導(dǎo) 讀

當(dāng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程從“高速”換擋至“提質(zhì)”，當(dāng)“基建狂魔”的光環(huán)讓位于“匠心治理”的考題，一個根本性問題浮現(xiàn)：面對已然來臨的“城市提質(zhì)時代”，我們?nèi)绾螌㈨攲釉O(shè)計的“韌性藍(lán)圖”，轉(zhuǎn)化為老百姓可感知的安全與幸福？

日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委等9部門制定了《貫徹落實(shí)〈中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見〉行動方案（2025—2027年）》（以下簡稱《行動方案》）。隨著我國城鎮(zhèn)化率突破67%并邁向高位穩(wěn)態(tài)，城市治理者究竟該如何破題？為此，中國城市報記者專訪了清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚。

內(nèi)容來源：《中國城市報》，2025年11月3日第11版

作者：中國城市報記者 葉中華

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長

清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規(guī)劃學(xué)會副監(jiān)事長

清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院創(chuàng)始人、資深顧問專家

01

理念之變：從規(guī)模擴(kuò)張到內(nèi)涵發(fā)展的范式革新

Q1

中國城市報：《行動方案》提出，推進(jìn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市風(fēng)險防控和治理能力。那么，我國城市應(yīng)運(yùn)用何種理念和手段來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？

尹稚：城市是復(fù)雜的開放巨系統(tǒng)，提升其風(fēng)險防控與治理能力需直面諸多短板。關(guān)鍵在于運(yùn)用系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌多目標(biāo)聯(lián)動，做到分清輕重緩急、辨明主次矛盾、把握時空轉(zhuǎn)換。以往這些能力更多依賴個體經(jīng)驗(yàn)積累，而如今技術(shù)進(jìn)步顯著縮短了試錯周期、降低了社會成本。推進(jìn)“三化”基建正是從系統(tǒng)整合入手，契合多目標(biāo)決策特征，助力城市治理實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌應(yīng)對，解決最緊迫問題。

Q2

中國城市報：《行動方案》明確到2027年新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要“取得明顯進(jìn)展”。您如何理解這一目標(biāo)？在您看來，衡量“明顯進(jìn)展”的關(guān)鍵指標(biāo)應(yīng)該是什么？

尹稚：《行動方案》釋放了兩重意思：一是部署的重點(diǎn)任務(wù)取得明顯進(jìn)展，二是形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。只有兩年時間不可能去鋪攤子、上規(guī)模，重點(diǎn)是抓好試驗(yàn)田，找規(guī)律、探路徑。

從《行動方案》后續(xù)的重點(diǎn)任務(wù)看，大體可以分為四類：一是解決關(guān)鍵要素可度量、可計量的問題，從項(xiàng)目庫到運(yùn)維細(xì)節(jié)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化；二是解決可跟蹤、可監(jiān)測、可回溯的問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)字的動態(tài)化維護(hù)；三是可調(diào)控，即提升智慧管理水平，強(qiáng)調(diào)了跨界協(xié)同調(diào)控能力的提升，重點(diǎn)試點(diǎn)的洪澇聯(lián)調(diào)機(jī)制和車路協(xié)同機(jī)制都是跨界統(tǒng)籌調(diào)控的嘗試；四是可成就，即關(guān)注百姓可感知的安全改善、效率提升和福祉獲得，智慧社區(qū)、智慧建筑和數(shù)字家庭就是典型代表。

Q3

中國城市報：《行動方案》強(qiáng)調(diào)“探索推動新一代信息技術(shù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合”，在您看來，技術(shù)融合如何真正服務(wù)于韌性城市建設(shè)，避免成為“為了技術(shù)而技術(shù)”的形象工程？

尹稚：技術(shù)是手段而非目的。韌性城市建設(shè)對象是復(fù)雜開放巨系統(tǒng)，技術(shù)融合是系統(tǒng)工程，不能簡單將技術(shù)進(jìn)步等同于社會進(jìn)步。

要樹立四個觀念：一是宏觀測度上，平衡人均類指標(biāo)的公平公正、建設(shè)類指標(biāo)的效益優(yōu)先、行為類指標(biāo)的和諧優(yōu)先、生態(tài)類指標(biāo)的底層安全；二是過程管理上，防控重心前移，前饋控制是理想，過程控制是關(guān)鍵，反饋控制是補(bǔ)救；三是防控機(jī)制上，統(tǒng)籌政府剛性管控、市場“商務(wù)契約”的權(quán)益協(xié)調(diào)、社會契約的行為引導(dǎo)；四是技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)上，多元探索供給、利益協(xié)調(diào)與需求管理。

實(shí)現(xiàn)可度量、可監(jiān)測、可調(diào)控、可成就的目標(biāo)，絕非單純技術(shù)問題。

02

破局之道：新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有三大關(guān)鍵路徑

Q4

中國城市報：《行動方案》把“推動實(shí)施智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造”列為首要任務(wù)，要求編制行動計劃、建立項(xiàng)目庫，您認(rèn)為在落實(shí)中如何避免“以文件落實(shí)文件”的形式主義？

尹稚：目前，我國諸多科技領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入“無人區(qū)”，改革也已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，沒有標(biāo)準(zhǔn)答案。必須從“答題”心態(tài)轉(zhuǎn)向“求解”心態(tài)，結(jié)果要經(jīng)得起人民與歷史的檢驗(yàn)。

Q5

中國城市報：《行動方案》提出“發(fā)展智慧住區(qū)”，推動住區(qū)智慧化建設(shè)和社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在老舊小區(qū)比例較高的城市，如何平衡智慧化改造的投入與實(shí)效，確保資源發(fā)揮出最大效益？

尹稚：智慧社區(qū)是完整社區(qū)的升級版，新建小區(qū)不用考慮這個問題，存在挑戰(zhàn)的是房齡超過30年，存量在90億—100億平方米的老舊小區(qū)，其中拆、改、留各種情況都有。建議按照居住人的基本需求排序確定原則，針對具體社區(qū)具體分析問題來確定對策、上項(xiàng)目，大體的序列是按照安全、健康、便捷、效率、舒適度去排查存在的問題，尋求解決的辦法，通過數(shù)字化聯(lián)動、智慧化資源重組達(dá)到少花錢、多辦事、辦好事的目的，向治理要效率，少打重資產(chǎn)的主意，多在輕資產(chǎn)運(yùn)營上動腦筋。

Q6

中國城市報：《行動方案》提出“推動智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展”，推進(jìn)車路協(xié)同設(shè)施建設(shè)。您認(rèn)為在人口密度高、道路空間有限的大城市，如何平衡車路協(xié)同設(shè)施建設(shè)與行人、非機(jī)動車的路權(quán)保障？

尹稚：從城市規(guī)劃角度看，需處理好以下三個方面問題：

一是尺度適配。明確不同交通工具適用的空間尺度，匹配其運(yùn)量、便捷性與安全舒適性。

二是行為分離。應(yīng)探索增加路網(wǎng)密度，推動機(jī)動車、非機(jī)動車與步道從“專幅專用”轉(zhuǎn)向“專線專網(wǎng)”，并借助數(shù)字化仿真降低試錯成本。

三是需求管理。應(yīng)明確駕駛私家車并非基本權(quán)利，而是對公共資源的特許使用。智慧交通技術(shù)發(fā)展的目標(biāo)，不應(yīng)鼓勵個人機(jī)動化無限擴(kuò)張，而應(yīng)引導(dǎo)出行回歸理性，推動低碳、安全、尺度適宜的出行選擇。

03

攻堅之問：建設(shè)資金、數(shù)據(jù)孤島與老化設(shè)施的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

Q7

中國城市報：《行動方案》在“完善保障措施”中提到了“完善投融資機(jī)制”，在土地財政難以為繼的背景下，您認(rèn)為城市應(yīng)如何創(chuàng)新資金籌措方式，保障韌性城市建設(shè)的可持續(xù)投入？

尹稚：土地財政的制度設(shè)計初衷就是解決大規(guī)模建設(shè)時期的“硬件”投入資金嚴(yán)重短缺問題，它是一個有著鮮明時代特征的財政工具箱。這個時期已經(jīng)過去了，其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的價值必然也會經(jīng)歷一個從減少到消亡的過程。

從大規(guī)?！颁仈傋?、搞建設(shè)”，到提質(zhì)增效，到治理水平現(xiàn)代化，城市高質(zhì)量發(fā)展的參與者不是少了，而是多了；利益相關(guān)人不是少了，而是多了；可以匯聚的資源主體也不是少了，而是多了。想明白這幾點(diǎn)就會看到，我們面對的是一個更寬廣的資源和要素的重組過程，不是延續(xù)傳統(tǒng)投資、建設(shè)、出售（出租），以地生財?shù)乃季S慣性，在建造系統(tǒng)內(nèi)打主意，而是要建立更廣泛的城市“公共財政”的理念，實(shí)現(xiàn)政府在保障公共利益方面的有為；要進(jìn)一步發(fā)揮穩(wěn)定的“商務(wù)契約”的作用，給市場以中長期信心，放手讓有效市場去起作用，創(chuàng)造“地租”以外的廣闊的利潤空間。

Q8

中國城市報：《行動方案》多處強(qiáng)調(diào)“城市生命線安全工程”建設(shè)，要求對燃?xì)?、供水、排水、供熱等設(shè)施實(shí)時監(jiān)測預(yù)警。面對大量進(jìn)入“中老年”服役期的城市基礎(chǔ)設(shè)施，您認(rèn)為當(dāng)前最迫切要解決的安全隱患是什么？監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)如何與快速應(yīng)急響應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效銜接？

尹稚：我國經(jīng)歷了40年左右的大規(guī)模建設(shè)，與“城市生命線安全工程”相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施大多也是在這個時期發(fā)展起來的。之所以面對大量進(jìn)入“中老年”服役期的情況，原因比較復(fù)雜，主要是由于重地上輕地下，市政設(shè)施投入較少、缺乏維護(hù)且標(biāo)準(zhǔn)低的特點(diǎn)比較明顯。

所以不僅僅是工程壽命的“中老年化”問題，而大量的是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致的功能壽命“中老年化”問題，大規(guī)模工程性替代和高標(biāo)準(zhǔn)下的破舊立新是難免的，這只能分段分線在系統(tǒng)不“停服”的條件下解決，也不可能一次性統(tǒng)一達(dá)標(biāo)。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化首先要解決的是主要風(fēng)險點(diǎn)的識別和判斷及穩(wěn)定監(jiān)測，解決風(fēng)險點(diǎn)和改造安排中的“輕重緩急”的時序安排問題。因成災(zāi)原因更隱蔽，成災(zāi)效果更慘烈，燃?xì)獍踩珣?yīng)排在風(fēng)險防控更優(yōu)先的地位。從長遠(yuǎn)看，每個城市應(yīng)有一套多災(zāi)種齊全的“風(fēng)險地圖”并與應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)聯(lián)動是十分必要的。

Q9

中國城市報：《行動方案》要求“完善城市信息模型（CIM）平臺”，將其作為城市治理數(shù)字底座的組成部分。在您看來，CIM平臺建設(shè)如何避免成為又一個信息孤島，實(shí)現(xiàn)真正的跨部門數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同？

尹稚：城市信息模型（CIM，City Infomation Model）平臺，不僅僅是一個城市的治理數(shù)字底座。在城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營中引入數(shù)字化、計算機(jī)化、模型化技術(shù)，20世紀(jì)60—70年代就開始實(shí)踐，單一價值取向的技術(shù)孤島，對技術(shù)“黑箱”式的精英化決策所帶來的負(fù)面效應(yīng)早有大量總結(jié)，未來的走向是把這個技術(shù)體系演化成“全過程人民民主”的有效支撐，還是創(chuàng)造超人化的“智體”，這是爭論的要點(diǎn)。我從20世紀(jì)80年代做軟件開發(fā)時就支持前者的技術(shù)路線，現(xiàn)代的技術(shù)發(fā)展已有了更好的支撐能力，吸引和創(chuàng)造更多的底層用戶，創(chuàng)造更低技術(shù)壁壘的使用場景，把技術(shù)近乎“無感化”地融入“人民城市人民建”的過程，才是這種平臺的未來。這個平臺最大的作用是提高“試錯”的效率，降低“試錯”的成本，提升人們應(yīng)對不確定未來，創(chuàng)造美好未來的能力，而“參與者眾”是達(dá)到這個目標(biāo)的基本前提。

2023年12月27日拍攝的廣州珠江兩岸（無人機(jī)照片）。新華社發(fā)（張由瓊 攝）

封面圖｜中國城市報