上海動(dòng)拆遷政策及法院審判口徑的20年演變

——《我辦理過的那些讓人印象深刻的動(dòng)遷款分割案件》系列（一）

作者：雷敬祺，北京盈科（上海）律師事務(wù)所律師

細(xì)算一下，今年是我律師正式執(zhí)業(yè)的第18年，加上實(shí)習(xí)期一年，也有足足19年的上海律師行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，如果再加上3年的法律碩士和4年的法學(xué)本科經(jīng)歷，總共有26年的法律知識(shí)背景。因此，我想，我完全有資格聊一聊上海動(dòng)拆遷政策過去的20年發(fā)展和演變。

上海動(dòng)拆遷政策如果從大的時(shí)間脈絡(luò)去劃分，可以分為三個(gè)階段。第一階段1991年至2001年，第二階段2001年至2011年，第三階段2011年至今。對應(yīng)的法律規(guī)定就是《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（1991年7月19日上海市人民政府發(fā)布），也被稱為“黃菊4號令”；《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（2001年10月29日上海市人民政府令第111號），也被稱為“111號令”；《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》(2011年10月19日上海市人民政府發(fā)布) 也被稱為“71號令”。對應(yīng)的政策口徑演變?yōu)椤皵?shù)磚頭”—》“數(shù)磚頭”+“數(shù)人頭”—》“數(shù)磚頭”+托底保障。

動(dòng)拆遷案件分為兩個(gè)方向，一個(gè)是行政方向，主要是與政府或其相關(guān)部門的行政糾紛，比如撤銷行政決定、確認(rèn)行政行為違法、行政賠償、有征收決定情形下的征收協(xié)議無效等；另一個(gè)是民事方向，主要是征收補(bǔ)償利益分割、涉動(dòng)拆遷的租賃合同糾紛、無征收決定情形下的征收協(xié)議無效等。

所以，動(dòng)拆遷領(lǐng)域從法學(xué)角度來定義，屬于民行交叉的專業(yè)領(lǐng)域。而本文所述的動(dòng)遷款分割案件，也就是動(dòng)拆遷案件中的民事方向，屬于民事案件。

但一般的民事專業(yè)律師也很難做好動(dòng)遷款分割案件，因?yàn)閯?dòng)遷款分割案件的核心分配原則也并非“公平合理”和“利益均衡”這么簡單，涉及到同住人的認(rèn)定、房屋來源的認(rèn)定、房屋類型和面積的認(rèn)定、實(shí)際居住人的認(rèn)定、居住困難對象和居住困難戶的認(rèn)定等等，這里也包含了政府的行政安置因素，也需要對動(dòng)拆遷領(lǐng)域行政方向的相關(guān)規(guī)定有充分的認(rèn)知和了解。

同時(shí)，法院處理動(dòng)遷款分割案件的審判口徑也往往來源于相關(guān)政策規(guī)定、上海高院的會(huì)議精神、法院公布的裁判規(guī)則等，而并非來源于公開的法律規(guī)定。

所以，打動(dòng)遷款分割案件需要找到專業(yè)的動(dòng)遷律師。

回到前面說的上海動(dòng)遷政策三個(gè)階段的發(fā)展，第一階段大部分時(shí)間還處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，居民的住房主要是政府或單位解困的福利分配，因此，很少會(huì)出現(xiàn)家庭內(nèi)部的動(dòng)遷利益分割糾紛。

從第二階段開始，國民經(jīng)濟(jì)處于市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市的發(fā)展也使得很多老房需要拆遷，而拆遷之后居民家庭獲得貨幣補(bǔ)償和房屋安置，如果家庭人員構(gòu)成比較復(fù)雜就比較容易產(chǎn)生對拆遷安置利益分割的糾紛。這個(gè)階段比較典型的政策口徑就是2004年上海市高級人民法院《關(guān)于房屋動(dòng)拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問題的解答》滬高法民一[2004]3號，該解答對國有土地上的公房、私有房屋和集體土地上私有房屋拆遷補(bǔ)償款分割原則性和常見糾紛問題給出了比較權(quán)威的指導(dǎo)下意見，直到現(xiàn)在該解答仍然有效和適用。第二階段的拆遷安置政策是比較混亂的，很多基地甚至同一個(gè)基地不同家庭的政策口徑都不一致，有的寬松有的嚴(yán)格，有的貨幣安置有的房屋安置，有的安置一套房子有的安置數(shù)套房子，直到目前很多信訪矛盾案件都是在這個(gè)階段產(chǎn)生的。為了統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)加快拆遷進(jìn)程，上海市政府2006年7月1日公布《上海市城市房屋拆遷面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換應(yīng)安置人口認(rèn)定辦法》（“61號令”），也預(yù)示著拆遷政策從前半段的“數(shù)磚頭”轉(zhuǎn)變?yōu)楹蟀攵蔚摹皵?shù)人頭”。而這個(gè)階段，我們打動(dòng)遷款分割案件，經(jīng)常引用的法律依據(jù)主要就是上海高院的“解答”以及“61號令”，而法院在處理該類案件主要考慮的也是房屋來源、動(dòng)遷款（或安置房屋）的構(gòu)成、是否為同住人、是否為應(yīng)安置人口等因素，在考慮上述因素的基礎(chǔ)上酌情判決分配，還沒有形成比較統(tǒng)一的審判口徑。

從第三階段開始，國家的動(dòng)拆遷政策發(fā)生了重大的改變，從“拆遷”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢魇铡?，因此，上海市的征收政策也隨之發(fā)生了變化，總的來說就是從“數(shù)人頭”的安置政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)磚頭”+托底保障。所謂“數(shù)磚頭”比較好理解，就是按面積進(jìn)行補(bǔ)償。而托底保障是上海自我創(chuàng)新的一種安置政策，一般指截止房屋征收決定作出之日，在被征收房屋處有本市常住戶口且實(shí)際居住，在本市無他處住房，或雖有他處住房但人均建筑面積低于15平方米（含）的人員?？珊硕榫幼±щy戶保障補(bǔ)貼人員。人均安置建筑面積不足22平方米的，為居住困難戶，可按人均22平方米增加居住困難補(bǔ)貼，但已享受過經(jīng)濟(jì)適用房政策的除外。這樣，既保障了原有房屋面積比較大的家庭利益，也保證了原有房屋面積比較小而人口比較多情況下的人員安置利益。同時(shí)，在征收之前施行“二輪征詢制”，只有地塊居民同意律達(dá)到85%以上才進(jìn)入正式的征收程序。這樣，大大減少了居民與政府之間的矛盾。但反過來說，被征收居民家庭內(nèi)部之間的矛盾就開始增多。由于政策的變化和征收補(bǔ)償利益糾紛案件的增加，上海高院在這個(gè)階段陸續(xù)出臺(tái)了很多政策。2011年上海高院《動(dòng)遷新政后動(dòng)遷安置補(bǔ)償款分割糾紛研討會(huì)綜述》制定了動(dòng)遷安置補(bǔ)償款的分割處理原則、處理程序、安置對象的認(rèn)定、公房和私房不同類型下的分割問題、配套商品房購買問題、各類補(bǔ)償項(xiàng)目的歸屬問題等。

據(jù)上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)數(shù)據(jù)，2017年上海市完成中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造約40萬平方米，2018年完成約45萬平方米，2019年完成約55萬平方米，2020年超計(jì)劃完成75.3萬平方米……。也即是從2017年開始，上海市市區(qū)開始大規(guī)模的集中舊改征收，由此也引發(fā)了大量動(dòng)拆遷民事案件，主要就是征收補(bǔ)償利益糾紛案件，隨著案件數(shù)量的增加，各類矛盾不斷激化，也出現(xiàn)了不少新的情況。因此，為了統(tǒng)一審判口徑，2020年3月25日上海市高級人民法院公布《關(guān)于房屋征收補(bǔ)償利益分割民事糾紛研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》滬高法民〔2020〕4號，該會(huì)議紀(jì)要成為現(xiàn)行指導(dǎo)審理征收補(bǔ)償利益糾紛案件的主要審判口徑，該會(huì)議紀(jì)要也對之前的審判口徑進(jìn)行了調(diào)整，最大的調(diào)整是針對私房征收補(bǔ)償利益分配原則的調(diào)整，由之前的考慮實(shí)際居住人因素變?yōu)橥耆串a(chǎn)權(quán)份額分配，即征收補(bǔ)償關(guān)系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補(bǔ)償利益，其居住問題可基于原來法律關(guān)系如扶養(yǎng)、贍養(yǎng)等進(jìn)行主張。通過一些生效判例，同時(shí)調(diào)整的還有針對知青配偶、居困對象等分配原則。

綜上，上海高院歷年公布的解答、研討會(huì)綜述、會(huì)議紀(jì)要以及各級法院公布的裁判要點(diǎn)、類案裁判方法、法官學(xué)術(shù)論文、生效判例等構(gòu)成了目前上海法院審理征收補(bǔ)償利益分割糾紛案件（動(dòng)遷款分割案件）比較統(tǒng)一的審判口徑。