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導語：

近日，美國商務部前高官唐·格雷夫斯（Don Graves, Jr.）和阿魯普·穆克吉（Aroop Mukharji）在《外交事務》上撰文指出，特朗普政府正在將國家安全政策“貨幣化”，通過收益分成協(xié)議、直接投資及對外援助商業(yè)化等方式，將安全利益置換為短期財政收益，徹底顛覆了“安全不可分割”的核心原則。

國家安全政策的異化不僅體現(xiàn)在工具層面的經濟化操作，更根植于戰(zhàn)略認知的深層斷裂。美國兩黨雖曾就“經濟安全即國家安全”達成共識，但特朗普政府卻將安全簡化為可定價資產，以收益分成取代安全審查，用交易邏輯替代戰(zhàn)略考量。

這種“交易主義”不僅違背了美國的法律原則，還導致技術外流風險加劇、納稅人監(jiān)督權弱化，以及盟友對美國承諾的信任崩塌。

文章認為，國家安全貨幣化的危害在于其既削弱當下的防御能力，又動搖了長期戰(zhàn)略根基。短期看，當安全審查被價格談判取代，高風險技術可能因“付費豁免”流向對手；政府為獲得股權而放松監(jiān)管，更會加劇技術失控風險。

長期而言，這種“逐利優(yōu)先”的策略將徹底破壞國際信任并侵蝕了供應鏈協(xié)作、數(shù)據安全等需要多邊協(xié)調的領域；而將經濟行動簡化為即時回報計算，既無法有效應對欠發(fā)達地區(qū)滋生的恐怖主義威脅，也將讓美國錯失通過長期合作構建穩(wěn)定秩序的機會。

唐·格雷夫斯（Don Graves, Jr.）

2021年至2025年期間擔任美國商務部副部長

阿魯普·穆克吉（AROOP MUKHARJI）

2022年至2024年期間擔任美國商務部副部長經濟與國家安全事務高級顧問

直到最近，很少有政策工具能像出口管制那樣團結民主黨人和共和黨人。對美國半導體等雙重用途技術擴散的限制，成為對華科技競爭中的首選政策，也被用來懲罰俄羅斯對烏克蘭的戰(zhàn)爭。如果半導體和某些其他技術在壞人手中，那么它可能會給美國帶來國家安全風險。政客們或許會爭論細節(jié)，但有一個廣泛的兩黨共識：美國政府應該管制這些技術的流動。

特朗普政府也接受了出口管制的使用——但它加入了一個新的變通做法。八月，政府與英偉達（Nvidia）達成了一項收益分成協(xié)議。允許該公司獲得出口管制許可證以向中國銷售其H20芯片，作為交換，公司必須將這些銷售收入的15%交給美國政府。

此前，美國政府會審查許可證申請，以確保交易不會帶來不可接受的風險。而這一次，政府用一個價格標簽取代了這一過程，把支付給政府的附加收入置于安全利益之上。

《紐約時報》近日指出，特朗普對芯片行業(yè)的直接干預，是自2009年奧巴馬政府為避免金融危機惡化而采取行動以來，聯(lián)邦政府對美國經濟最激進的介入。圖源：路透社

盡管中國以違反反壟斷法為由，禁止中國公司購買英偉達的芯片，但特朗普政府的這筆交易仍然是一個令人擔憂趨勢的一部分：國家安全的貨幣化。

政府沒有把安全視為一種不可分割、無價的理想——類似于自由公正的選舉、言論自由或宗教自由——而是將美國國家安全當作一個可分割、可定價的資產組合來對待。曾經的“安全”，如今成了“證券”。

更糟糕的是，這些價格似乎可以談判：總統(tǒng)在記者會上透露，政府最初要求英偉達銷售額的20%，最后妥協(xié)到15%。

把國家安全簡化為金錢數(shù)字不僅扭曲了這個詞的含義；它還會讓美國變得更不安全。以收益分成協(xié)議取代許可證、進行某些類型的直接投資、并向美國的盟友和伙伴施壓，或許都能幫助充實美國政府的國庫。但那些旨在最大化短期收益的政策可能會制造新的安全問題，而舊問題依然未解。它們會讓美國技術更容易流向敵對者，讓美國政府失去對納稅人資金的監(jiān)督權，并犧牲華盛頓塑造周邊世界的能力。

要避免這些危險并減少美國經濟暴露于風險之中，需要一種謹慎而長遠的戰(zhàn)略，并承認美國在當今世界中的現(xiàn)實地位。只要政府以企業(yè)的方式運營，將政策工具和關系進行定價、捆綁、再定價，任人買賣，真正的經濟安全就永遠遙不可及。

達成共識

經濟問題在大約一個世紀前首次進入國家辯論時，就是國家安全的根本所在。正如歷史學家彼得·羅迪（Peter Roady）和安德魯·普雷斯頓（Andrew Preston）最近所記載的那樣，在1932年總統(tǒng)競選以及隨后的任期內，富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）刻意將“國家安全”一詞定義為包括國內經濟福祉在內的風險。

在1933年的第二次爐邊談話（FiresideChats）中，羅斯福指出，經濟困境導致了“無法估量的”社會危害以及“安全感的喪失”。他宣稱，一個新的國內經濟計劃對“我們的國家安全”是“當務之急”，并后來總結說：

“擺脫恐懼永遠與擺脫匱乏緊密相連。”

羅斯福最初對國家安全的解釋，后來逐漸讓位于更軍事化、更擴張性的概念，這種概念被日益壯大的軍火工業(yè)和現(xiàn)代軍工復合體的利益所強化，并擴展到世界的每一個角落。這種對軍事和意識形態(tài)競爭的關注一直占據主導地位，直到二十一世紀初，即使在“9·11”襲擊之后，華盛頓開始更加關注利用金融工具遏制恐怖組織和流氓國家?guī)淼耐{。

1941年，羅斯福曾在美國國會發(fā)表《國情咨文》，闡述包括免于匱乏的自由（Freedom from Want）。圖源：Getty Imagies

在21世紀10年代和20年代初，羅斯福所設想的國家安全的經濟和國內維度出現(xiàn)了兩黨復興。奧巴馬政府2015年《國家安全戰(zhàn)略》的第二行就確認：“美國日益增長的經濟實力是我們國家安全的基礎。”在特朗普第一個任期內，他支持同樣的觀點。他在發(fā)布2017年《國家安全戰(zhàn)略》時表示：

“美國戰(zhàn)略首次認識到經濟安全就是國家安全?！?/blockquote>

四年后，拜登總統(tǒng)在2021年的國家安全臨時指導中重復了同樣的口號：“經濟安全就是國家安全?！卑莸堑纳虅詹吭趪野踩咧邪l(fā)揮了比任何人都要大的作用，不僅在出口管制方面，還涉及供應鏈、網絡安全、信息與通信技術、氣候變化、投資安全、執(zhí)法、商業(yè)外交、標準制定、專利、國內投資，甚至商業(yè)航天政策。

在許多問題上，都存在實質性的兩黨一致性。共和黨人尤其支持該部門的出口管制政策。2023年末，共和黨總統(tǒng)候選人羅恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）提議設立一個聯(lián)邦經濟安全與競爭辦公室，其任務與拜登政府在當年早些時候新設的一些辦公室類似，包括商務部的供應鏈中心以及隸屬于國家情報總監(jiān)辦公室的經濟安全與新興技術辦公室。

問題不只是經濟、技術和貿易政策成為了更受歡迎的國家安全工具——這確實發(fā)生了。但更重要的是，在哲學層面上，兩黨的主要人物都同意：安全本身遠不止意味著沒有物理攻擊，也意味著減少經濟困境和風險。他們把經濟安全視為一個國內問題，同時也是國際問題。

例如，美國戰(zhàn)略產業(yè)的侵蝕和技術領先地位的喪失可能會使美國容易受到外國行為者的攻擊，這些行為者可能會將貿易依賴武器化。新冠疫情期間的供應鏈中斷，展示了美國是多么容易失去對關鍵商品的獲取。

特朗普政府首次執(zhí)政期間對國內制造業(yè)的執(zhí)著，以減少對他國依賴以及對華為和TikTok可能使中國政府獲取美國數(shù)據的擔憂，延續(xù)到了拜登政府。盡管民主黨和共和黨在很多政策方面存在分析，但在出口管制領域卻存在著共識。

萬物皆有價

第二屆特朗普政府正在挑戰(zhàn)這一共識。傳統(tǒng)上，國家安全的目標是減少威脅；而現(xiàn)在，政府卻試圖從中牟利，表面上是為了最終削減稅收、造福公眾。與英偉達達成的H20芯片交易就是其中之一，它允許一家與中國開展業(yè)務且會帶來國家安全威脅的公司通過“買斷”風險的方式繼續(xù)銷售。特朗普聲稱，H20芯片是中國“已經擁有”的“過時”產品，暗示出售它們不會對美國構成風險。

如果北京繼續(xù)禁止英偉達芯片，那么這一案例中的爭論將毫無意義。但原則上，毫無風險的出口管制許可證是自相矛盾的；只有當政府認定存在風險時，才會需要許可證。

然而，就在幾個月前即四月份，政府對H20芯片做出了這樣的矛盾認定。這也是為什么美國法律（《美國法典》第50編）禁止為出口管制許可證付費，以防出現(xiàn)金錢利益優(yōu)先于國家安全關切的情況。當出口管制關乎金錢而非安全標準時，美國技術就會輕易流入惡意行為者手中。

然而，可能的法律復雜性并沒有阻止特朗普政府追求這類安排。它已經與另一家科技公司AMD達成協(xié)議，讓美國政府獲得其在中國銷售MI308處理器收入的15%——財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）（其部門并不負責雙重用途出口管制）稱之為一次“測試版試驗”。

當?shù)貢r間9月24日，美國財政部長貝森特聲稱，世界經濟最大的失敗點在于，99%的高性能芯片都在臺灣地區(qū)生產，美國必須將一部分需求轉移回美國或的盟友國家。圖源：路透社

政府可能會繼續(xù)復制這種模式，而且不僅限于出口管制案例。例如，它可能會通過收取費用來批準外國直接投資美國企業(yè)，從而為聯(lián)邦政府籌集資金，即便這些投資帶來了潛在的國家安全隱患。但如果一個投資涉及任何問題，比如數(shù)據安全，那么僅僅因為有人同意支付給政府，就假裝問題不存在，這并不是一個真正的解決方案。未解決的國家安全問題只會惡化。

國家安全的貨幣化并不限于收益分成協(xié)議。政府還在探索對美國公司的直接投資。最顯著的例子是，政府在去年八月宣布購買美國最大半導體制造商英特爾（Intel）10%的股份（約89億美元）。與收益分成協(xié)議不同，直接投資雖不常見，但并非沒有先例。政府有時確實有正當理由投資于對國家安全至關重要且需要幫助的公司。

例如，一家陷入困境、面臨關閉或被外國收購的公司，可能既需要資金，也需要戰(zhàn)略指導?；蛘撸患疑形串a生收入的初創(chuàng)公司，當私人資本不可用時，可能需要公共投資。但賺錢不應該是主要目標——政府不應把一家公司的分紅置于全國安全利益之上。

英特爾的交易說明了這一風險。通過2022年《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act），聯(lián)邦資金已經承諾給英特爾，這些資金附帶了保護措施，以確保它們用于推進公共利益。最大的一筆資助支持在亞利桑那州、新墨西哥州、俄亥俄州和俄勒岡州的制造項目，公司必須報告項目進展，并遵守國家安全的護欄，例如限制其與某些外國企業(yè)的合作。此外，資助計劃中還嵌入了“收益共享”條款，在出現(xiàn)意外利潤時要求返還給納稅人。

但美國政府沒有繼續(xù)發(fā)放資助資金并保持這些保護，而是選擇了股權。這意味著英特爾獲得了更多的前期現(xiàn)金，聯(lián)邦政府未來也可能獲得更多收入，但——關鍵是——納稅人資金的監(jiān)督卻顯著減少。英特爾可能會把這些資金用于支持國家安全利益，也可能不會。

最后，政府還通過其對美國軍事支持和對外援助的處理，將國家安全貨幣化，只在能帶來財務回報時才幫助他人。

“臺灣應該為我們的防務付費?！?/blockquote>

特朗普在2024年競選時說。

“你知道，我們和保險公司沒有什么不同?！?/blockquote>

在特朗普當選后不久，臺灣承諾增加在美制武器上的開支；在他總統(tǒng)任期的最初幾個月里，特朗普頻繁抱怨盟友的“搭便車”行為，迫使其他國家也增加了投入。

政府在與烏克蘭談判關鍵礦產協(xié)議以換取華盛頓對基輔戰(zhàn)爭努力的持續(xù)支持，以及取消全球范圍內的美國對外援助時，也遵循了類似的雇傭兵邏輯。為取代“慈善模式”的發(fā)展援助，國務卿馬可·魯比奧（Marco Rubio）在七月寫道，政府將尋求能為私營部門帶來“乘數(shù)效應”的投資機會。

然而，把援助類比為保險或市場投資，忽略了支持他人的最大戰(zhàn)略價值。以發(fā)展援助為例。除了道德理由外，這種援助還能成為抵御外國操縱、恐怖主義溫床、黑市擴張以及其他因長期欠發(fā)達和經濟困境而產生的安全威脅的屏障。像核不擴散、維護穩(wěn)固的聯(lián)盟、支持民主這樣的利益，與即時的財務回報幾乎沒有關系。

把特朗普政府的國家安全做法稱為“交易主義”還低估了問題。交易主義假設的是一種交換——你來我往。但政府實際上是在用無形之物換取有形之物：用安全利益換取冷冰冰的現(xiàn)金。這樣做，背叛了對國家安全本質的根本不同看法——一種認為安全可以被標價的觀念。

基本原則

在最好的情況下，政府追逐利潤會分散華盛頓解決國家安全問題的注意力；在最壞的情況下，它會加深這些威脅。貨幣化可能甚至通過鼓勵富裕玩家加入游戲，制造新的脆弱性和不安全來源。

例如，卡塔爾向美國總統(tǒng)贈送了一架價值4億美元的豪華飛機。在政府急于接受這枚“金蛋”的同時，它實際上為外國間諜創(chuàng)造了一個“金色的機會”。

把國家安全利益貨幣化的核心問題在于，這與經濟安全的基本原則相矛盾。經濟安全是國家安全的一個子集，它包括保護美國經濟、關鍵基礎設施和民眾福祉；增強國家對干擾的抵御力；并總體上確保美國社會安全穩(wěn)定地繁榮發(fā)展。真正推進經濟安全要求政策制定者權衡利弊，認識到其他國家掌握的籌碼，與伙伴合作，并放眼長遠。

在經濟安全政策中保持全局視野、權衡各種取舍和緊張關系，對于做出明智決定至關重要。代表國家安全的經濟行動（如出口管制）可能會無意中限制經濟增長和創(chuàng)新。同樣，為了經濟增長和創(chuàng)新采取的某些行動（如出口促進和科學合作），如果出口的產品和研究成果被用來威脅美國人，也可能會削弱國家安全。必須避免的陷阱是制造新的不安全來源或誤解領域。為解決一種風險而采取的行動，不應創(chuàng)造一個更大的風險。

例如，特朗普政府早期的關稅做法——大規(guī)模、懲罰性、粗暴——擾亂了市場，制造了連總統(tǒng)自己都難以忍受的經濟不確定性。更有針對性的貿易安排則有助于最大限度地減少對美國消費者、生產者和投資者的不利影響，并確保CEO以及美國的盟友和伙伴所渴望的清晰性、透明性和可預測性。

成功的經濟安全政策還必須理解權力平衡政治。美國并不是生活在一個單極世界，掌控著供應鏈和經濟咽喉。它越是表現(xiàn)得好像如此（例如通過脅迫性關稅），其他國家就越會進行制衡。

對美國關稅政策的挫敗感，已經為上海合作組織注入了新的活力。該組織是一個經濟與安全機構，涵蓋了世界40%以上的人口，旨在成為美國在亞洲存在的戰(zhàn)略對抗力量。更多的平衡行動可能會接踵而至。

上合組織成員國從2001年的6國增長至2025年的26國。圖源：新華社

更聰明的做法是與伙伴合作。這不僅是為了做好事；這也是戰(zhàn)略性的。建立可信賴的供應鏈、保護數(shù)據、執(zhí)行出口管制，都依賴于與國際伙伴的協(xié)調，更重要的，依賴與產業(yè)的合作。沒有協(xié)調，規(guī)則就會更弱，規(guī)避更容易，執(zhí)法更困難。真正的合作不是草率的、為電視節(jié)目而生的交易。它通過定期的、深思熟慮的官僚對話和遵循程序來實現(xiàn)。通過真正尋求伙伴的意見，美國可以避免那種有害的最終會削弱美國影響力的政策反彈。

最后，政策制定者必須認識到經濟安全是一場長期博弈。通過出口促進來建立可信賴供應鏈等經濟工具往往需要多年才能奏效。然而，許多國家安全專業(yè)人士錯誤地認為，他們會看到像果斷軍事行動那樣的即時效果。這種情況很少發(fā)生；摧毀總是比建設容易。

經濟政策會在長期內產生最大價值，因為它能改變社會。這就是為什么發(fā)展援助如此寶貴，但特朗普政府卻把它削減為一種所謂的節(jié)約成本措施。發(fā)展當然不可能一蹴而就。而且，也并不總是清楚援助在防范什么問題——或哪一個惡意行為者。但事實上，幫助建設一個更健康、更繁榮的世界，可以降低許多壞結果發(fā)生的幾率。

美國的安全挑戰(zhàn)正變得越來越復雜，政策制定者仍在摸索如何最好地利用手頭的經濟工具來應對它們。然而，一個指導原則是明確的：民主政府的存在不是為了使自己致富。因此，國家安全政策不應尋求利潤或涉及機會主義的額外收益。美國政府的國家安全責任就是確保國家安全。僅此而已。

編譯｜張樂詞 IPP特約編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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