《關(guān)于加快場景培育和開放推動新場景大規(guī)模應(yīng)用的實施意見》深度解讀報告
一、報告摘要
2025年11月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快場景培育和開放推動新場景大規(guī)模應(yīng)用的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），這是我國首次對“場景培育開放”工作進(jìn)行系統(tǒng)性部署的重磅政策?！秾嵤┮庖姟芬詧鼍盀楹诵募~帶，構(gòu)建“技術(shù)-場景-產(chǎn)業(yè)”的創(chuàng)新閉環(huán)，明確5大方向22類重點場景，提出場景開放共享、協(xié)同培育、創(chuàng)新監(jiān)管等關(guān)鍵舉措。本報告從政策背景、核心框架、重點領(lǐng)域、創(chuàng)新突破、實施挑戰(zhàn)與落地建議六個維度展開深度解讀，結(jié)合典型場景實踐案例，剖析政策背后的戰(zhàn)略邏輯，為政府部門、市場主體精準(zhǔn)把握政策導(dǎo)向、高效參與場景建設(shè)提供實踐參考。

二、政策出臺的時代背景與戰(zhàn)略意義
（一）政策出臺的核心動因
1. 破解“技術(shù)落地難”的現(xiàn)實痛點：我國在量子技術(shù)、人工智能、5G等領(lǐng)域已形成技術(shù)優(yōu)勢，但大量新技術(shù)面臨“實驗室里有成果、市場應(yīng)用無場景”的困境，場景缺失成為制約產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵瓶頸。
2. 應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的迫切需求：傳統(tǒng)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域亟需通過場景應(yīng)用實現(xiàn)數(shù)字化升級，新領(lǐng)域新賽道則需要場景驗證技術(shù)可行性、完善商業(yè)模式。
3. 構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)的必然選擇：場景作為新型生產(chǎn)要素，是連接供給側(cè)創(chuàng)新與需求側(cè)市場的關(guān)鍵橋梁，其培育開放有助于整合產(chǎn)學(xué)研用資源，形成協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
4. 激活市場活力的重要抓手：通過推動國企、央企開放場景資源，為民營企業(yè)、中小企業(yè)提供公平參與機會，促進(jìn)各類市場主體優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。
（二）政策的戰(zhàn)略定位
1. 創(chuàng)新驅(qū)動的“轉(zhuǎn)換器”：將實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，推動技術(shù)突破從“單點突破”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)應(yīng)用”，加速創(chuàng)新成果商業(yè)化、規(guī)?；涞?。
2. 產(chǎn)業(yè)升級的“催化劑”：既為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等新賽道開辟發(fā)展空間，也為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入新動能，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的有機銜接。
3. 治理能力的“提升器”：通過社會治理、民生服務(wù)等領(lǐng)域的場景創(chuàng)新，推動公共服務(wù)提質(zhì)增效，構(gòu)建智能化、精細(xì)化的治理體系。
4. 市場協(xié)同的“黏合劑”：打破行業(yè)壁壘與區(qū)域分割，促進(jìn)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域場景資源共享，形成全國統(tǒng)一的場景應(yīng)用市場。
三、《實施意見》核心框架與政策亮點
（一）總體架構(gòu)：“5+N”的場景培育體系
《實施意見》構(gòu)建了“5大方向+22類重點+N項保障”的完整框架，形成覆蓋經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的場景培育網(wǎng)絡(luò)：
- 核心方向：打造新領(lǐng)域新賽道應(yīng)用場景、建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級新業(yè)態(tài)應(yīng)用場景、推出行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用場景、創(chuàng)新社會治理服務(wù)綜合性應(yīng)用場景、豐富民生領(lǐng)域應(yīng)用場景；
- 重點領(lǐng)域：涵蓋人工智能、全空間無人體系、生物技術(shù)、清潔能源、海洋開發(fā)、制造業(yè)數(shù)字化、智能農(nóng)業(yè)等22類細(xì)分場景；
- 保障措施：包括場景開放共享機制、跨區(qū)域協(xié)同機制、創(chuàng)新監(jiān)管制度、要素保障政策等。
（二）四大政策亮點
1. 首次明確場景的核心要素屬性：《實施意見》界定場景為“系統(tǒng)性驗證新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用及配套基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)模式、制度政策的具體情境”，確立其作為創(chuàng)新資源的戰(zhàn)略地位。
2. 強化國企場景開放的主體責(zé)任：明確國有企業(yè)特別是中央企業(yè)要主動開放主業(yè)領(lǐng)域場景，吸引民營企業(yè)、中小企業(yè)和科研院所參與，打破“場景壁壘”。
3. 突出跨領(lǐng)域跨區(qū)域協(xié)同：鼓勵探索空天、深海、頻譜軌道等新型要素市場化配置，推動海陸空全空間無人體系等跨領(lǐng)域場景應(yīng)用，打破區(qū)域與行業(yè)分割。
4. 創(chuàng)新“包容審慎”監(jiān)管邏輯：針對新技術(shù)應(yīng)用特點，建立適配場景創(chuàng)新的監(jiān)管制度，既防范潛在風(fēng)險，又為場景應(yīng)用留足發(fā)展空間。
四、重點場景領(lǐng)域解讀與實踐案例
（一）新領(lǐng)域新賽道場景：開辟未來產(chǎn)業(yè)“試驗場”
1. 人工智能場景
- 政策導(dǎo)向：加強關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和推廣應(yīng)用，聚焦智能醫(yī)療、智能制造、智能治理等高價值場景；
- 實踐案例：某三甲醫(yī)院基于人工智能的臨床輔助診斷場景，通過AI模型分析醫(yī)學(xué)影像數(shù)據(jù)，將早期肺癌檢出率提升30%，診斷效率提高2倍，已在10余家醫(yī)院推廣應(yīng)用；
- 落地條件：需具備海量高質(zhì)量數(shù)據(jù)樣本、專業(yè)算法研發(fā)團(tuán)隊及醫(yī)療、制造等行業(yè)的場景需求支撐。
2. 全空間無人體系場景
- 政策導(dǎo)向：推動海陸空全空間無人系統(tǒng)應(yīng)用，覆蓋物流運輸、巡檢監(jiān)測、應(yīng)急救援等領(lǐng)域；
- 實踐案例：某港口的無人集卡調(diào)度場景，通過5G+北斗定位+AI調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)無人集卡與岸橋、堆場的協(xié)同作業(yè)，集裝箱裝卸效率提升40%，運營成本降低25%；
- 關(guān)鍵支撐：需完善空域、海域管理規(guī)則，構(gòu)建低時延、高可靠的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。
3. 清潔能源場景
- 政策導(dǎo)向：聚焦新能源消納、儲能技術(shù)應(yīng)用、智慧能源管理等場景，推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；
- 實踐案例：某省級智慧電網(wǎng)場景，整合風(fēng)電、光伏等新能源數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)電力供需精準(zhǔn)匹配，新能源消納率提升15%，電網(wǎng)運行效率提高8%；
- 創(chuàng)新點：結(jié)合儲能技術(shù)與市場化交易機制，形成“技術(shù)+市場”雙驅(qū)動的場景應(yīng)用模式。
（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級場景：激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“新動能”
1. 制造業(yè)數(shù)字化場景
- 政策導(dǎo)向：以“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”為核心，推廣協(xié)同研發(fā)設(shè)計、遠(yuǎn)程設(shè)備操控、柔性生產(chǎn)制造等場景；
- 實踐案例：某汽車制造企業(yè)的柔性生產(chǎn)場景，通過5G網(wǎng)絡(luò)接入數(shù)控機床、AGV等設(shè)備，實現(xiàn)同一條生產(chǎn)線快速切換3種車型生產(chǎn)，生產(chǎn)線調(diào)整時間從24小時縮短至4小時，訂單交付周期縮短30%；
- 技術(shù)支撐：需完成生產(chǎn)設(shè)備自動化改造、5G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋及工業(yè)軟件系統(tǒng)互聯(lián)互通。
2. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化場景
- 政策導(dǎo)向：推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)在種植養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流溯源等環(huán)節(jié)的場景應(yīng)用；
- 實踐案例：某智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的精準(zhǔn)種植場景，通過傳感器采集土壤墑情、氣象數(shù)據(jù)，結(jié)合AI算法實現(xiàn)水肥一體化智能灌溉，水資源利用率提升40%，農(nóng)作物畝產(chǎn)增加15%；
- 推廣價值：已在華北、華東10余個省份的規(guī)?；N植基地復(fù)制，適配不同作物與氣候條件。
（三）社會治理與民生服務(wù)場景：打造共建共享“幸福圈”
1. 社會治理場景
- 政策導(dǎo)向：構(gòu)建城市運行管理、應(yīng)急處置、公共安全等綜合性場景，提升治理精細(xì)化水平；
- 實踐案例：某省會城市的城市大腦場景，整合交通、公安、環(huán)保等18個部門數(shù)據(jù)，實現(xiàn)交通擁堵預(yù)警、突發(fā)事故快速響應(yīng)等功能，城市應(yīng)急處置效率提升50%，群眾出行滿意度達(dá)92%；
- 運行機制：建立跨部門數(shù)據(jù)共享平臺，明確數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)規(guī)則。
2. 民生服務(wù)場景
- 政策導(dǎo)向：聚焦醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推動腦機接口、醫(yī)療機器人等智能設(shè)備應(yīng)用；
- 實踐案例：某養(yǎng)老機構(gòu)的智慧養(yǎng)老場景，通過穿戴式設(shè)備實時監(jiān)測老人心率、血壓等健康數(shù)據(jù)，結(jié)合AI預(yù)警系統(tǒng)實現(xiàn)異常情況及時響應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)響應(yīng)時間從30分鐘縮短至5分鐘；
- 核心價值：兼顧服務(wù)效率與人文關(guān)懷，破解養(yǎng)老服務(wù)供給不足、質(zhì)量不均等問題。
五、政策實施面臨的挑戰(zhàn)
（一）場景供需匹配度不足
部分地區(qū)存在“重申報、輕實效”傾向，場景設(shè)計與市場需求、技術(shù)成熟度脫節(jié)，導(dǎo)致“場景建成后無人用”；民營企業(yè)、中小企業(yè)獲取場景資源的渠道不暢，供需對接機制不健全。
（二）要素保障支撐有待加強
部分新興場景如全空間無人體系、量子通信等，面臨通信網(wǎng)絡(luò)、空域管理等基礎(chǔ)設(shè)施與制度保障滯后問題；場景創(chuàng)新所需的高端人才、數(shù)據(jù)資源、資金支持等要素配置不均衡。
（三）風(fēng)險防控與監(jiān)管適配難題
新技術(shù)應(yīng)用可能引發(fā)數(shù)據(jù)安全、隱私泄露、倫理爭議等風(fēng)險，如人工智能算法偏見、無人系統(tǒng)安全事故等；現(xiàn)有監(jiān)管體系難以適配場景創(chuàng)新速度，存在“監(jiān)管過嚴(yán)抑制創(chuàng)新”或“監(jiān)管缺位引發(fā)風(fēng)險”的雙重挑戰(zhàn)。
（四）區(qū)域與行業(yè)發(fā)展不均衡
東部地區(qū)在場景資源、技術(shù)基礎(chǔ)、資金支持等方面優(yōu)勢明顯，中西部地區(qū)場景培育能力相對薄弱；部分行業(yè)存在“場景壁壘”，跨領(lǐng)域、跨區(qū)域場景協(xié)同難度較大。
六、政策落地實施建議
（一）政府層面：構(gòu)建場景培育“生態(tài)體系”
1. 建立場景資源清單制度：各地區(qū)、各部門梳理可開放場景資源，形成動態(tài)更新的場景清單，向社會公開，降低市場主體對接成本；
2. 強化要素保障供給：加大5G、算力中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，建立場景創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，設(shè)立場景應(yīng)用專項基金，支持中小企業(yè)參與場景創(chuàng)新；
3. 完善創(chuàng)新監(jiān)管機制：針對不同場景特點，建立“沙盒監(jiān)管”“容錯糾錯”機制，明確場景應(yīng)用的安全底線與責(zé)任邊界，鼓勵地方開展監(jiān)管創(chuàng)新試點；
4. 推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展：建立東部與中西部地區(qū)場景共建共享機制，支持跨區(qū)域場景項目合作，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)輸出等方式帶動區(qū)域均衡發(fā)展。
（二）企業(yè)層面：把握場景應(yīng)用“發(fā)展機遇”
1. 國企央企：主動開放主業(yè)場景資源，與民營企業(yè)、科研院所共建場景創(chuàng)新平臺，形成“開放合作、優(yōu)勢互補”的場景應(yīng)用生態(tài)；
2. 中小企業(yè)：聚焦細(xì)分場景需求，深耕核心技術(shù)研發(fā)，通過“專精特新”發(fā)展路徑，打造場景應(yīng)用的差異化競爭優(yōu)勢；
3. 跨行業(yè)企業(yè)：加強協(xié)同合作，如科技企業(yè)與制造企業(yè)聯(lián)合開發(fā)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)場景，醫(yī)療企業(yè)與AI企業(yè)共建智能醫(yī)療場景，形成“技術(shù)+行業(yè)”的場景創(chuàng)新聯(lián)合體。
（三）科研院所：強化場景創(chuàng)新“技術(shù)支撐”
1. 聚焦場景需求開展研發(fā)：圍繞22類重點場景，調(diào)整科研方向，推動技術(shù)研發(fā)與場景需求精準(zhǔn)對接，避免“閉門造車”；
2. 共建場景創(chuàng)新實驗室：與企業(yè)聯(lián)合建立場景試驗平臺，加速技術(shù)成果中試轉(zhuǎn)化，縮短從實驗室到市場的轉(zhuǎn)化周期；
3. 培養(yǎng)復(fù)合型人才：構(gòu)建“技術(shù)+行業(yè)+管理”的人才培養(yǎng)體系，為場景創(chuàng)新提供既懂技術(shù)又懂行業(yè)的復(fù)合型人才支撐。
七、總結(jié)與展望
《實施意見》的出臺標(biāo)志著我國創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)入“場景驅(qū)動”的新階段，場景作為連接技術(shù)與產(chǎn)業(yè)、供給與需求的核心紐帶，將成為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。隨著政策落地實施，一批高價值場景將加速涌現(xiàn)，不僅能推動人工智能、清潔能源等新領(lǐng)域新賽道加速崛起，更能激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力，同時為各類市場主體提供公平參與的發(fā)展機遇。
未來，場景培育和開放將呈現(xiàn)三大趨勢：一是場景應(yīng)用從“單點突破”向“系統(tǒng)集成”演進(jìn)，跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的綜合性場景將成為主流；二是場景創(chuàng)新從“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)型，民營企業(yè)的參與度將持續(xù)提升；三是場景治理從“被動監(jiān)管”向“主動適配”升級，包容審慎的監(jiān)管體系將不斷完善。面對新機遇與新挑戰(zhàn)，政府、企業(yè)、科研院所等各方需協(xié)同發(fā)力，共同破解場景培育中的痛點難點，讓場景成為科技創(chuàng)新的“試驗場”、產(chǎn)業(yè)升級的“催化劑”、民生改善的“加速器”，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。