民智評(píng)論

作者：王薪堯，民智國(guó)際研究院研究助理

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7月31日，緬甸國(guó)防與安全委員會(huì)在內(nèi)比都召開(kāi)會(huì)議，宣布自8月1日起解除持續(xù)了四年半的全國(guó)緊急狀態(tài)，同時(shí)組建新聯(lián)邦政府與國(guó)家安全與和平委員會(huì)，并計(jì)劃在六個(gè)月內(nèi)舉行多黨全國(guó)大選。

新聯(lián)邦政府由吳紐梭擔(dān)任國(guó)家總理，并兼任總理辦公室部部長(zhǎng)及國(guó)家計(jì)劃部部長(zhǎng)。吳紐梭此前為緬甸國(guó)家管理委員會(huì)成員及主席顧問(wèn)，是軍方主導(dǎo)政治過(guò)渡的關(guān)鍵人物。國(guó)家安全與和平委員會(huì)則由敏昂萊擔(dān)任主席，其繼續(xù)兼任代總統(tǒng)和國(guó)防軍總司令，進(jìn)一步鞏固軍方對(duì)政權(quán)的控制。

緬甸獨(dú)立后，政治發(fā)展路徑為何反復(fù)

緬甸獨(dú)立后的政治發(fā)展路徑一直在軍方與民選政府之間的反復(fù)循環(huán)，其深層原因既包括復(fù)雜的多民族格局，也包括歷史遺留的制度困境。

緬甸共有135個(gè)民族，且少數(shù)民族的地方自治意愿強(qiáng)烈。1948年獨(dú)立后，中央政府始終面臨民族武裝沖突和地方割據(jù)壓力，族際沖突與政治博弈交織，形成了長(zhǎng)期治理困境。緬甸穆斯林問(wèn)題就是其中的典型案例：英國(guó)殖民時(shí)期大量印度勞工被引入緬甸從事稻米生產(chǎn)，歷史性的族群摩擦延續(xù)至今。緬甸境內(nèi)多支民族地方武裝（下稱“民地武”）也在民族訴求和自治渴望驅(qū)動(dòng)下長(zhǎng)期與中央對(duì)立。

在這種背景下，緬甸獨(dú)立后的政治發(fā)展始終呈現(xiàn)“軍方接管—有限民主—危機(jī)—軍方再介入”的循環(huán)模式，其根源在于多民族沖突、制度缺陷及軍方對(duì)權(quán)力的壟斷。1947年，緬甸獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖昂山將軍遇刺后，中央權(quán)威迅速崩塌；1958年吳奈溫（昂山舊部）通過(guò)憲法手段出任總理，并于1962年發(fā)動(dòng)政變，建立長(zhǎng)期軍政府統(tǒng)治。

此后，緬甸經(jīng)歷奈溫與丹瑞的長(zhǎng)期軍政府執(zhí)政，但軍政府沒(méi)有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。1988年的全國(guó)民主運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的不滿，和改革的呼聲高漲，同年昂山素季（昂山之女）回國(guó)并組建全國(guó)民主同盟（民盟），迅速成為全國(guó)最大反對(duì)派。

在強(qiáng)勢(shì)反對(duì)派和國(guó)際社會(huì)的壓力下，軍方不得不采取“兩手策略”維持權(quán)力：一方面通過(guò)憲法保障軍方核心利益，另一方面通過(guò)選舉形式塑造政治合法性。1990年、2015年和2020年的大選均顯示民盟在民間的廣泛支持，但軍方在關(guān)鍵時(shí)刻依然通過(guò)政治或軍事手段維持自身的主導(dǎo)地位。

2008年憲法為緬甸確立了議會(huì)民主的框架，但同時(shí)保留了軍方在政治和經(jīng)濟(jì)中的特殊地位。2010年選舉標(biāo)志著名義上的民主轉(zhuǎn)型起步；2015年和2020年民盟的勝利進(jìn)一步推動(dòng)了政治開(kāi)放，但也使軍方對(duì)核心利益受損的擔(dān)憂加劇。2021年2月，軍方以大選舞弊為由接管政權(quán)，引發(fā)全國(guó)范圍的抗議浪潮，并促使長(zhǎng)期存在的少數(shù)民族地方武裝（民地武）與政府軍沖突升級(jí)。

2021年危機(jī)以來(lái)的沖突動(dòng)因：

制度、民族與外部干預(yù)

緬甸自2021年爆發(fā)政治危機(jī)以來(lái)，國(guó)內(nèi)沖突已持續(xù)四年。雖然國(guó)際社會(huì)不斷呼吁?；?、推動(dòng)恢復(fù)民主轉(zhuǎn)型，但局勢(shì)始終沒(méi)有出現(xiàn)根本轉(zhuǎn)機(jī)。

首先是制度與結(jié)構(gòu)困境。緬甸的民主化進(jìn)程缺乏穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)，社會(huì)治理長(zhǎng)期依賴軍方掌握的安全與行政資源，使得權(quán)力交替始終無(wú)法順利完成。正如此前所提到的，歷次大選結(jié)果都表明軍方對(duì)政權(quán)主導(dǎo)政權(quán)抱有強(qiáng)烈意愿，并以“維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定與憲法秩序”為名，牢牢把控著國(guó)家的政治核心。軍政府為維持影響力，曾扶持聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨與民盟抗衡，同時(shí)以重組選舉委員會(huì)及籌劃全國(guó)大選的方式延續(xù)自身對(duì)過(guò)渡進(jìn)程的掌控。但從2021年后的國(guó)內(nèi)抗議運(yùn)動(dòng)來(lái)看，這種做法實(shí)則引發(fā)了更復(fù)雜的對(duì)立情緒。

2021年政治事件后，民盟組建了“人民國(guó)防軍”，嘗試以武力對(duì)抗軍方掌控的政府。同時(shí)，多個(gè)民族地方武裝，如克欽獨(dú)立組織、欽民族陣線、克倫民族聯(lián)盟和克倫尼民族進(jìn)步黨等，也重新投入反政府行動(dòng)。這進(jìn)一步加劇了原有的民族武裝沖突，形成政治博弈與民族矛盾交織的復(fù)雜局面。

其次是民族國(guó)家構(gòu)建的歷史遺留問(wèn)題。緬甸的少數(shù)民族與主體緬族始終未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的政治融合。殖民時(shí)期英國(guó)推行“分而治之”，強(qiáng)化了族群隔閡。獨(dú)立初期，昂山與少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人簽署的彬龍協(xié)議給予了少數(shù)民族高度自治，但這一制度基礎(chǔ)因?yàn)檎謩?dòng)蕩并未得到長(zhǎng)期落實(shí)。

20世紀(jì)80年代后，軍方雖與部分民族武裝達(dá)成?；饏f(xié)議，但少數(shù)民族始終堅(jiān)持高度自治訴求。長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府一直在少數(shù)民族地區(qū)（緬甸北部）治理力有限，導(dǎo)致這些地區(qū)政治邊緣化、經(jīng)濟(jì)落后和文化權(quán)利受限。少數(shù)民族逐漸形成深層次的不信任感，加劇了國(guó)內(nèi)矛盾。

最后，緬甸國(guó)內(nèi)沖突的長(zhǎng)期化也與美西方的持續(xù)制裁和施壓密切相關(guān)。昂山素季因其“緬甸國(guó)父之女”的身份，以及留英背景與廣泛民眾支持，成為西方輿論關(guān)注的核心人物，也為部分西方政客介入緬甸事務(wù)提供了敘事支點(diǎn)。

近年來(lái)，美西方國(guó)家以“軍方推翻民選政府、沖突中對(duì)平民使用武力”等理由，多次對(duì)緬甸政府實(shí)施定向制裁（如凍結(jié)軍方資產(chǎn)、限制貿(mào)易等）。然而，這種打著“民主”和“人權(quán)”旗號(hào)的外部壓力，實(shí)際上未能動(dòng)搖軍方統(tǒng)治，反而強(qiáng)化其“受害者敘事”，促使軍政府在國(guó)內(nèi)治理上采取更為保守和防御性的立場(chǎng)，使調(diào)解和改革空間進(jìn)一步受限。

結(jié)構(gòu)性困境下的緬甸未來(lái)與多重考驗(yàn)

緬甸作為“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)，其動(dòng)蕩不僅影響國(guó)內(nèi)發(fā)展，也對(duì)東南亞區(qū)域安全和中國(guó)邊境穩(wěn)定產(chǎn)生直接影響。當(dāng)前，緬甸局勢(shì)呈現(xiàn)三方面特征：

第一，權(quán)力過(guò)渡由軍方主導(dǎo)，通過(guò)新聯(lián)邦政府與安全委員會(huì)維持國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，政治僵局與沖突疊加，民族矛盾與民主訴求交織，使和解進(jìn)程緩慢。

最后，外部壓力持續(xù)存在，西方制裁與國(guó)際質(zhì)疑限制了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與政治調(diào)適空間。

軍方仍是緬甸最具組織性和強(qiáng)制力的政治行為體。然而，反對(duì)派陣營(yíng)（民盟、人民國(guó)防軍、民地武）因目標(biāo)分歧（如部分民地武僅追求區(qū)域自治）難以形成穩(wěn)固同盟。

緬甸此次組建“新聯(lián)邦政府”及設(shè)立國(guó)家安全與和平委員會(huì)，顯示出政權(quán)在憲法框架內(nèi)推進(jìn)過(guò)渡、為選舉創(chuàng)造條件的意向。未來(lái)一段時(shí)間，緬甸政治格局預(yù)計(jì)仍以軍方為核心，能否通過(guò)逐步對(duì)話與包容性安排實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，將成為影響區(qū)域安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

未來(lái)，緬甸能否實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)政治和解與社會(huì)穩(wěn)定，不僅關(guān)乎其自身發(fā)展前景，也深刻影響著東南亞區(qū)域安全和周邊國(guó)家的共同利益。如何在尊重緬甸主權(quán)和人民意愿的基礎(chǔ)上，支持其依據(jù)本國(guó)國(guó)情穩(wěn)妥推進(jìn)政治進(jìn)程、推動(dòng)各方通過(guò)協(xié)商化解分歧，同時(shí)維護(hù)邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定，為區(qū)域合作與共同發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，始終是擺在地區(qū)各方及國(guó)際社會(huì)面前的重要課題。

撰稿：王薪堯

編務(wù)： Maria

責(zé)編：邵逸飛 梁雨迪

圖片來(lái)源：網(wǎng) 絡(luò)

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