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村莊規(guī)劃的基本思路

一

技術(shù)路徑

首先，村莊規(guī)劃的對象是行政村的全域。從整個(gè)技術(shù)路線上來看，更多的是從現(xiàn)狀出發(fā)，包括人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和村莊的特色等等，摸清“家底”，然后根據(jù)相關(guān)的政策和上位規(guī)劃，結(jié)合自身的訴求來判斷發(fā)展趨勢，謀劃村莊的發(fā)展定位，包括優(yōu)化村莊布局，加強(qiáng)有關(guān)方面的支撐，最終形成近期建設(shè)實(shí)施的計(jì)劃。這是對于行政村的全域而言的，對于其中的若干個(gè)村民點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)具體的建設(shè)需求進(jìn)行村莊分類，例如快速提升、特色保護(hù)、城郊融合等，不同類型的村莊具有不同的建設(shè)需求，分類后應(yīng)按照修建性詳細(xì)規(guī)劃的深度要求，有針對性地進(jìn)行居民點(diǎn)的詳細(xì)設(shè)計(jì)。

村莊規(guī)劃的技術(shù)路線

二

內(nèi)容體系

從村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系上來看，應(yīng)遵循因地制宜、因村制宜的原則，通過菜單式的選擇和深淺適度的把握，來實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的實(shí)用性。具體而言，村莊規(guī)劃的內(nèi)容可以分為村莊總體布局規(guī)劃、設(shè)施配套、居民點(diǎn)規(guī)劃以及近期建設(shè)規(guī)劃幾大板塊。

三

成果呈現(xiàn)

成果呈現(xiàn)的角度上，村莊規(guī)劃要體現(xiàn)實(shí)用性，通過成果的簡化使老百姓能夠看得懂。比如我們可以通過基本內(nèi)容加選做內(nèi)容的方式，來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的有效性?；緝?nèi)容方面，目前江蘇省的要求是“兩圖、兩表、一庫、一清單”，其中“兩圖”是村莊土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，“兩表”是規(guī)劃指標(biāo)表和土地用途結(jié)構(gòu)調(diào)整表，“一庫”是規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，“一清單”是規(guī)劃項(xiàng)目清單。這些是要向省廳報(bào)備并進(jìn)行備案的必備內(nèi)容，對應(yīng)的規(guī)劃成果包括目標(biāo)定位、用地布局規(guī)劃、國土空間用途管制、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、公共設(shè)施規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和近期規(guī)劃等等。選做內(nèi)容是指上級(jí)政府沒有硬性要求，具體工作中可以結(jié)合村莊發(fā)展的實(shí)際需要，合理選擇編制和決定規(guī)劃深度的要素和內(nèi)容，比如國土空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、歷史文化保護(hù)、人居環(huán)境整治等方面的內(nèi)容。同時(shí)，從服務(wù)實(shí)施管理的角度，要建設(shè)一個(gè)成果數(shù)據(jù)庫，納入“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的簡化表達(dá)。

四

重點(diǎn)關(guān)注

最后，在多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（1）統(tǒng)一工作底圖、底數(shù)。以第三次全國國土調(diào)查為基礎(chǔ)，土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的工作底圖。而后按照國土空間規(guī)劃的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)，合理安排村域內(nèi)各類土地的主要規(guī)劃用途，布局相關(guān)設(shè)施，制定管制策略，指導(dǎo)村莊發(fā)展和建設(shè)。

但是在這個(gè)過程當(dāng)中，也有很多復(fù)雜性因素在里面。首先是要進(jìn)行現(xiàn)狀地類的轉(zhuǎn)換，因?yàn)槿{(diào)有三調(diào)的地類劃分，國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃有規(guī)劃的地類劃分，工作中應(yīng)按照各地的要求和實(shí)際情況，進(jìn)行地類轉(zhuǎn)換。其次，需要將已批未用和已批在建用地納入現(xiàn)狀中，因?yàn)閲寥{(diào)是“所見即所得”，其現(xiàn)狀僅包含建成的現(xiàn)狀。但是實(shí)際上有很多用地是已經(jīng)批了而沒有建，規(guī)劃中應(yīng)將這部分用地納入現(xiàn)狀底圖中。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，村莊規(guī)劃還需要關(guān)注村莊各類用地的權(quán)屬關(guān)系，包括國有用地和集體用地，尤其是各類集體經(jīng)營的建設(shè)用地，要在現(xiàn)狀當(dāng)中予以落實(shí)，為后續(xù)規(guī)劃提供基礎(chǔ)，為建設(shè)用地入市提供規(guī)劃保障。此外，要系統(tǒng)梳理三調(diào)與現(xiàn)行永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的差異，并予以糾正。比如劃定不實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)變化、比例尺差異等問題，都需要進(jìn)行更正，為后續(xù)的農(nóng)田整改和補(bǔ)劃提供準(zhǔn)確的現(xiàn)狀參考。

（2）優(yōu)化村域用地布局。其中有一個(gè)底線管控的要求，包括對于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，以及歷史文化的保護(hù)控制底線的落實(shí)。如下圖（見圖7）就是從永久基本農(nóng)田和區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面，通過基本農(nóng)田、基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)廊道等把保護(hù)的要求和要素落實(shí)到具體的空間和圖紙上。同時(shí)也需要把鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的具體要求落實(shí)到村域用地布局中。在全國的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的村莊分類中有一類叫拆遷撤并村莊，縣域?qū)用娴囊?guī)劃中這類村莊只是一個(gè)點(diǎn)，但是在村莊規(guī)劃的圖紙中，是需要對它進(jìn)行表達(dá)的。江蘇省的做法是范圍線加用地填充（見圖8），范圍線表示原村莊的管控范圍，其中的用地根據(jù)村莊拆遷后的規(guī)劃用地分類進(jìn)行填充。此外，從建設(shè)用地的總量來看，目前從市縣國土空間規(guī)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，都還沒有完全的編制完成或者批準(zhǔn)，因此村莊規(guī)劃中的用地指標(biāo)還不是很明確。在這樣的前提之下，規(guī)劃應(yīng)以減少用地存量更新和功能優(yōu)化為主，實(shí)現(xiàn)整個(gè)村莊的建設(shè)用地總量不增加，并盡可能地引導(dǎo)建設(shè)用地減量。

拆遷撤并類村莊的規(guī)劃表達(dá)示例

（3）開展國土空間綜合整治。這是以往城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中較少關(guān)注的，需要我們進(jìn)一步的學(xué)習(xí)。對于國土空間綜合整治的理解可以具體到三種類型的用地整治項(xiàng)目。第一類是農(nóng)村建設(shè)用地的整治項(xiàng)目，是在建設(shè)用地的屬性范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)換，更多的針對現(xiàn)有建設(shè)用地及其附屬房屋的整治，目的在于引導(dǎo)建設(shè)用地的集約利用。第二類是土地復(fù)墾項(xiàng)目，是將現(xiàn)狀建設(shè)用地復(fù)墾為非建設(shè)用地，有利于促進(jìn)耕地的保護(hù)。第三類是農(nóng)用地整治，針對的是現(xiàn)狀的非建設(shè)用地，整治內(nèi)容包括平整田塊、整治溝渠等等，目的在于提升農(nóng)用地的實(shí)用價(jià)值。以上是大概的三種情形，資源部對于國土空間的綜合整治制定了很多支持政策和目標(biāo)任務(wù)，大家可以進(jìn)一步地去了解。

（4）加強(qiáng)國土空間用途管制。針對這一點(diǎn)，從中央到地方都再要求探索國土空間用途管制的方式和方法，既要保障合法性、合理性，又要在前文提及的各類管控底線等具體的要求上體現(xiàn)出一定的強(qiáng)制性，落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、建設(shè)用地減量等方面的要求。對于生態(tài)空間，出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)，要嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制建設(shè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)利用強(qiáng)度。對于農(nóng)業(yè)空間，出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)和補(bǔ)充耕地，要嚴(yán)格執(zhí)行永久基本規(guī)定農(nóng)田的相關(guān)管理規(guī)定，嚴(yán)格控制各類開發(fā)活動(dòng)占用、破壞。對于建設(shè)空間，要明確具體地塊的建設(shè)要求。如前文所說，村莊規(guī)劃相當(dāng)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，因此在建設(shè)用地方面有一些類似于控規(guī)的要求，包括定范圍、定性質(zhì)、定指標(biāo)等等。對于村莊建設(shè)用地，包括居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地，尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，都需要在規(guī)劃圖則中明確用地的性質(zhì)、邊界、容積率等具體要求。

對于中央提出的規(guī)劃留白，或者說彈性管控，江蘇有三種彈性管控方式。第一種是點(diǎn)位控制，對于暫時(shí)無法明確具體位置的項(xiàng)目，可以在用地規(guī)劃圖當(dāng)中采取“點(diǎn)位”控制的方法，即預(yù)留用地不定位。第二種是留白用地，對于一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可以采取“留白”處理，暫不確定具體的規(guī)劃用地性質(zhì)，即預(yù)留用地不定性。第三種是機(jī)動(dòng)指標(biāo)，預(yù)留一定比例（原則上不超過5%）的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，用于農(nóng)民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施，以及分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等項(xiàng)目，即預(yù)留指標(biāo)不落地。

國土空間用途管制的表達(dá)采用規(guī)劃管理圖則的形式，以行政村為單元編制規(guī)劃導(dǎo)則和圖則，圖紙數(shù)量依據(jù)行政村的規(guī)模和具體的管制要求來確定。

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--THE END--

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李老師