“管委會(huì)+公司”的三種不同組織模式及問題對(duì)策

關(guān)鍵詞：管委會(huì)+公司、園區(qū)運(yùn)營

一、引言

開發(fā)區(qū)是各省市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎，近年來受國際市場和投資變革的持續(xù)影響，加之土地、環(huán)保、產(chǎn)能等資源要素的制約加劇，開發(fā)區(qū)招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的不確定性增加[1]。山東省各市區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審時(shí)度勢，縱深推進(jìn)“管委會(huì)+公司”改革，以管理運(yùn)營體制的高效率、確定性，探索開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的發(fā)展之路[2]。通過對(duì)比山東省多個(gè)市區(qū)的“管委會(huì)+公司”模式，探索首府經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的運(yùn)營機(jī)制及優(yōu)化方向。

二、“管委會(huì)+公司”模式

為了發(fā)揮優(yōu)勢，不同開發(fā)區(qū)探索建立了多種組織模式，根據(jù)管委會(huì)對(duì)公司管控的集權(quán)程度分為三種：管委會(huì)主導(dǎo)1+N模式、管委會(huì)主導(dǎo)1+1模式以及公司主導(dǎo)1+1模式。

（一）管委會(huì)主導(dǎo)1+N模式

山東煙臺(tái)高新區(qū)構(gòu)建了新的發(fā)展理念和發(fā)展格局，以制度創(chuàng)新和流程優(yōu)化為核心，以去行政化和市場化改革為方向，大力推行“管委會(huì)+公司”新模式，提振和改善國有企業(yè)活力，并推出以下五種新模式：

1. 運(yùn)營職能獨(dú)立運(yùn)營

2021年，高新區(qū)因地制宜明確運(yùn)營職能剝離方式，包括項(xiàng)目代建、管委授權(quán)和市場化運(yùn)作等三種方式，并詳細(xì)分析了有關(guān)適用情形、權(quán)責(zé)利和管理費(fèi)計(jì)提等。

2. 培育開發(fā)建設(shè)主體

煙臺(tái)高新區(qū)國企承擔(dān)管委會(huì)重大戰(zhàn)略實(shí)施、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、獨(dú)角獸產(chǎn)業(yè)培育等職能，優(yōu)化營商環(huán)境、提供公共服務(wù)等重點(diǎn)工作。

3. 管委會(huì)授權(quán)模式卓有成效

管委會(huì)授權(quán)高新城投、高新建設(shè)公司承接政府投資社會(huì)服務(wù)類工程建設(shè)、環(huán)衛(wèi)綠化等公用事業(yè)保障、土地整理、城市更新綜合服務(wù)等每年約5000萬元工程，高質(zhì)量推進(jìn)市區(qū)兩級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，以及一批重醫(yī)藥、強(qiáng)金融、展形象等惠民項(xiàng)目。

4. 企業(yè)化運(yùn)營模式創(chuàng)新

變現(xiàn)有的園區(qū)管理中心模式為專業(yè)開發(fā)運(yùn)營公司模式，負(fù)責(zé)專業(yè)化開發(fā)運(yùn)營和招商，深耕科技孵化，培育高新技術(shù)企業(yè)。

5. 產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金融合

高新控股公司承擔(dān)政府投資基金管理、企業(yè)投融資服務(wù)、搭建金融創(chuàng)新平臺(tái)等三大業(yè)務(wù)，已累計(jì)對(duì)外投資參股項(xiàng)目、基金22個(gè)，認(rèn)繳總投資額5.36億元，實(shí)現(xiàn)退出項(xiàng)目4個(gè)，在投項(xiàng)目18個(gè)。

（二）管委會(huì)主導(dǎo)1+1模式

濟(jì)南高新區(qū)管委會(huì)的“管委會(huì)+公司”模式設(shè)立的初衷，是想讓管委會(huì)和公司形成兩駕馬車，行政管理和市場化運(yùn)營相輔相成，并駕齊驅(qū)。管委會(huì)主導(dǎo)的1+1模式是指“管委會(huì)+1家集團(tuán)公司”。由管委會(huì)注資組建園區(qū)投資集團(tuán)，根據(jù)業(yè)務(wù)功能在集團(tuán)公司下設(shè)子公司，承接園區(qū)運(yùn)營、開發(fā)建設(shè)和投融資等功能。

山東濟(jì)南高新控股集團(tuán)是由濟(jì)南高新區(qū)管委會(huì)全資組建，作為高新區(qū)融資建設(shè)主體，整體指導(dǎo)監(jiān)督7家子公司戰(zhàn)略規(guī)劃方向，實(shí)現(xiàn)各責(zé)任主體專業(yè)化運(yùn)營。這種組織模式更適合規(guī)模較大、發(fā)展規(guī)劃明確的開發(fā)區(qū)，管委會(huì)和公司的功能確定和劃分根據(jù)開發(fā)區(qū)和公司發(fā)展分階段實(shí)現(xiàn)。

（三）公司主導(dǎo)1+1模式

青島開發(fā)區(qū)管委會(huì)為平臺(tái)公司提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政審批、項(xiàng)目推進(jìn)等方面的管理與服務(wù)，平臺(tái)公司（經(jīng)控集團(tuán)）下設(shè)的開投、招商、園區(qū)運(yùn)營管理、國際貿(mào)易、金融投資等6家子集團(tuán)，與管委會(huì)緊密融合，共促開發(fā)區(qū)發(fā)展。管委會(huì)將原有職能轉(zhuǎn)由平臺(tái)公司承擔(dān)，管委會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)研究、安全監(jiān)管、投資促進(jìn)和優(yōu)化營商環(huán)境等職能。

項(xiàng)目信息獲取和促進(jìn)、土地資源整理、項(xiàng)目選址需求等綜合協(xié)調(diào)是管委會(huì)要充分發(fā)揮的優(yōu)勢，平臺(tái)公司則負(fù)責(zé)跟進(jìn)開發(fā)建設(shè)的高效協(xié)作機(jī)制日漸完善。

（四）“管委會(huì)+公司”模式的優(yōu)勢

通過以上管委會(huì)主導(dǎo)1+1模式，管委會(huì)主導(dǎo)1+N模式以及公司主導(dǎo)1+1模式等三種模式的案例研究，山東省各市區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)推行“管委會(huì)+公司”模式的共性及優(yōu)勢有以下幾個(gè)方面：

1.以項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)，發(fā)展開拓了發(fā)展空間，以園區(qū)提升城區(qū)品質(zhì)，提升基礎(chǔ)設(shè)施，新建、改造等方面；

2.管委會(huì)要充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)跟進(jìn)開發(fā)建設(shè)的高效協(xié)作機(jī)制；

3.采取扁平化管理，推進(jìn)機(jī)構(gòu)和配置協(xié)同高效，開發(fā)區(qū)與管理體制兩者結(jié)合，實(shí)行集中管理，行政管理效率較高；

4.聚焦體制機(jī)制創(chuàng)新，加快建立更加精簡高效的管理體制、更加靈活實(shí)用的開發(fā)運(yùn)營機(jī)制、更加系統(tǒng)集成的政策支持體系。

三、“管委會(huì)+公司”模式的運(yùn)營問題

（一）管委會(huì)的管理權(quán)力受限

管委會(huì)其職能類似政府,但缺乏應(yīng)有的行政審批、選人用人、財(cái)力支配等權(quán)力，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面[3]。

行政審批方面。缺乏應(yīng)有的規(guī)劃、建設(shè)及相關(guān)審批權(quán)限，由于不具備可行性研究報(bào)告、出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)登記、消防竣工驗(yàn)收等相關(guān)審批職能，均需要協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門辦理。在入駐企業(yè)、上級(jí)主管部門之間需要做大量的協(xié)調(diào)工作,與企業(yè)發(fā)展中高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)要求極不吻合。

選人用人方面。管委會(huì)無人員聘用、編制調(diào)配、干部任免等權(quán)限，招商、建設(shè)和運(yùn)營團(tuán)隊(duì)都由政府機(jī)關(guān)工作人員組成，市場化運(yùn)營的知識(shí)和能力還不足，相對(duì)公司“專業(yè)化、集群化、高端化、國際化”發(fā)展方向，現(xiàn)有管委會(huì)的建設(shè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公司建設(shè)和發(fā)展的客觀要求。

財(cái)力分配方面。財(cái)政完全依賴地方政府投入，但地方財(cái)政收支缺口巨大，收支兩級(jí)化趨勢明顯，剛性支出任務(wù)不斷加大，財(cái)力缺口進(jìn)一步放大，最終導(dǎo)致不斷壓縮管委會(huì)投入。

（二）公司運(yùn)營作用受阻

運(yùn)營公司的作用不能完全發(fā)揮，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1. 組織架構(gòu)

運(yùn)營公司雖然具有完整的企業(yè)組織架構(gòu)，但是這種架構(gòu)僅限于幫助企業(yè)獲得以公司化的方式開展融資、項(xiàng)目承建等活動(dòng)的合法身份，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)長期處于虛置狀態(tài)，成員基本由內(nèi)部人員和臨時(shí)聘用人員兼任，運(yùn)營公司只是工具和途徑。

2. 資金儲(chǔ)備

公司發(fā)展資金不足,缺乏良好的籌資能力,優(yōu)質(zhì)資源掌握在屬地政府及管委會(huì)手中，束縛公司運(yùn)營管理的方法與手段,無法確保公司有效盈利，并獲得現(xiàn)金流。

3. 運(yùn)營管理

公司缺乏企業(yè)管理運(yùn)營的專業(yè)人才，只有運(yùn)營公司強(qiáng)化引進(jìn)人才，才能實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、項(xiàng)目管理的立體帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)管委會(huì)運(yùn)營公司的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、完善“管委會(huì)+公司”模式的運(yùn)營機(jī)制

（一）借鑒山東省管委會(huì)體系建設(shè)

思考“管委會(huì)+公司”運(yùn)營機(jī)制，引入國資、民資等資本，通過基金合作、風(fēng)投公司等多種合作模式，構(gòu)建高水平的“管委會(huì)+公司”運(yùn)營機(jī)制。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)職能

謀定開發(fā)區(qū)工程建設(shè)“管辦分離”改革路徑，重點(diǎn)對(duì)開發(fā)區(qū)建設(shè)局職能進(jìn)行劃分，開發(fā)區(qū)建設(shè)局按照“專于管理、精于管理、敢于管理”的理念，專職履行好規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)監(jiān)管等職責(zé)。

（三）升級(jí)服務(wù)層面

精準(zhǔn)優(yōu)化項(xiàng)目服務(wù)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目推行“拿地即開工”，對(duì)行政審批探索一體化機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化專班服務(wù)、一對(duì)一服務(wù)、即時(shí)服務(wù)。注重調(diào)動(dòng)好市場主體積極性，常態(tài)化開展“企業(yè)個(gè)性化服務(wù)月、服務(wù)周”等活動(dòng)，急企業(yè)之急、解企業(yè)之難。

（四）資源配備合理就位

理清開發(fā)區(qū)、屬地、國有公司行為邊界和工作職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨工委、管委會(huì)“謀全局、抓大事”的職能，有所“為”、有所不“為”，既要放手給企業(yè)自由度，更不要過多干預(yù)市場，讓市場“飛一會(huì)”。同時(shí)統(tǒng)籌把控好全區(qū)拆遷計(jì)劃、工程建設(shè)規(guī)范、項(xiàng)目招引政策等，真正把關(guān)鍵的要素資源用到開發(fā)建設(shè)的核心板塊上。

五、展望

“管委會(huì)＋公司”運(yùn)營機(jī)制作為建設(shè)和運(yùn)營開發(fā)區(qū)的模式之一，能夠充分引導(dǎo)各類社會(huì)資源參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建多元化開發(fā)區(qū)運(yùn)營模式。這種組織模式必須實(shí)現(xiàn)管委會(huì)對(duì)集團(tuán)公司的強(qiáng)管控以及集團(tuán)公司對(duì)下屬公司的強(qiáng)管控，集團(tuán)公司作為管委會(huì)開展市場化運(yùn)營工作的驅(qū)動(dòng)力，起到上傳下達(dá)的作用。在此運(yùn)營機(jī)制下，管委會(huì)要嚴(yán)格把握與公司合作的細(xì)節(jié)問題，公司要明確地位和社會(huì)角色，促進(jìn)開發(fā)區(qū)的建設(shè)工作。

本文收錄于《招商引資要情參考》2025年1月號(hào)