信仰神靈是全球絕大多數(shù)宗教共有的特質。在中國傳統(tǒng)文化中，道教及民間信仰自古以來就是一個神靈崇拜的宗教。道教內(nèi)部擁有三清五帝等至高無上的神仙，還有山神、土地、龍王等基層神祇，他們共同構成了一個維持天地萬物運轉的管理體制。道教神仙體系與人間管理體系極度吻合。例如，在人間有皇帝，則天界就有玉皇大帝，地府有十殿閻羅；城市有郡守，地府則有城隍；家庭有族長、家長，而天界則委派了家神(灶君)到每個家庭。

天界的官吏體系比人間更為完善細致。例如，河流里有水神(龍王)負責管理江河湖海的生靈和財富；每座山都有山神管理飛禽走獸和礦藏林木；每一方土地都有土地神保護物產(chǎn)和居民；每座城池都有城隍，手下有判官掌管生死簿，管轄區(qū)域人類的生死禍福，記載其善惡言行?？紤]周到、全面細致、無微不至。

雖然山神、土地都是最基層、官階最低的神靈，但在傳統(tǒng)信仰者心目中，他們都是自己命運的主宰者和庇佑者，需要恭敬祭拜且不能馬虎。他們的形象設計也比較和善親民，因而得到更多信眾的信賴和親近。至今還有許多地方有供奉山神土地的傳統(tǒng)，建造小廟或挖神窟安置神位，四季上香祈求平安順遂。

中國國土遼闊，山川河流、城池眾多，為了實現(xiàn)真正意義上的無縫管理和全方位覆蓋，需要眾多基層神靈來擔任山神、土地，這個數(shù)量是非常龐大的。那么，這些眾多的基層神祇是從哪里來的呢？

其中有兩種方式：一是人們自主選擇的神祇。自古以來，中國文化就有“聰明正直之為神”的選神準則。被選為神祇的人，通常是那些忠臣、烈士，他們生前在行為或者品德上對百姓作出了巨大貢獻和付出。人們敬仰他們的品德，希望他們在另一個世界以另一種狀態(tài)繼續(xù)獲得庇佑。例如，義烈而死的史可法被揚州人奉為揚州城隍。文天祥是杭州的城隍，“戰(zhàn)國四公子”之一的春申君黃歇是蘇州城隍。

當然，并非一定要在生前成為官員或名人才能成為神祇，一些凡人也有可能入選地方神祇。有的人生前為人極為孝順，是人人稱頌的孝子，就有可能被人奉為城隍，因為中國人始終相信“忠臣出自孝子門”，為人孝順的人，一定能夠恪盡職守，造福民眾；有的人生前為人公道正派、辦事可靠，就有可能被人尊奉為山神或者土地。這種選神的方式，其實也是傳統(tǒng)社會人們道德選擇的一種表現(xiàn)，弘揚什么、貶斥什么，在敬拜什么樣的神仙里就完全顯露出來了。

明清以來大部份城隍爺是由大真人府（即現(xiàn)在嗣漢天師府）的張?zhí)鞄煷爝M行封神。天師加封城隍的記載，可在清朝的不少地方志中找到，其中不時提到“天師府敕諭”。少數(shù)的幾份尚存的文獻中，還出現(xiàn)了天師以玉皇大帝的名義頒發(fā)的冊封諭旨，城隍廟會保存這樣的敕諭，而且可能會刻成石碑。

明洪武初封縣城隍伯爵，后止。稱城隍之神。羽士管時庵言，鎮(zhèn)中城隍廟舊為搜鹽所。明季所官移于儀征里。人以遺址建廟，祀城隍。乾隆五十五年張真人府奉勅封靈通伯。勅文有云。天命無私，惟至誠而可格細言，亦納遂民欲之所從。凡在福世之條，不惜分茅之寵，受茲殊貺，永輔升平。末署襲封五十八代正乙嗣教大真人張起隆。(見1790年揚州附近一鎮(zhèn)上城隍廟所收敕諭)

第二種方式是封神，這是一種官方行為。歷代帝王都有過多次封神的記載，例如對孔子的追封，對關羽的追封等。這種方式為后世人選擇道德高尚、人品過硬的人成為神祇留下了空間。明洪武二年(1369)，朱元璋下詔加封天下城隍，規(guī)定了城隍的等級，分為都、府、州、縣四級。朱元璋曾言：“立城隍神，使人知畏，人有所畏，則不敢妄為”。這說明城隍信仰有助于輔助人間秩序的穩(wěn)定，是社會道德約束的有力補充。依明朝官方“城隍階級封號”，有京師城隍、都城隍、府城隍、州城隍、縣城隍，分別管理首都、全省、省會城市、地級城市、縣級城市等不同層級的人間城市投影的陰界管理權限。