以利為利 1：我們的財(cái)政體系有哪些不同？

各位書(shū)友大家好，歡迎繼續(xù)做客老齊的讀書(shū)圈，之前我們講過(guò)一本關(guān)于財(cái)政的書(shū)，叫做置身事內(nèi)，講的就是中央和地方政府的關(guān)系，以及各級(jí)財(cái)政是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的。今天我們?cè)僬襾?lái)一本同樣題材的書(shū)， 叫做以利為利，講的是財(cái)政關(guān)系與地方政府行為。作者是周飛舟，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任。在這本書(shū)里，他介紹了央地關(guān)系的變化， 包括分稅制之前，分稅制之后，轉(zhuǎn)移支付的體系，還重點(diǎn)講到了土地財(cái)政問(wèn)題。了解了央地關(guān)系，我們才能更好的理解政策，更好的理解改革。以及更好的理解，中國(guó)未來(lái)會(huì)向哪里去的問(wèn)題。

在改革開(kāi)放前，其實(shí)是高度集中的局面，而改革開(kāi)放后，形成了財(cái)政分權(quán)的初步格局，在地方上實(shí)行了財(cái)政包干制，地方政府普遍形成了明確的利益主體意識(shí)，一方面放水養(yǎng)魚(yú)的目標(biāo)下，大力招商引資，擴(kuò)大稅源，另一方面積極與上級(jí)政府就財(cái)政分配的體制進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。所以財(cái)政分權(quán)，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是巨大的，這其實(shí)才是改革開(kāi)放的重大核心。地方政府利用市場(chǎng)轉(zhuǎn)型當(dāng)中的各種雙軌制，能夠用政策和行政力量，有效的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。并展開(kāi)了地方區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)下的地方競(jìng)爭(zhēng)，跟美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制下的政府行為，非常不同，在咱們這，地方政府的權(quán)限是十分有限的。主要是擁有財(cái)政收入的部分分配權(quán)，和財(cái)政支出的安排權(quán)，而中央可以通過(guò)改變財(cái)權(quán)分配體制的辦法來(lái)改變中央地方之間的財(cái)政分配格局。所以地方缺少?zèng)Q定稅種，稅基和稅率的權(quán)限。所以地方政府的收入，完全看中央想給你多少。而在支出方面，則負(fù)擔(dān)了大部分地方支出。也就是說(shuō)地方上分的稅收少，卻支出多。而在事權(quán)上，更加不平衡，人事權(quán)，中央決定，但其他事情，地方來(lái)做。該干的事一件不少，但是錢(qián)卻大部分掌握在中央手里。而地方會(huì)想方設(shè)法的達(dá)到中央設(shè)定的目標(biāo)，從而獲得人事上的晉升。

事實(shí)上，在改革開(kāi)放的三十年里，我們最重要的一個(gè)目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。那么地方政府看來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)既符合中央目標(biāo)，又復(fù)合自身主體利益。所以只要中央采取積極的甚至激進(jìn)的政策的時(shí)候，地方上都會(huì)加磅配合。比如當(dāng)年的4萬(wàn)億投資，結(jié)果地方層層加碼，最后全國(guó)上下搞出了25萬(wàn)億的投資規(guī)模。但反過(guò)來(lái)，當(dāng)中央開(kāi)始限制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，要求地方減產(chǎn)的時(shí)候，很多地方就并不愿意配合。比如著名的武安鋼鐵產(chǎn)能調(diào)查，一問(wèn)三不知的馬科長(zhǎng)事件。在當(dāng)?shù)劁撹F是支柱產(chǎn)業(yè)，太多的人都指著鋼鐵就業(yè)，所以盡管中央三令五申，地方并不愿意削減產(chǎn)能。

在我們經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程當(dāng)中，也是國(guó)家和政府不斷放權(quán)讓利的過(guò)程，市場(chǎng)越來(lái)越多的配置資源，體制外的力量和資源，逐漸成長(zhǎng)。但同時(shí)國(guó)家和政府的控制并沒(méi)有明顯減弱。許多重要的市場(chǎng)要素，比如資本，土地，勞動(dòng)力分配的權(quán)利，仍然掌握在政府手中。這就使得體制外的力量雖然有所發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出碎片化的態(tài)勢(shì)，這些力量不但沒(méi)能成為制衡的力量，反而呈現(xiàn)出和政府力量逐漸融合與同化的趨勢(shì)。而那些不能融合的力量，則成了弱勢(shì)群體，比如農(nóng)民，農(nóng)民工，和企業(yè)改制中下崗的工人。在經(jīng)濟(jì)快速的增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型當(dāng)中，貧富分化和社會(huì)不平等也同步增長(zhǎng)。這話說(shuō)得比較含蓄，但含義卻比價(jià)露骨，就是說(shuō)這些年來(lái)腦子活，能夠利用政商關(guān)系的都發(fā)財(cái)了，而沒(méi)利用上的，都被邊緣化了。仔細(xì)想想，還真是這么回事，越是地方上的小城市，這種現(xiàn)象越是明顯，你們當(dāng)?shù)氐哪莻€(gè)最富的人，大概率跟當(dāng)?shù)卣加星Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系。而且以能夠找人辦事為榮。之所以這樣就是從上到下，每一級(jí)政府對(duì)下面的權(quán)利都很大。政府對(duì)你的扶持還是掠奪，結(jié)果完全不同。即便馬云和阿里這種有國(guó)際影響力的公司，也一樣，分分鐘就罰了你上百億。這么大的企業(yè)尚且如此，更別說(shuō)那些當(dāng)?shù)氐男∑髽I(yè)了。所以只能委曲求全，選擇跟當(dāng)?shù)卣⒙?lián)系。而我們的地方政府人事關(guān)系是上面任命的，美國(guó)則是當(dāng)?shù)厝诉x出來(lái)的，所以在美國(guó)你得造福當(dāng)?shù)?，得到?dāng)?shù)厝说闹С?。?quán)力是受到選票制約的。而我們這里，權(quán)力只受到更大的權(quán)力的制約。所以我們的地方領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，而美國(guó)的地方官，剛好相反，他只對(duì)下負(fù)責(zé)，不對(duì)上負(fù)責(zé)。州長(zhǎng)公開(kāi)罵總統(tǒng)的事，時(shí)有發(fā)生。

特別是在94年分稅制之后，地方對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)大大加強(qiáng)。根據(jù)規(guī)定，增值稅75%歸中央，25%歸地方，所以地方政府，對(duì)培養(yǎng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)這個(gè)事來(lái)說(shuō)，熱情大幅下降。因?yàn)榫退阄茵B(yǎng)了再多的雞，下的蛋也拿不到多少。反而熱衷于大興土木，一個(gè)是可以提高當(dāng)?shù)卣?jī)，推高GDP，另外賣(mài)掉的土地出讓金收入，可是著實(shí)的會(huì)留在地方。所以地方上，對(duì)于培養(yǎng)企業(yè)不上心，但對(duì)于開(kāi)發(fā)商越來(lái)越上心。天天就是想辦法幫助地產(chǎn)商，搞農(nóng)民的土地，然后蓋房子。蓋開(kāi)發(fā)區(qū)。

中國(guó)有五級(jí)政府，在財(cái)政關(guān)系上，每一級(jí)政府采取的是下管一級(jí)的制度，也就是說(shuō)，中央管32個(gè)省，各省管333個(gè)地市，各地市管2862個(gè)縣，而各縣管37334個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而所謂的財(cái)政體制，其實(shí)就是錢(qián)和事兩條線，錢(qián)給的不夠，事太多，那么這級(jí)政府的財(cái)政就會(huì)出現(xiàn)赤字，沒(méi)能力提供公共服務(wù)。反過(guò)來(lái)，如果給的錢(qián)夠，事不多，那么當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)就會(huì)比較好。為了平衡全國(guó)的狀況，在財(cái)政上，我們也搞了轉(zhuǎn)移支付，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是從有錢(qián)的地方拿錢(qián)出來(lái)，補(bǔ)貼那些窮的地方。維持財(cái)權(quán)和事權(quán)的平衡?？梢岳斫鉃樨?cái)政上的劫富濟(jì)貧。比如某縣要建一所學(xué)校，自己拿不出這個(gè)錢(qián)，那么你承擔(dān)一部分，剩下的省市層面來(lái)協(xié)調(diào)。

當(dāng)然上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府也有一定的激勵(lì)，以鼓勵(lì)他們實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入連續(xù)和快速增長(zhǎng)，通常手段就是包干制，也就是你就給我交這么多錢(qián)，剩下的你可以自己留著。這樣下級(jí)政府就會(huì)更有動(dòng)力一些。

我們跟西方最大的不同之處就在于，一直實(shí)行的就是中央集權(quán)，分權(quán)更有利于地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高公共服務(wù)支出的效率，但也會(huì)帶來(lái)地區(qū)之間增長(zhǎng)不平衡的問(wèn)題。而集權(quán)的優(yōu)勢(shì)就是統(tǒng)一調(diào)配資源，集中力量辦大事，但不利因素就是缺乏效率。比如現(xiàn)在我們地方上搞了很多的形象工程，這其實(shí)就是集權(quán)后的弊端，因?yàn)樾蕪膩?lái)都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標(biāo)，這些形象工程，讓上面表?yè)P(yáng)，才是政績(jī)。所以中國(guó)的央地關(guān)系，很復(fù)雜，我們還得從頭說(shuō)起。

在改革開(kāi)放之前，中國(guó)處于蘇聯(lián)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，而地方政府就是中央計(jì)劃的堅(jiān)定執(zhí)行者。地方?jīng)]有太多的自由處置權(quán)。否則計(jì)劃就會(huì)出現(xiàn)混亂。而中央也在一管就死，一放就亂之間反復(fù)橫跳，因?yàn)橹罢f(shuō)了，地方往往會(huì)在中央放權(quán)的時(shí)候，在地方上層層加碼，不斷地搞重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。

1949年到改革開(kāi)放這段時(shí)間，我們實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，也就是地方政府將全部財(cái)政收入，都要上交中央，而中央全面安排地方政府支出。這個(gè)過(guò)程可以用三收兩放來(lái)形容，兩次放權(quán)分別是大躍進(jìn)和66年動(dòng)亂之前。先說(shuō)1949年到1957年，新中國(guó)建立之后，百?gòu)U待興，這時(shí)候要平抑物價(jià)，要抗美援朝，還要南下剿匪。所以我們還是戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)，也就是統(tǒng)收統(tǒng)支的制度。在1953年到1957年，第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，還得以加強(qiáng)。53年開(kāi)始，新中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)，手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，用5年時(shí)間迅速完成。56年，農(nóng)村中，參加合作社的農(nóng)戶(hù)比重達(dá)到了96.3%。已經(jīng)加入合作化的手工業(yè)就業(yè)人員，占比達(dá)到91.7%，對(duì)資本主義工業(yè)也全面進(jìn)行了改造。說(shuō)白了就是充公了。全部工業(yè)當(dāng)中，三分之二都是國(guó)營(yíng)或者集體工業(yè)，三分之一表面上是公私合營(yíng)。但其實(shí)也是全民所有制的國(guó)企了，原來(lái)的企業(yè)主已經(jīng)沒(méi)有了經(jīng)營(yíng)權(quán)。私營(yíng)商業(yè)只占0.1%的批發(fā)額度。所以私營(yíng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)事，基本已經(jīng)銷(xiāo)聲匿跡了。

1950年企業(yè)收入占財(cái)政收入的比重是13.4%，到了第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，比重上升到46.5%，剩下一半就是各項(xiàng)稅收收入。這個(gè)比例關(guān)系，一直維持到了1979年，都沒(méi)有太大的變化。

而稅收這邊主要是工商稅收，鹽稅，關(guān)稅和農(nóng)牧稅，工商稅占比最大達(dá)到35%，當(dāng)然，企業(yè)交完工商稅，剩下的利潤(rùn)，也基本都要上交。所以交多少稅，其實(shí)已經(jīng)意義不大，反正背著抱著一邊沉，都是國(guó)家的。明天我們繼續(xù)來(lái)看，這一時(shí)期的財(cái)政收入和稅收特點(diǎn)。

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