作者｜李君 權(quán)洪森

工程結(jié)算是確定工程項(xiàng)目最終造價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而政府或內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行的審計(jì)結(jié)果常被運(yùn)用于結(jié)算爭(zhēng)議的處理中。本文旨在探討審計(jì)結(jié)果在工程結(jié)算中的法律效力、應(yīng)用場(chǎng)景及其邊界限制。通過(guò)分析“合同約定優(yōu)先”原則、審計(jì)結(jié)果的性質(zhì)（行政監(jiān)督行為vs.民事法律行為）以及相關(guān)司法解釋與典型案例，審計(jì)結(jié)果并非當(dāng)然地成為工程結(jié)算的直接依據(jù)，其效力取決于發(fā)承包雙方在合同中的明確約定。在無(wú)合同約定或約定不明時(shí)，審計(jì)結(jié)論僅對(duì)建設(shè)單位具有約束力，不能當(dāng)然對(duì)抗善意承包人。

關(guān)鍵詞：工程結(jié)算；審計(jì)結(jié)果；法律效力；合同約定；行政監(jiān)督

一、引言

隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的飛速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模日益擴(kuò)大。為確保財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督已成為常態(tài)。與此同時(shí)，工程結(jié)算作為控制工程造價(jià)、確定發(fā)包人與承包人最終債權(quán)債務(wù)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，其公正性與準(zhǔn)確性至關(guān)重要。在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果（尤其是審減金額的結(jié)論）常常與承包人提交的結(jié)算報(bào)告存在差異，由此引發(fā)了大量工程價(jià)款結(jié)算糾紛。核心爭(zhēng)議點(diǎn)在于：審計(jì)結(jié)果是否應(yīng)作為工程結(jié)算的最終依據(jù)？其法律效力如何？厘清這一問(wèn)題，對(duì)于平衡國(guó)家財(cái)政監(jiān)督與市場(chǎng)主體契約自由、維護(hù)建設(shè)工程交易穩(wěn)定具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、工程結(jié)算與審計(jì)結(jié)果的基本概念辨析

（一）工程結(jié)算的內(nèi)涵

工程結(jié)算是指發(fā)承包雙方依據(jù)合同約定，對(duì)合同價(jià)款在合同實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的增減變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，最終確定項(xiàng)目總價(jià)款的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其本質(zhì)是發(fā)承包雙方之間的民事法律行為，遵循平等、自愿和誠(chéng)實(shí)信用的原則。結(jié)算的依據(jù)主要是雙方簽訂的建設(shè)工程施工合同、補(bǔ)充協(xié)議、施工圖紙、技術(shù)規(guī)范、竣工圖紙、現(xiàn)場(chǎng)簽證、工程變更單等文件。

（二）審計(jì)結(jié)果的性質(zhì)與目的

本文所指的“審計(jì)結(jié)果”，特指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)或發(fā)包人內(nèi)部審計(jì)部門，依據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府投資項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和竣工決算進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督后所形成的結(jié)論性意見。審計(jì)行為在性質(zhì)上屬于行政監(jiān)督行為或內(nèi)部監(jiān)督行為，其目的是監(jiān)督財(cái)政資金的使用，維護(hù)國(guó)家財(cái)政紀(jì)律，其法律關(guān)系是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位（即建設(shè)單位）之間的行政法律關(guān)系。

由此可見，工程結(jié)算與審計(jì)源于兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系：前者是基于平等民事主體之間的合同關(guān)系，后者是基于不平等的行政監(jiān)督關(guān)系。二者在主體、法律依據(jù)和行為性質(zhì)上均存在本質(zhì)區(qū)別，這是理解審計(jì)結(jié)果在結(jié)算中效力的邏輯起點(diǎn)。

三、審計(jì)結(jié)果在工程結(jié)算中的法律效力分析

（一）核心原則：合同約定優(yōu)先

《民法典》第一百一十九條規(guī)定：“依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力?！?這一契約自由精神在建設(shè)工程領(lǐng)域同樣適用。最高人民法院在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號(hào)）第十九條中明確規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價(jià)方法有約定的，按照約定結(jié)算工程價(jià)款。”

因此，審計(jì)結(jié)果能否作為結(jié)算依據(jù)，首先要判斷的是發(fā)承包雙方在施工合同中是否有明確約定。常見的有效約定形式包括：

“本項(xiàng)目結(jié)算金額以政府審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)?！?/p>

“發(fā)包人有權(quán)委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)審，并以復(fù)審結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)?！保ù颂幮杳鞔_約定審計(jì)主體和程序）

若有此類清晰、明確的約定，則該約定是雙方意思自治的體現(xiàn)，審計(jì)結(jié)果便轉(zhuǎn)化為合同約定的結(jié)算條件，對(duì)雙方當(dāng)事人均具有合同約束力。

（二）無(wú)合同約定時(shí)的效力認(rèn)定

若施工合同中未明確約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，則審計(jì)結(jié)論不能自動(dòng)成為結(jié)算的當(dāng)然依據(jù)。

對(duì)承包人不具有約束力：審計(jì)關(guān)系獨(dú)立于承包合同關(guān)系。承包人并非審計(jì)行政法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，審計(jì)機(jī)關(guān)也并未與承包人形成直接的合同關(guān)系或法律關(guān)系。因此，要求承包人接受未經(jīng)其同意的、對(duì)其不利的審計(jì)結(jié)論，缺乏合同和法律基礎(chǔ)，違背了合同相對(duì)性原則。

僅對(duì)建設(shè)單位（被審計(jì)單位）具有約束力：審計(jì)結(jié)論是審計(jì)機(jī)關(guān)向建設(shè)單位作出的，目的在于督促建設(shè)單位規(guī)范財(cái)務(wù)管理。建設(shè)單位有義務(wù)按照審計(jì)結(jié)論整改、追回資金。但建設(shè)單位不能將其自身應(yīng)承擔(dān)的行政法上的義務(wù)，通過(guò)事后主張的方式，單方面強(qiáng)加于承包人。

最高人民法院的相關(guān)司法判例也多次重申了這一觀點(diǎn)：在合同沒(méi)有特別約定的情況下，發(fā)包人僅以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告主張核減工程價(jià)款的，人民法院不予支持。

（三）合同約定不明或有瑕疵時(shí)的處理

實(shí)踐中，常出現(xiàn)“以審計(jì)為準(zhǔn)”“以政府審核為準(zhǔn)”等模糊表述。此類約定可能因主體不明（是發(fā)包人內(nèi)審還是政府審計(jì)）、程序不清、時(shí)限不明而被認(rèn)定為約定不明。法院在審理時(shí)，通常會(huì)探究當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)的真實(shí)意思表示，并結(jié)合行業(yè)慣例進(jìn)行解釋。若無(wú)法達(dá)成一致，這種模糊約定可能被認(rèn)定為無(wú)效，轉(zhuǎn)而委托司法鑒定來(lái)確定工程價(jià)款。

四、規(guī)范審計(jì)結(jié)果在工程結(jié)算中應(yīng)用的建議

為避免爭(zhēng)議，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與市場(chǎng)規(guī)則的和諧統(tǒng)一，各方主體應(yīng)采取以下措施：

（一）對(duì)立法與司法部門的建議

進(jìn)一步出臺(tái)細(xì)化的司法解釋或指導(dǎo)意見，明確“以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”的合同條款的成立要件與解釋規(guī)則，統(tǒng)一司法裁判尺度。

強(qiáng)調(diào)審計(jì)程序的效率和時(shí)效性，建議規(guī)定審計(jì)期限，防止因?qū)徲?jì)久拖不決而導(dǎo)致承包人合法權(quán)益受損。

（二）對(duì)發(fā)包人（建設(shè)單位）的建議

合同先行，明確約定：若確需以審計(jì)結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)，必須在招標(biāo)文件和施工合同中用清晰、無(wú)歧義的條款明確約定審計(jì)的主體、范圍、程序、期限以及審計(jì)結(jié)果對(duì)雙方的約束力。

規(guī)范管理，過(guò)程留痕：加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的簽證、變更、計(jì)量支付管理，確保送審資料的完整性和準(zhǔn)確性，為后續(xù)審計(jì)打下良好基礎(chǔ)。

及時(shí)溝通，高效對(duì)接：積極配合審計(jì)工作，并在審計(jì)過(guò)程中搭建與承包人的溝通平臺(tái)，對(duì)爭(zhēng)議點(diǎn)及時(shí)組織核對(duì)與澄清，提高審計(jì)效率。

（三）對(duì)承包人的建議

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，審慎投標(biāo)：在投標(biāo)和簽約階段，仔細(xì)審閱合同條款，對(duì)“以審計(jì)為準(zhǔn)”等條款充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)可就審計(jì)時(shí)限、審減率的合理性等進(jìn)行談判或提出價(jià)格調(diào)整。

強(qiáng)化內(nèi)控，規(guī)范資料：高度重視施工過(guò)程中的履約管理，確保所有工程變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、會(huì)議紀(jì)要等結(jié)算資料手續(xù)齊全、內(nèi)容清晰、及時(shí)確認(rèn)，這是應(yīng)對(duì)任何形式審計(jì)的最堅(jiān)實(shí)防線。

依法維權(quán)，理性應(yīng)對(duì)：若發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)明確自身權(quán)利邊界。在合同無(wú)約定情況下，堅(jiān)決拒絕發(fā)包人單方面以審計(jì)報(bào)告核減價(jià)款的要求；若合同有約定但審計(jì)程序嚴(yán)重違法或結(jié)論明顯不公，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟。

五、結(jié)論

審計(jì)結(jié)果與工程結(jié)算的關(guān)系，本質(zhì)上是行政權(quán)力與民事契約關(guān)系的交叉與平衡。審計(jì)監(jiān)督對(duì)于保障政府投資效益至關(guān)重要，但其效力不能無(wú)限擴(kuò)張至民事領(lǐng)域。合同約定是連接審計(jì)與結(jié)算的唯一橋梁。在法律層面，必須始終堅(jiān)持“合同約定優(yōu)先”的原則，尊重發(fā)承包雙方的合意。無(wú)約定則無(wú)約束，審計(jì)結(jié)論僅在其行政法律關(guān)系內(nèi)部發(fā)生效力。

參考文獻(xiàn)（向上滑動(dòng)查看更多）

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律師簡(jiǎn)介

李君

煒衡北京總所 高級(jí)合伙人

lijun@weihenglaw.com

李君，北京市煒衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、紀(jì)委書記，畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué)，獲首屆法律碩士學(xué)位。系第十二屆北京市律師協(xié)會(huì)土地與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會(huì)委員、第四屆海淀區(qū)律師協(xié)會(huì)建設(shè)工程與房地產(chǎn)研究會(huì)主任、煒衡全國(guó)房地產(chǎn)與建設(shè)工程法律專業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書長(zhǎng)、湖南省財(cái)政廳政府專項(xiàng)債券評(píng)審專家?guī)鞂＜遥文硵M科創(chuàng)板上市制藥公司獨(dú)立董事、某市交通投資集團(tuán)有限公司與城市發(fā)展投資集團(tuán)有限公司外部董事。曾先后榮獲“奧運(yùn)期間法律服務(wù)工作先進(jìn)個(gè)人”、“海淀區(qū)優(yōu)秀律師”、“海淀區(qū)優(yōu)秀專業(yè)律師” 、“2015-2016年度北京市律師行業(yè)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“2021年度海淀區(qū)律師行業(yè)‘兩優(yōu)一先’優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”等榮譽(yù)稱號(hào)。

擅長(zhǎng)房地產(chǎn)與建設(shè)工程領(lǐng)域法律事務(wù)，包括房地產(chǎn)開發(fā)及建設(shè)工程領(lǐng)域重大訴訟仲裁業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)公司并購(gòu)及破產(chǎn)重整、PPP項(xiàng)目咨詢及政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目等。所辦房地產(chǎn)合作開發(fā)案件入選《最高人民法院第二巡回法庭法官會(huì)議紀(jì)要（第一輯）》，主要著作：參與主編《房地產(chǎn)與建設(shè)工程案件勝訴策略》、《地方政府專項(xiàng)債券法律實(shí)務(wù)指引》（中國(guó)法制出版社出版）。

權(quán)洪森

煒衡北京總所 律師助理

權(quán)洪森，北京市煒衡律師事務(wù)所李君團(tuán)隊(duì)律師助理，第四屆海淀區(qū)律協(xié)建設(shè)工程與房地產(chǎn)法律研究會(huì)委員，畢業(yè)于北京工商大學(xué)，獲法學(xué)碩士學(xué)位。參與協(xié)助辦理建設(shè)工程房地產(chǎn)、公司法方向等訴訟糾紛案件；參與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、上市公司重整并購(gòu)項(xiàng)目，撰寫法律盡職調(diào)查報(bào)告，出具重整方案及法律意見書；審核多批地方政府專項(xiàng)債券法律意見書；參與多批地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目評(píng)審及答辯；開展專項(xiàng)檢索與比較研究等。