IPP評(píng)論是國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

編者按：

第八十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，特朗普“美國(guó)優(yōu)先”與多邊主義之間的裂痕已清晰呈現(xiàn)。在他與眾多“MAGA”支持者看來(lái)，包括聯(lián)合國(guó)和附屬機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多邊機(jī)構(gòu)正對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)，乃至價(jià)值觀造成損害。特朗普政府也屢屢“退群”、削減多邊援助，并以國(guó)內(nèi)議題干預(yù)國(guó)際組織運(yùn)行。

美國(guó)的質(zhì)疑和缺席，反而推高了多邊/次區(qū)域合作的聲量。亞投行、金磚新開發(fā)銀行持續(xù)擴(kuò)展，東盟、非盟等區(qū)域合作愈發(fā)緊密。新興經(jīng)濟(jì)體正在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、金融等領(lǐng)域探索不由大國(guó)主導(dǎo)的合作路徑。

既如此，我們能否設(shè)想一個(gè)美國(guó)缺席的多邊世界？

新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院李嘉誠(chéng)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授柯成興（Danny Quah）近日在IPP國(guó)際會(huì)議上提出了一個(gè)頗具啟發(fā)性的概念——“先導(dǎo)型多邊主義”。他的設(shè)想是：與其陷入“要么有美國(guó)，要么沒有多邊主義”的二元思維，不如探索一種更靈活的“國(guó)際秩序-1”的體系。這種體系強(qiáng)調(diào)即便缺席任何一個(gè)大國(guó)，只要剩余成員堅(jiān)持開放、規(guī)則與合作，系統(tǒng)依然能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。CPTPP的存續(xù)、WTO的臨時(shí)仲裁安排（MPIA），其實(shí)都算是這種“自愿聯(lián)盟”的實(shí)踐。

這種思路也回應(yīng)了國(guó)際社會(huì)，尤其是更廣范圍“全球南方”國(guó)家當(dāng)下的一些焦慮：既有“中國(guó)產(chǎn)能沖擊”的供給端壓力，也有“美國(guó)市場(chǎng)封閉”的需求端壓力，多邊主義的裂縫不只是中美對(duì)抗，而是全球性的結(jié)構(gòu)失衡。在這種局面下，“先導(dǎo)型多邊主義”似乎提供了一種可能——通過小規(guī)模、漸進(jìn)式的合作聯(lián)盟，摸著石頭過河，重建規(guī)則共識(shí)。

柯成興（Danny Quah）

新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院李嘉誠(chéng)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授

*以下內(nèi)容根據(jù)嘉賓演講整理而成，略有刪減：

對(duì)于世界，尤其是全球南方而言，發(fā)展與合作究竟意味著什么？如果沒有“全球北方”這一天然競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，該如何謀求發(fā)展、追求進(jìn)步？

討論這一重要話題時(shí)，人們往往陷入二元思維：要么走向合作，要么走向沖突；要么是全球北方，要么是全球南方；要么繼續(xù)沿著多邊主義的道路前行，要么世界陷入混亂；若國(guó)際秩序繼續(xù)演進(jìn)，要么由美國(guó)主導(dǎo)，要么由中國(guó)主導(dǎo)。

我建議大家，應(yīng)當(dāng)擺脫這種二元思維。我們完全可以想象一個(gè)新的國(guó)際體系，它能夠有效運(yùn)作，但并不一定必須包含美國(guó)的參與。同時(shí)，如果中國(guó)愿意融入這一新的體系，當(dāng)然歡迎；如果中國(guó)覺得融入其中比較困難，也不必強(qiáng)求。

我把它稱為“先導(dǎo)型多邊主義”（pathfinder multilateralism）。

具體而言，可以先“摸著石頭過河”，建立一個(gè)小規(guī)模的系統(tǒng)，然后一步步探索前進(jìn)的方向，逐步吸納愿意加入的成員。即便像美國(guó)這樣的大國(guó)不加入，這一進(jìn)程也會(huì)持續(xù)向前。

根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)仍拖欠聯(lián)合國(guó)約30億美元的會(huì)費(fèi)。圖源：路透社

在這樣一種友好合作的基礎(chǔ)上，無(wú)論是所謂的南北合作還是東西合作，都能夠得到發(fā)展。這種模式下的國(guó)際體系可以被稱作一種“-1國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系”（international economy minus one system）。所謂“-1”，意味著即便減去任何一個(gè)國(guó)家，這一體系依然可行且有效。

我將分步驟來(lái)闡述這一論點(diǎn)：

首先，多邊主義確實(shí)正在瓦解，但這并不意味著它必然會(huì)從“1”走向“0”。我們可以做的，是讓多邊主義具備更強(qiáng)的適應(yīng)性，以應(yīng)對(duì)不斷變化的局勢(shì)。當(dāng)前多邊主義的瓦解，并不是某個(gè)國(guó)家的過錯(cuò)，但確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：國(guó)際體系中既有所謂的“中國(guó)沖擊”，也有所謂的“美國(guó)沖擊”。所謂“中國(guó)沖擊”可以理解為供給端的沖擊，因?yàn)橹袊?guó)向全球市場(chǎng)供應(yīng)了大量商品和產(chǎn)品；而“美國(guó)沖擊”則可以理解為需求端的沖擊，因?yàn)槊绹?guó)政府采取了一系列限制國(guó)際商品進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的措施。

這兩種沖擊是影響當(dāng)下多邊主義的重要力量。當(dāng)然，多邊主義的瓦解與多極格局尚未成型，并不完全是中美競(jìng)爭(zhēng)所致，也不僅僅源于地緣政治對(duì)抗，而是經(jīng)濟(jì)緊張與政治緊張共同作用的結(jié)果，其中經(jīng)濟(jì)因素更為主導(dǎo)。

特朗普近日宣布了多項(xiàng)新關(guān)稅，包括一項(xiàng)針對(duì)未在美國(guó)建廠的制藥公司征收的大額關(guān)稅。圖源：路透社

這種情況下，如之前所說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)思考如何構(gòu)建一種新的世界秩序。這種秩序可以理解為在現(xiàn)有的世界秩序之上建立的“-1國(guó)際秩序”（world order minus one）。在未來(lái)十年內(nèi)，我們幾乎不可能迎來(lái)一個(gè)國(guó)際間充滿善意的時(shí)代。我們不得不考慮如何在一個(gè)充滿怒氣的世界里實(shí)現(xiàn)合作——我稱之為“無(wú)意中的合作”（inadvertent cooperation）。我認(rèn)為這是可行的。

那么，為什么前面提到的“先導(dǎo)型多邊主義”是一條值得選擇的道路？

我們知道，如果發(fā)展只是不斷堆積賣不出去的商品，必然是無(wú)法持續(xù)的。這是再常識(shí)不過的道理。這一邏輯在過去六十年間也主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐。無(wú)論是世界銀行還是其他多邊機(jī)構(gòu)，它們推動(dòng)的發(fā)展實(shí)踐，本質(zhì)上都是“能力建設(shè)”（capacity building）：比如派出人員改善非洲小村莊的公共健康；在印度的小城鎮(zhèn)提升技能和教育水平；在許多國(guó)家修建交通、基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

當(dāng)我們提升公眾健康，增強(qiáng)技能與教育水平，改善交通與基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，都是在加強(qiáng)“供給-需求等式的左邊”——建設(shè)經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)。在物資稀缺的年代，各國(guó)通過分工與國(guó)際化不斷增加供給。

這種模式為何能夠行之有效？因?yàn)橛小叭虮狈健薄@些發(fā)達(dá)國(guó)家是需求端，生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品自然也有銷路。因此，各國(guó)可以不斷加大基建，持續(xù)擴(kuò)充產(chǎn)能。

更高的技能和教育水平提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，而更完善的交通與基礎(chǔ)設(shè)施則降低了物流和交易成本。圖源：路透社

哪些國(guó)家踐行過這種發(fā)展戰(zhàn)略呢？新加坡是這一戰(zhàn)略的實(shí)踐者，另一典型便是中國(guó)。過去四十年間，中國(guó)大規(guī)模擴(kuò)充產(chǎn)能、建設(shè)工廠，把廣東打造成世界制造業(yè)的重要中心，在供給側(cè)取得了巨大飛躍。同時(shí)，與其他國(guó)家?guī)缀鯚o(wú)異，中國(guó)從未真正考慮過需求端的問題。

然而，現(xiàn)實(shí)正在發(fā)生變化。多邊主義曾是全球化得以發(fā)展的制度基礎(chǔ)——它強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，通過外交手段實(shí)現(xiàn)和平解決爭(zhēng)端，并以合作為首要原則。正是這種多邊主義，使得上述發(fā)展戰(zhàn)略得以奏效。

如今，全球北方國(guó)家，尤其是美國(guó)，在看到中國(guó)或其他國(guó)家的生產(chǎn)能力和制造實(shí)力時(shí)，不再將其視為高質(zhì)量、低價(jià)格產(chǎn)品的來(lái)源，而是將之看作自身制造業(yè)無(wú)法抵御的“海嘯”。美國(guó)尤其擔(dān)憂，其在過去長(zhǎng)期奉行并極為成功的發(fā)展戰(zhàn)略，如今會(huì)不會(huì)反過來(lái)帶來(lái)不利后果？任何一個(gè)與中國(guó)相似，規(guī)模足夠大、采取相同戰(zhàn)略的國(guó)家，在美國(guó)看來(lái)，都是在試圖奪走其就業(yè)崗位，摧毀其產(chǎn)業(yè)，使曾經(jīng)繁榮的中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)淪為“鬼城”。

從邏輯上講，我其實(shí)理解美國(guó)的擔(dān)憂。任何一個(gè)國(guó)家看到本國(guó)人民缺乏足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，當(dāng)然會(huì)希望加以保護(hù)。然而，美國(guó)的問題在于，上述困境并不僅僅存在于中美之間，而是整個(gè)體系共同面臨的挑戰(zhàn)。過去的體系已經(jīng)不再奏效。我們從未想過，擁有強(qiáng)大的制造業(yè)基礎(chǔ)會(huì)激怒他國(guó)，因?yàn)槲覀冊(cè)跒樗麄兲峁┪锩纼r(jià)廉的商品。但無(wú)論如何，這種支撐多邊主義的框架已經(jīng)消失。

此外，談?wù)摗爸袊?guó)沖擊”的并不只有美國(guó)。新加坡的東南亞近鄰——泰國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓、印尼——都在討論廉價(jià)中國(guó)產(chǎn)品的浪潮如何對(duì)他們的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生難以承受的“海嘯效應(yīng)”。我們?nèi)缃裰园雅鸢l(fā)泄在美國(guó)身上，可能僅僅是因?yàn)槊绹?guó)比我們所有人都走得更遠(yuǎn)。事實(shí)上，我們大家都在同一條船上。

問題在于：從現(xiàn)在開始，我們?cè)撊绾螛?gòu)建一個(gè)能夠有效運(yùn)作的體系？

我設(shè)想了一個(gè)解決方案：我們可以建立一個(gè)能夠重新校準(zhǔn)、重新平衡的系統(tǒng)。在這個(gè)新體系中，吸納那些愿意按照規(guī)則行事的國(guó)家。多邊體系的核心精神在于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。如果出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，就需要依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量來(lái)解決。同時(shí)，還要把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到更具生產(chǎn)力的領(lǐng)域，從夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到新興產(chǎn)業(yè)。

我們要相信，人民是有創(chuàng)造力的，科學(xué)家是有創(chuàng)造力的，應(yīng)當(dāng)為他們創(chuàng)造機(jī)會(huì)。我們需要自由貿(mào)易和開放交流的力量。世界上仍然有許多人堅(jiān)信這是正確的經(jīng)商之道。他們不會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手超越就立刻向當(dāng)局抱怨，而是選擇更加努力，讓產(chǎn)業(yè)更具競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)于我們這些仍然相信開放貿(mào)易與自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量的人而言，需要建立一個(gè)“自愿聯(lián)盟”（coalition of the willing）。我認(rèn)為這是可行的。美國(guó)是否會(huì)容忍這些依舊相信開放市場(chǎng)、自由貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)的人？它是否會(huì)允許我們?nèi)?gòu)建這樣的體系？

首先，我們要保持非常開放的心態(tài)。無(wú)論美國(guó)是否會(huì)容忍，我們都要繼續(xù)堅(jiān)信公平競(jìng)爭(zhēng)、公平貿(mào)易和自由貿(mào)易。

其次，我相信新的多邊體系是可以建立的，理由有二：

第一，美國(guó)既然堅(jiān)信“沒有貿(mào)易才是公平貿(mào)易”，那它自然應(yīng)該接受不與我們進(jìn)行貿(mào)易的局面。這樣一來(lái)，我們就可以自己開展貿(mào)易，不必與它交易，這對(duì)美國(guó)而言反而更合算。

第二，當(dāng)美國(guó)對(duì) TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）感到不滿時(shí)，特朗普只是選擇退出。但日本和其他國(guó)家隨后組建了CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）。CPTPP與TPP唯一的區(qū)別就是沒有包括美國(guó)。

2018年3月8日，CPTPP貿(mào)易協(xié)定成員國(guó)代表，包括新加坡貿(mào)工部長(zhǎng)林勛強(qiáng)（左）在智利圣地亞哥簽署協(xié)議。圖源：路透社

第三個(gè)理由：在世界貿(mào)易組織（WTO）內(nèi)，我們已經(jīng)在構(gòu)建類似的機(jī)制，那就是MPIA（多方臨時(shí)仲裁安排，Multi-Party Interim Arbitration Agreement）。

由于美國(guó)的阻撓，WTO的上訴機(jī)構(gòu)仍在停擺，整個(gè)組織因此癱瘓，無(wú)法再有效解決爭(zhēng)端。但在三年前，WTO的16個(gè)成員另起爐灶，建立了一個(gè)替代上訴機(jī)構(gòu)的機(jī)制，也就是“MPIA”。它以有限的“自愿聯(lián)盟”方式來(lái)解決爭(zhēng)端，并明確表示：如果你仍然希望按照WTO的規(guī)則進(jìn)行貿(mào)易，而遇到爭(zhēng)端，就可以利用這個(gè)機(jī)制。

我想，既然可以構(gòu)建一個(gè)“WTO減一”（WTO minus one）的體系，那么同樣也可以建立一個(gè)“國(guó)際秩序-1”（worldorder minus one）的體系。關(guān)鍵在于得有一套大家愿意遵守的規(guī)則。

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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