同志們！不吹牛尬，咱們中國(guó)的城市操作版本可能要迎來一波史詩(shī)級(jí)的更新了。

就在前不久高層剛剛發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中，有一句表述十分耐人尋味，原話是這么說——

“推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。”

咱們各位誰也不是昨兒后半夜剛從猴兒變過來的，“優(yōu)化”這個(gè)概念咱可是太熟悉了！

再結(jié)合中小城市的江湖地位，這回要優(yōu)化的是行政區(qū)劃設(shè)置，當(dāng)時(shí)就忍不住尋思：

“難不成這是有些小城市要被刪號(hào)了？”

觀察了有一陣子，發(fā)現(xiàn)這種聲音就在大伙兒中間貌似已經(jīng)開始有了“人傳人”的跡象。

今天咱們就來一把撥云見日，徹底聊明白這是怎么個(gè)事兒。

關(guān)于中小城市發(fā)展，這份高層出臺(tái)的《意見》確實(shí)給予了高度重視，并將其視為優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的重要組成部分。

但是如果只是依據(jù)原文中表述的“程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，就說某些中小城市或者小縣城要被“刪號(hào)”，那顯然是斷章取義了。

從常識(shí)的角度出發(fā)，也不難想見：

即便都是小城市，也是分門別類的，大城市周邊的小城市與偏遠(yuǎn)地區(qū)的小城市，無論從經(jīng)濟(jì)體量上還是戰(zhàn)略價(jià)值上都不是一回事兒。

這意味著對(duì)中小城市未來的發(fā)展和命運(yùn)一概而論顯然站不住腳。

筆者仔細(xì)閱讀過這份文件后，大致梳理出了關(guān)于中小城市及小縣城相關(guān)指示意見的全貌。

除開篇提到的內(nèi)容外，《意見》中其它有關(guān)中小城市發(fā)展的精神，咱們?cè)谶@兒給大家直接敲黑板、劃重點(diǎn)——

首先，文件提出“要發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”。

這句話看似在講城市群和都市圈，但我們可以仔細(xì)想想，哪個(gè)城市群或都市圈不是大小城市打配合？

所以在發(fā)展壯大都市圈，支持推進(jìn)同城化發(fā)展的過程中，大城市周邊的小城市勢(shì)必會(huì)迎來一波紅利。

其次，《意見》中明確指出“要分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。”

這個(gè)話很明顯是在下一階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)縣城的作用寄予厚望。

畢竟，在我們國(guó)家的行政區(qū)劃建制中，有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)、333個(gè)地級(jí)行政區(qū)和2843個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。

七普數(shù)據(jù)顯示，居住在縣域常住人口大約有7.48億人，換言之，這才是最大公約數(shù)，因而潛力巨大。

第三，《意見》還明確了“適時(shí)調(diào)整擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、人口增長(zhǎng)快的縣級(jí)市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。”

這既符合我國(guó)當(dāng)前城市化版圖的客觀現(xiàn)實(shí)，也符合縣域經(jīng)濟(jì)體的客觀現(xiàn)實(shí)。

至于具體原因，咱們前文也提到過，大城市周邊的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣城天然就不是一個(gè)重量級(jí)的選手。

《意見》里做出“適時(shí)調(diào)整擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和特大鎮(zhèn)的社會(huì)管理權(quán)限”，明顯是對(duì)其精準(zhǔn)釋放的重大利好。

第四，《意見》中還指出“推動(dòng)人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持邊境城鎮(zhèn)增強(qiáng)穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！?/strong>

個(gè)人認(rèn)為，這一項(xiàng)倒是可以與文章開篇咱們提到的“結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”放在一起通盤考量。

相當(dāng)于暗示了什么樣的城市將來更有可能納入“穩(wěn)慎優(yōu)化”的名單。

想想產(chǎn)業(yè)面的落后老幾樣、想想財(cái)政端造血能力是個(gè)什么情況、再想想這些有關(guān)地區(qū)的人口流出…

針對(duì)特定地區(qū)、特定情況做優(yōu)化是不是明顯合理多了？

截至2023年，地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的平均依賴度大致在44%上下，其中22個(gè)省份超50%；

到了縣級(jí)行政區(qū)層面，這種依賴更加普遍且剛需，部分地區(qū)甚至高達(dá)70%以上。

統(tǒng)計(jì)顯示：2010年-2020年，全國(guó)共有266個(gè)收縮型城市、1507個(gè)收縮的區(qū)縣，占比超過一半，總面積440萬平方公里。

這里面主要有四類：資源枯竭型城市、產(chǎn)業(yè)衰退型城市、偏遠(yuǎn)地區(qū)中小城市以及大城市虹吸下的中小城市。

你瞅瞅這局面，還能有個(gè)緩嗎？

咱們老生常談一個(gè)問題，一二線城市與三四五線城市之間未來會(huì)走向分化，存量人口、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)與公共資源會(huì)不斷向大城市集中。

可是，這一次高層發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，似乎撕開了另一個(gè)長(zhǎng)期被大伙兒忽略的事實(shí)：

未來的中小城市之間，也會(huì)逐漸走向高度分化。

關(guān)于這個(gè)問題，我們可以從產(chǎn)業(yè)布局和財(cái)政收支兩個(gè)方面具體來看——

產(chǎn)業(yè)端

全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣或大城市附近的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，通常擁有一個(gè)或多個(gè)相對(duì)成熟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群——

譬如眾所周知的昆山的電子、江陰的特鋼與金屬新材料、慈溪的小家電、永康的五金、晉江的鞋服體育用品…

更重要的是，相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)鏈條的上下游關(guān)聯(lián)度較高，容易形成一種所謂“搬不走”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

拿筆者多次去過的浙江永康舉個(gè)例子，這座浙江中部縣城擁有多個(gè)頭銜——

“五金之都”、“中國(guó)門都”、“中國(guó)口杯之都”、“電動(dòng)工具之都”、“炊具之都”…

除此之外，永康還是休閑運(yùn)動(dòng)車的生產(chǎn)基地和出口基地之一。

你仔細(xì)琢磨琢磨以上這些行業(yè)之間的聯(lián)系？再想想前文中咱們提到的上下游關(guān)聯(lián)度。

此外，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)達(dá)的制造業(yè)還催生了另外兩個(gè)高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象：

二三產(chǎn)業(yè)的深度協(xié)同；

龍頭企業(yè)積極挑大梁。

說得更具體些，圍繞著發(fā)達(dá)的特色制造業(yè)衍生出了高度相關(guān)的配套服務(wù)業(yè)，以設(shè)計(jì)、物流、金融以及跨境電商最為常見；

深耕特色制造業(yè)與圍繞其發(fā)展起來的配套服務(wù)業(yè)，涌現(xiàn)了一批龍頭企業(yè)，譬如昆山的恒力集團(tuán)、江陰的海瀾集團(tuán)、慈溪的紅牛集團(tuán)、晉江的安踏體育、長(zhǎng)沙縣的三一集團(tuán)、浙江中國(guó)小商品城集團(tuán)股份有限公司，都屬于此類。

相比于普通縣城來說，這樣的產(chǎn)業(yè)布局從里子到排面，妥妥的next level。

反觀普通縣城，絕大多數(shù)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面相對(duì)散裝，一人一把號(hào)，各吹各的調(diào)那種；

即便是有能把上下游整合起來的，大多也都是資源型行業(yè)，煤炭、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品粗加工這種最常見，也就是俗稱的“靠山吃山，靠海吃海”。

這決定了此類縣城中，多以勞動(dòng)密集型加工、組裝環(huán)節(jié)為主，處于“微笑曲線”最底端，利潤(rùn)較薄，企業(yè)間關(guān)聯(lián)度低，未能形成集群效應(yīng)。

與此同時(shí)，此類縣城中未能發(fā)展出與高附加值制造業(yè)相關(guān)聯(lián)的服務(wù)業(yè)，提到服務(wù)業(yè)，大伙兒想到的基本上是餐飲、零售這一類。

咱們經(jīng)常聽說的“縣城婆羅門”，其實(shí)在后面這類普通縣城中表現(xiàn)得更為明顯。

不是說富裕縣城沒有“婆羅門”，或者他們就比富裕縣城的婆羅門更“婆”，主要是因?yàn)槠胀h城的更有存在感。

財(cái)政端

某種程度上講，財(cái)政基本面是經(jīng)濟(jì)基本面的成績(jī)單。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展得好不好，一般性公共財(cái)政預(yù)算收入體現(xiàn)得最清楚不過。

一說這個(gè)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與普通縣城的分化，就更加立體了。

2024年全國(guó)經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣城分別為昆山、江陰、張家港、常熟、長(zhǎng)沙縣、慈溪、太倉(cāng)、晉江、義烏和宜興。

上述縣城中，經(jīng)濟(jì)體量最大的昆山為5380.17億，經(jīng)濟(jì)體量最小的宜興是2455.02億，第一名與第十名相差2.19倍。

一般性公共財(cái)政預(yù)算收入最高的昆山，2024年入賬458.61億，全國(guó)縣城財(cái)政收入第十位是不在十強(qiáng)榜單的海寧，為90億，第一名與第十名相差5.09倍。

同志們，這還沒出前十呢，已經(jīng)是這個(gè)畫風(fēng)，筆者專門查了一下，2024年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比第100名為廣東省惠東縣，GDP為828.5億，當(dāng)年全縣一般公共預(yù)算收入50.10億。

咱們?nèi)珖?guó)共有2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政基本面的分化可想而知。

土地財(cái)政收入這一塊，縣城能吃到嘴里的更加有限——

統(tǒng)計(jì)顯示，2025年上半年，全國(guó)Top10城市宅地出讓金占全國(guó)的比重達(dá)到53%，較2024年末大幅提高19個(gè)百分點(diǎn)；

Top20的城市宅地出讓金占全國(guó)的比重達(dá)到68%，較2024年末提高17個(gè)百分點(diǎn)。

在這種情況下，那些建制不在一二線熱點(diǎn)城市管轄范圍內(nèi)的上千個(gè)普通縣城一年能收多少土地出讓金，你琢磨？

過去幾十年間，全國(guó)絕大多數(shù)中小城市的發(fā)展路徑幾乎是集體抄同一篇作業(yè)：

賣資源賺快錢、發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、賣地搞土地財(cái)政。

現(xiàn)如今，一部分城市靠賣資源，把自己賣成了資源枯竭型城市；

發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)外移、僧多粥少的局面越來越明顯；

再去搞土地財(cái)政，發(fā)現(xiàn)庫(kù)存和新增供應(yīng)已經(jīng)不是那么回事兒，房企拿地積極性就是上不來…

在這種情況下，財(cái)政端當(dāng)然要更加精打細(xì)算，除優(yōu)先保障民生、清償債務(wù)外，其它非必要開支當(dāng)然是能減的減，能縮的縮。

了解當(dāng)然的縣城基本面格局之后，我們?cè)倩剡^頭來去看《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)體的最新表述——

究竟什么樣的縣城會(huì)被作為重要載體，什么樣的縣級(jí)市和特大鎮(zhèn)有可能調(diào)整社會(huì)管理權(quán)限，什么樣的縣城有可能被“穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”…似乎一下子大致有了輪廓。

這兩年，我們常常能看到一些光怪陸離的新聞：

譬如說有些小城市停發(fā)了某些事業(yè)單位工資或者裁撤公共服務(wù)機(jī)構(gòu)…

本質(zhì)上講，以上就是財(cái)政收縮的客觀寫照。

要我說，面對(duì)這樣的情形真的不必悲觀——

這場(chǎng)即將席卷全國(guó)的中小城市“大洗牌”早已超越了刻板印象里的“?！迸c“機(jī)”，它更像是對(duì)今后中國(guó)城市化發(fā)展邏輯的徹底重構(gòu)。

過去那種“撒胡椒面”式的均勻發(fā)展、大家都靠基礎(chǔ)建設(shè)投資與房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的模式，已經(jīng)成為過去式。

高層近期出臺(tái)的這份《意見》，從根本上講就是在改變城市化進(jìn)程與城市管理思路，實(shí)現(xiàn)分類施策，精準(zhǔn)投放資源。

對(duì)于那些有產(chǎn)業(yè)、有人口、有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的縣城界優(yōu)等生來說，政策旨在“擴(kuò)權(quán)”，從而被賦予更大的發(fā)展自主性。

從結(jié)果導(dǎo)向來看，它們很有可能成為這輪洗牌中的“贏家”，躍升為區(qū)域城市群的重要支點(diǎn)。

而對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)空心化、人口持續(xù)流失的地區(qū)來說，“優(yōu)化行政區(qū)劃”似乎更加符合它們的體制。

無論是合并還是撤縣設(shè)區(qū)，甚至更徹底的其它調(diào)整…本質(zhì)都是為了止損和重生，將有限的資源集中在更有效率的城市群核心城市上。

對(duì)于億萬普通人而言，唯一能做的便是無條件順應(yīng)這一大勢(shì)所趨。

如果你是年輕人，通過考學(xué)進(jìn)入高能級(jí)城市，獲取優(yōu)質(zhì)教育和就業(yè)機(jī)會(huì)，幾乎是跳出潛在“收縮循環(huán)”的最現(xiàn)實(shí)路徑。

如果你已經(jīng)擁有家庭，那么購(gòu)房定居決策，必須將城市的“基本盤”納入核心考量，因?yàn)檫@些直接關(guān)系到后代的教育資源和未來發(fā)展天花板。

如果你是創(chuàng)業(yè)者與小企業(yè)主，下沉市場(chǎng)的成本優(yōu)勢(shì)依然存在，但必須能精準(zhǔn)識(shí)別那些分化上游的縣城。

做縣域經(jīng)濟(jì)的生意，更需要理解本地產(chǎn)業(yè)生態(tài)，要么融入龍頭企業(yè)的鏈條，要么抓住消費(fèi)升級(jí)的細(xì)分痛點(diǎn)。

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