組織，日本農(nóng)協(xié)不僅是農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的指導(dǎo)者，全方位社會服務(wù)與農(nóng)村福祉的提供者，也是國家農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行機構(gòu)，同時還是現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。僅從經(jīng)濟功能上看，農(nóng)協(xié)承擔(dān)了三項職能：其一是購銷事業(yè)，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售以及農(nóng)民生活物質(zhì)的供應(yīng)。農(nóng)民通過農(nóng)協(xié)銷售的農(nóng)產(chǎn)品和購買的農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，比重都超過了50%。其二是信用保險事業(yè)，在政府的支持下，主要服務(wù)于農(nóng)民的儲蓄和借貸需要以及為組織成員提供各種保險服務(wù)。其三是為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營指導(dǎo)與技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，有效地解決了小農(nóng)戶與市場的對接問題，促進農(nóng)業(yè)科技的普及與運用，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的效率。同時，日本農(nóng)協(xié)代表農(nóng)民，在相關(guān)農(nóng)業(yè)政策制定、實施和監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)不斷強化農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的自覺參與者和真正的受益人。日本小農(nóng)經(jīng)營體系的現(xiàn)代化，離不開日本農(nóng)協(xié)組織的支持與保障。

促進日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的轉(zhuǎn)型優(yōu)化。隨著日本的高速經(jīng)濟成長和工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，日本農(nóng)業(yè)勞動力向城市以及非農(nóng)部門快速流動，農(nóng)業(yè)改革后原本同質(zhì)化的家庭經(jīng)營主體出現(xiàn)分化。

首先，日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兼業(yè)化和家庭經(jīng)營規(guī)?？焖俜只＜鏄I(yè)化以1995年兼業(yè)農(nóng)家占銷售農(nóng)家比重達83.9%的峰值后逐年降低，到2019年下降到67.4%。而經(jīng)營規(guī)模分化表現(xiàn)為日本農(nóng)地在加速向帶規(guī)模經(jīng)營層集中。從1950-2015年不同農(nóng)地規(guī)模農(nóng)戶分布情況看，“不足1公頃”的超小規(guī)模和“超過5公頃”的大規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量占總農(nóng)戶數(shù)的比重都有所上升。前者農(nóng)戶數(shù)量雖然減少了23.5%，但占比從72.9%上升到82.7%。后者的農(nóng)戶不但數(shù)量上由4.8萬戶增加到9.1萬戶，占農(nóng)戶的比重由0.6%上升到了2.6%。而介于二者中間的1-5公頃中等規(guī)模農(nóng)戶不僅數(shù)量下降了68.6%，占比也從29.9%下降至14.7%。不僅結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)地也迅速向大規(guī)模農(nóng)戶集中，2015年“超過五公頃”農(nóng)家的耕地面積占到銷售農(nóng)家耕地總面積的46.3%，而“不滿1公頃”的農(nóng)家僅占12.7%。這種集中趨勢，必然帶來日本農(nóng)業(yè)規(guī)模效率的改善。目前日本已經(jīng)形成了國內(nèi)20%的農(nóng)戶承擔(dān)80%的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的格局。

其次，是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長，逐步成為日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)力量。這不僅構(gòu)成了日本近年農(nóng)業(yè)政策改革調(diào)整的重要背景，也是日本農(nóng)業(yè)競爭力提高的重要條件。為應(yīng)對日本農(nóng)業(yè)勞動力的高齡化，小農(nóng)戶逐步退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，從20世紀90年代開始，日本政府加大支持各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。從1993年開始的認定農(nóng)業(yè)者制度，到2019年累計認定數(shù)量達23.9萬人。此外，在政府支持下“新就農(nóng)人”以及“集落營農(nóng)組織”和“農(nóng)事組合法人”等各類法人主體快速發(fā)展。2019年全國農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營主體達到3.5萬個，預(yù)計到2030年可超5萬個。每年新就農(nóng)人員也在不斷增加，2019年超過5.6萬人。就水稻種植業(yè)看，組織化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均經(jīng)營面積2015年已經(jīng)達到15.9公頃。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速增加，逐步成為日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主導(dǎo)力量，有利于日本農(nóng)業(yè)的競爭力的提高，也是近年日本政府推動農(nóng)協(xié)組織的轉(zhuǎn)型合并改革，并出臺提升日本農(nóng)業(yè)競爭力政策的重要背景。

（二）全面推進農(nóng)業(yè)科技的進步與物質(zhì)裝備的現(xiàn)代化。

基于人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦條件，與歐美不同，日本農(nóng)業(yè)科技進步的路徑是優(yōu)先發(fā)展生物技術(shù)、化學(xué)技術(shù)，再全面提升農(nóng)業(yè)科技水平。日本建立了政府主導(dǎo)、市場與社會協(xié)同的高效農(nóng)業(yè)科技研發(fā)系統(tǒng)和農(nóng)協(xié)主導(dǎo)的農(nóng)技推廣服務(wù)體系。高度發(fā)達的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用是推動日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的動力。日本農(nóng)業(yè)科技在特色品種培育、種植栽培技術(shù)、加工裝備技術(shù)、信息遙感技術(shù)、智能物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、冷鏈物流發(fā)展等方面，處于世界領(lǐng)先水平。

日本20世紀80年代就基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的全程機械化，前提是完成了宜機化高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田建設(shè)與裝備的現(xiàn)代化。1953年《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等出臺，拉開了日本農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的序幕。政府通過提供購機補貼和低息貸款的方式，支持鼓勵農(nóng)民使用農(nóng)機，依托本國強大的工業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)造性地開發(fā)了適應(yīng)自身農(nóng)業(yè)特點、具有競爭優(yōu)勢的中小型農(nóng)機產(chǎn)業(yè)體系與獨特的微耕技術(shù)體系。如今日本國內(nèi)90%以上的農(nóng)業(yè)作業(yè)實現(xiàn)了機械化，水稻耕種收及干燥儲藏的機械化普及率分別達到98%或99%。同時日本聚力發(fā)展智慧型機器人農(nóng)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)的智能化發(fā)展。與此相應(yīng)，日本從1949年就出臺了《農(nóng)地改良法》，推動農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1963年開始全面制度化推進農(nóng)田基本建設(shè)與土地改良事業(yè)，堅持數(shù)十年，到20世紀90年代初就基本完成了日本高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。通過農(nóng)田改造，日本單塊面積在0.3公頃以上的連片水田面積大幅度增長，從1964年8萬公頃上升到2019年159萬公頃，占全部水田的比重比從2.4%上升到66%；面積在0.5公頃以上的連片水田自1983年7萬公頃上升到2019年26萬公頃，占比從2.2%上升到11%。同時，也完成需要灌溉的49萬公頃旱地的設(shè)施整修。在水利事業(yè)方面，動完成各類水渠長度40萬km，主要水利設(shè)施7600多所。高標(biāo)準(zhǔn)的宜機化農(nóng)田改造與現(xiàn)代化的物質(zhì)裝備不僅大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，使日本平均農(nóng)業(yè)作業(yè)時間由1983年的612小時/ha，減少到2016年的238小時/hm，勞動生產(chǎn)率大幅提高。有效應(yīng)對了農(nóng)業(yè)人口的減少和老齡化，更是日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。

（三）促進城鄉(xiāng)與區(qū)域均衡發(fā)展，確保城鄉(xiāng)收入均衡實現(xiàn)共同富裕

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力快速流出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口迅速減少并出現(xiàn)老齡化，日本也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民收入與區(qū)域發(fā)展的不平衡問題。如前所述，20世紀60年代中期開始，日本依法推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)工業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局農(nóng)村，鼓勵工業(yè)下鄉(xiāng)，促進農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)村就業(yè)機會等推動公共服務(wù)與設(shè)施城鄉(xiāng)的均等化。在農(nóng)村內(nèi)部，加快促進農(nóng)業(yè)機械化以節(jié)省勞動力，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兼業(yè)化，加大農(nóng)業(yè)支持保護，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增長。即使進入老齡化社會，依靠農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、充分的農(nóng)外就業(yè)機會和社會保障的城鄉(xiāng)均等化，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入的基本均衡。就農(nóng)業(yè)農(nóng)村而言，2023年日本農(nóng)業(yè)勞動力平均已經(jīng)達到68歲，某種意義上可以說，基本依靠退休人員保障的日本農(nóng)業(yè)，即使農(nóng)業(yè)經(jīng)營不賺錢也不會影響農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。從日本農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)看，2017年日本農(nóng)戶平均人均收入為526萬日元，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入只有191萬日元，僅占農(nóng)民總收入的36.3%，明顯低于20世紀70年代的占比，而養(yǎng)老金等非農(nóng)收入達到335萬日元，占總收入的比重提升到63.7%。說明社會保障制度及農(nóng)外兼業(yè)，對日本農(nóng)戶增收的貢獻明顯高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。所以，至少從收入水平看，經(jīng)過高度經(jīng)濟成長后，日本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距基本均衡，基本是實現(xiàn)了社會均等、就業(yè)均等、收入均等、財富也基本均等。更重要的是，日本社會依靠兼業(yè)和農(nóng)外就業(yè)實現(xiàn)了包括農(nóng)村勞動力在內(nèi)的社會廣泛的就業(yè)。多年來，再不景氣的時候日本的失業(yè)率最高也沒有超過5%，目前大概是2%～3%的水平。2019年日本基尼系數(shù)為0.32，基本實現(xiàn)了全社會的共同富裕。

（四）衰退鄉(xiāng)村的治理探索

隨著鄉(xiāng)村人口的減少和高齡化，面臨農(nóng)業(yè)后繼者難，農(nóng)地利用效率下降，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)空心化和活力下降的治理困境。日本的應(yīng)對措施包括幾個方面。

首先，還是包括充分發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，集聚人氣，提升活力。

依托地區(qū)的一級行政機構(gòu)（日本的縣）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，匯集退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的小農(nóng)戶的農(nóng)地，通過改造提升后流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營；對有條件的地區(qū)，積極發(fā)展集落營農(nóng)等，提供多樣化的協(xié)同經(jīng)營或者托管經(jīng)營，維持社區(qū)的活力；同時推動農(nóng)協(xié)組織的企業(yè)化改革，完善農(nóng)業(yè)社會服務(wù)，強化國家農(nóng)業(yè)支持，通過推動“一村一品”運動和農(nóng)村六次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多種功能和多元價值。通過標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化和品牌化提升農(nóng)業(yè)的附加價值，不僅滿足國內(nèi)消費需求的轉(zhuǎn)型升級，而且積極擴大農(nóng)食產(chǎn)品的出口，通過差異化競爭，提升日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

其次是，強化丘陵山區(qū)的振興計劃與措施。日本丘陵山區(qū)比例高，日本政府區(qū)分不同類型鄉(xiāng)村采取針對性的措施推動鄉(xiāng)村振興的探索實踐。1993年頒布《特定農(nóng)山村法》并將1970年實施的《過疏地域應(yīng)對緊急措施法》修改為《過疏地域自立促進特別措施法》，持續(xù)推行了一系列針對丘陵山區(qū)的支持政策，包括2000年開始實施《丘陵山區(qū)等直接支付制度》等，取得了良好成效。對于不可避免要衰退的鄉(xiāng)村，就是通過生態(tài)恢復(fù)、整合合并等方式發(fā)揮多功能變成生態(tài)區(qū)域的形式。

再次是開展衰退鄉(xiāng)村的識別與治理。借鑒大野晃先生1991年提出對于衰退鄉(xiāng)村（邊際村落）的識別方法和標(biāo)準(zhǔn)，推動鄉(xiāng)村的診斷與治理：準(zhǔn)衰退村落的年齡是55歲人口占比超過50%，衰退村落是65歲人口占比超過50%，危機村落是65歲以上人口超過70%。當(dāng)然這個不一定很準(zhǔn)，可以建立指標(biāo)體系開展評估診斷，為具有針對性開展治理提供依據(jù)。日本國家層面上進行了全面調(diào)查，到2006年調(diào)查有7878個衰退村落，當(dāng)時估計的是未來十年會有423個村落消失，更長遠時間內(nèi)可能消失2220個村落，這是他們的分析。我國鄉(xiāng)村振興規(guī)劃提出也是分成四類村落，到底有多少要保護，并沒有一個具體的數(shù)字，也沒有一個明確的做法，但是日本區(qū)分得很清楚。2011年再調(diào)查的時候，日本衰退村落是10091個。同時，正對衰退鄉(xiāng)村2008年開始日本開征類似捐款的“故鄉(xiāng)稅”，秉持完全自愿的原則，但是可以抵扣相關(guān)的稅收，當(dāng)時還是取得了一些效果，但是這完全是專政，我覺得并沒有解決多大問題。

最后是，借鑒日本基層自治主體大合并的經(jīng)驗，推動對部分衰退鄉(xiāng)村進行合并整合。日本自治組織有三次合并經(jīng)驗，分別是明治大合并（1888-1889），昭和大合并（1953-1961）以及平成大合并（1999-2000），三次大合并之后，町村數(shù)大大地減少了，治理能力和條件出現(xiàn)大改變。

四、小農(nóng)體系的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式與機制

日本鄉(xiāng)村振興模式與機制主要是發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村多重功能，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多元價值，通過產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，走差異化競爭路徑，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興。日本的鄉(xiāng)村振興運動是一場自上而下的運動，由政府主導(dǎo)，但它是充分尊重鄉(xiāng)村自治權(quán)利，激發(fā)鄉(xiāng)村自治組織與農(nóng)民的活力，帶動農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村振興的過程，所以農(nóng)村差異化競爭是推動一村一品運動、六次產(chǎn)業(yè)化，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能。

盡管過去三十多年日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值減少了30%，但農(nóng)業(yè)國內(nèi)總產(chǎn)值近年還是有比較快的恢復(fù)，農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出一直穩(wěn)定在占國民經(jīng)濟總產(chǎn)出的約10%以上，仍然是日本最大的產(chǎn)業(yè)。特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)食產(chǎn)品出口，2022年出口提前接近1.4兆億日元，日本以這么小的農(nóng)業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)出口超過百億美元，表現(xiàn)出日本農(nóng)業(yè)局部競爭力的提高。日本農(nóng)食產(chǎn)品出口作為日本農(nóng)業(yè)競爭力再造的重要抓手，2030年的目標(biāo)確定為5兆億，具有很好的潛力。日本經(jīng)常強調(diào)其食物消費的熱量自給率是發(fā)達國家最低的，多年低于40%，在39左右。實際上日本食物消費價值當(dāng)量的自給率近年約為67%。這至少反映了日本初級農(nóng)產(chǎn)品中高熱量產(chǎn)品（比如谷物）的國際競爭力不夠，進口依賴高，可能在糧食安全保障方面存在焦慮。根本地是因為日本的資源稟賦決定了其在開放的條件下，土地利用型的谷物生產(chǎn)沒有國際競爭力。并不意味著日本人的食物消費完全依賴國際市場，因為消費升級后，食物消費更多轉(zhuǎn)向肉禽蛋奶魚以及果蔬等高價值產(chǎn)品，谷物直接消費迅速下降。日本采取的策略是盡可能多進口國際低值的谷物，在國內(nèi)生產(chǎn)高價值的農(nóng)食產(chǎn)品。

為了進一步提升日本農(nóng)業(yè)競爭力，日本出臺了構(gòu)建具有競爭力農(nóng)業(yè)的計劃和配套政策。結(jié)合日本老齡化社會進入轉(zhuǎn)折階段，隨著高齡化的進一步發(fā)展，小農(nóng)戶逐步退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，取而代之的是大批新就農(nóng)人的加入，以“認定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”、集落營農(nóng)組織和其他各類法人組織為主體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要力量。日本通過提高農(nóng)用地利用效率的相關(guān)政策，鼓勵逐步退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的小農(nóng)戶出租或轉(zhuǎn)讓其利用效率不到的農(nóng)地。各地通過成立類似土地銀行一樣的中間收儲機構(gòu)，把農(nóng)民的閑置土地集中起來，經(jīng)過修整改造，以相對低廉的價格低補貼給各類新型經(jīng)營主體，開展經(jīng)營活動。對符合規(guī)定的新農(nóng)人主體，比如是有意從事農(nóng)業(yè)的45歲以下的人員，由國家開展出錢培訓(xùn)，并支持其完成具體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營計劃方案，并根據(jù)需要促成其與匹配的自治體交流溝通，獲得認可后，政府按照支持政策，從土地的獲取，到各種經(jīng)營條件的保障提供全方位支援。項目計劃實施的前三年，每個人每年可以獲得最高補貼約150萬日元的收入保障。

進入新世紀以來，日本推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)走融合發(fā)展的路徑，鼓勵發(fā)展“六次產(chǎn)業(yè)”，近年已經(jīng)實現(xiàn)了總體達10萬億日元規(guī)模的發(fā)展目標(biāo)，有效促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展?！傲萎a(chǎn)業(yè)”的理念是由日本學(xué)者于20世紀90年代中期提出的，也就是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該突破傳統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)功能，包括農(nóng)村的第一次產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）、第二次產(chǎn)業(yè)（農(nóng)產(chǎn)品加工）和第三次產(chǎn)業(yè)（即農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)業(yè)，包括利用設(shè)農(nóng)產(chǎn)品的流通、餐飲、觀光、體驗、康養(yǎng)、教育等），就是產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和附加值提升。該理念的關(guān)鍵是六次產(chǎn)業(yè)一定要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民相關(guān)，日本的專家強調(diào)，如果六次產(chǎn)業(yè)沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的參與就是0，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)相加（1+2+3）是6，相乘（1×2×3）也是6，如果沒有農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村參與就是0，也就跟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展沒有任何關(guān)系，大概是這樣的過程。該理念的理論依據(jù)就是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推動交易成本內(nèi)部化，降低交易成本，可以實現(xiàn)競爭力的提升。

發(fā)展農(nóng)村六次產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)競爭力提升就是靠產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高競爭力，通過差異化競爭，利用產(chǎn)品多功能。因單純的初級農(nóng)產(chǎn)品本身為跨境可貿(mào)易性強的產(chǎn)品，附加價值低，競爭力決定于資源稟賦和土地規(guī)模經(jīng)濟，人多地少的日本很難獲得具有競爭力。而通過農(nóng)業(yè)多功能融合的六次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)產(chǎn)品功能的基礎(chǔ)上，附加其他功能后，可以提升附加價值，很多附加功能的獲得還必須要在地體驗，這樣產(chǎn)品的差異性和跨境可貿(mào)易性就差，其升競爭力更多體現(xiàn)在文化、休閑、創(chuàng)意等這方面的差異。在日本農(nóng)食產(chǎn)品的消費，有錢人更傾向于其國產(chǎn)的東西，而不是從國外進口的東西，是因為其國內(nèi)產(chǎn)品在品質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)保障等方面做得更好或具有更好的信用，所以產(chǎn)品溢價高。跟中國國內(nèi)市場不一樣，富人偏好國外進口的產(chǎn)品，窮人更多消費國產(chǎn)品。關(guān)鍵是市場誠信還相對缺失。日本的六次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理念和政策在我國臺灣和韓國也獲得高度認同。日韓政府也專門設(shè)立了六次產(chǎn)業(yè)主管政府機構(gòu)，出臺系列政策，取得突出成效。這與我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，提倡的農(nóng)村一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展一樣，這也是小農(nóng)體系的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升競爭力，實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然道路。

五、日本鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗

總結(jié)起來，日本鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的根本經(jīng)驗，首先是，結(jié)合國情農(nóng)情，聚焦國內(nèi)不同發(fā)展階段面臨的農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)鍵問題，調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策目標(biāo)，分類施策，對不同類型的農(nóng)村采取差異化支持政策，重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的立法，依法保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策實施的規(guī)范有效，并針對農(nóng)村發(fā)展的不同階段、政策目標(biāo)與工具不同，需要注重銜接。其次是尊重農(nóng)民的主體地位，保障小農(nóng)的組織化，落實鄉(xiāng)村自治，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力。注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，振興地域經(jīng)濟。最后是緊扣地方特色，推動一村一品運動，發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種功能，推動六次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造特色品牌。再次是完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化。

作者系江西財經(jīng)大學(xué)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化研究院院長、教授；來源：《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期