4月28日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中東問題公開辯論會(huì)上，中國(guó)代表傅聰?shù)陌l(fā)言將“兩國(guó)方案”化為三個(gè)可驗(yàn)證的行為要求。美國(guó)前副國(guó)務(wù)卿舍曼在接受媒體采訪時(shí)表示美國(guó)參與了“實(shí)質(zhì)上造成加沙種族滅絕”的政策，并連夜在社交媒體上重申巴勒斯坦人應(yīng)獲得有尊嚴(yán)的未來。這兩件事都表明以色列政府的政策空間正面臨新的界線。

我們需要弄清楚這兩個(gè)事件所代表的約束機(jī)制，國(guó)際法的適用以及美國(guó)外交建制派內(nèi)部對(duì)同盟成本的重新評(píng)估，是否已經(jīng)具備了改變現(xiàn)狀的力量。答案在約束機(jī)制的特征和執(zhí)行障礙中。

傅聰發(fā)言的主要變化在于表達(dá)方式。過去安理會(huì)討論“支持兩國(guó)方案”多停留于原則宣示，這次發(fā)言則將這一原則化為三個(gè)行為要求。

加沙地帶的人道準(zhǔn)入與?；鹇募s。發(fā)言引用了?；饏f(xié)議生效后的傷亡數(shù)據(jù)， 800多人死亡和2000多人受傷。要求以色列“全面遵守?；饏f(xié)議”并“取消人道準(zhǔn)入限制”，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)聯(lián)合國(guó)人道事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室定期報(bào)告的量化指標(biāo)：每日進(jìn)入加沙的卡車數(shù)量、醫(yī)療后送完成率、燃料供應(yīng)連續(xù)性。這些指標(biāo)的存在，使“是否遵守”從政治判斷轉(zhuǎn)化為事實(shí)核查。

約旦河西岸的定居點(diǎn)擴(kuò)張與暴力追責(zé)。發(fā)言提及以色列“近日再次批準(zhǔn)34個(gè)定居點(diǎn)建設(shè)”以及“制定專門針對(duì)巴勒斯坦人的死刑法律”。要求以色列“對(duì)所有襲擊事件嚴(yán)肅問責(zé)”，指向以色列司法系統(tǒng)對(duì)定居者暴力的處理記錄。根據(jù)以色列非政府組織“現(xiàn)在就和平”的長(zhǎng)期追蹤數(shù)據(jù)，本屆政府任內(nèi)批準(zhǔn)的新定居點(diǎn)住宅單位數(shù)量超過前兩屆政府總和，而定居者暴力事件的起訴率長(zhǎng)期維持在個(gè)位數(shù)。這一指標(biāo)化的要求，將“是否履行國(guó)際法義務(wù)”轉(zhuǎn)化為對(duì)以色列司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的檢視。

制度意義。發(fā)言明確表示，“任何安排或成立新的機(jī)制都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持‘巴人治巴’原則，促進(jìn)而不是破壞‘兩國(guó)方案’”。這句話指的是以色列國(guó)內(nèi)部分政治力量提出的“主權(quán)但無國(guó)家”，以及國(guó)際外交圈討論過的外部托管方案。發(fā)言的判斷是：任何繞過巴勒斯坦權(quán)力機(jī)構(gòu)的安排，本質(zhì)上是固化占領(lǐng)狀態(tài)而非走向建國(guó)。同時(shí)，發(fā)言重申了支持巴勒斯坦獨(dú)立建國(guó)，以及建國(guó)方案的具體要求：1967年邊界、東耶路撒冷為首都、完全主權(quán)。這些在近年安理會(huì)討論中已被部分簡(jiǎn)化為泛指，這次完整復(fù)述具有重新設(shè)定談判基準(zhǔn)的作用。

這三種要求的共同特征是指標(biāo)化。它們從“支持巴勒斯坦建國(guó)”的表述，轉(zhuǎn)化為對(duì)?；?、準(zhǔn)入、定居點(diǎn)建設(shè)、暴力追責(zé)、新機(jī)制設(shè)計(jì)原則等一系列事項(xiàng)的具體要求。這意味著在后續(xù)安理會(huì)討論中，持此立場(chǎng)的國(guó)家可以引用這些指標(biāo)對(duì)以色列的行動(dòng)進(jìn)行持續(xù)性評(píng)估，而非僅作一次性政治表態(tài)。

舍曼在彭博社采訪中的表述，需要從兩個(gè)層面理解。第一層是她的身份。她在克林頓、奧巴馬和拜登三屆政府中擔(dān)任高級(jí)外交職務(wù)，2023年7月卸任副國(guó)務(wù)卿。她不屬于政治反對(duì)派，也不屬于孤立主義者，而是美國(guó)同盟體系的維護(hù)者和設(shè)計(jì)者之一。她說“我們一直是其中的一部分”時(shí)，其基本含義是：她參與制定的政策導(dǎo)致了一個(gè)她無法接受的結(jié)果。

第二層是她的論點(diǎn)。她使用了“種族滅絕”一詞，這是國(guó)際法中的最高階定性，但她同時(shí)明確表示“以色列仍是我們的盟友，我們保護(hù)猶太國(guó)家的權(quán)利”。這表明了她的立場(chǎng)：她沒有呼吁切斷軍援或制裁以色列，而是在同盟內(nèi)要求糾偏。糾偏的依據(jù)不是道德譴責(zé)，源于內(nèi)塔尼亞胡政府的政策“破壞了中東的穩(wěn)定”，損害了美國(guó)在該區(qū)域的長(zhǎng)期利益。

這其實(shí)是成本收益的再評(píng)估。舍曼認(rèn)為，美國(guó)為以色列提供的無條件外交掩護(hù)和軍事支持，沒有換來區(qū)域穩(wěn)定，而是美國(guó)信譽(yù)的損耗和反美情緒的上升。她使用“種族滅絕”一詞時(shí)，不是在進(jìn)行法律定性，在為政治判斷提供道德修飾。這種判斷在美國(guó)外交建制派中的擴(kuò)散程度，可以通過過去前國(guó)務(wù)卿克里、前國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨、前國(guó)家情報(bào)總監(jiān)克拉珀等人都曾在不同程度上表達(dá)過類似關(guān)切，盡管措辭不如舍曼激烈等看到。這批人的共同點(diǎn)是：他們認(rèn)同美以同盟的重要性，但認(rèn)為當(dāng)前以色列政府的政策正在侵蝕這一同盟的長(zhǎng)期基礎(chǔ)。

舍曼的言辭停留在政治判斷層面，但美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)以色列政策的態(tài)度變化已經(jīng)有了制度表現(xiàn)。4月中旬，參議院對(duì)兩項(xiàng)限制對(duì)以軍售的決議案進(jìn)行了表決。盡管兩項(xiàng)決議均未通過，但支持者是增長(zhǎng)趨勢(shì)。這一趨勢(shì)的原因可以從兩個(gè)層面解釋。

選民基礎(chǔ)的變化。皮尤研究中心4月發(fā)布的民調(diào)顯示，80%的民主黨及傾向民主黨的選民對(duì)以色列持負(fù)面看法。在18至34歲選民群體中，負(fù)面評(píng)價(jià)的比例更高。這一數(shù)據(jù)與2023年10月前的狀況形成鮮明對(duì)比，當(dāng)時(shí)民主黨選民中的負(fù)面看法比例約為45%。這一轉(zhuǎn)變不是短期情緒波動(dòng)，而屬于代際更替的結(jié)果。冷戰(zhàn)結(jié)束后成長(zhǎng)的美國(guó)年輕人，對(duì)以色列的認(rèn)同基礎(chǔ)遠(yuǎn)弱于其父輩和祖輩。他們是在加沙封鎖、定居點(diǎn)擴(kuò)張和定期軍事沖突的新聞中建立對(duì)以色列的認(rèn)知。隨著年輕選民在總選民中的占比逐年上升，整體民意的偏移將更明顯。

政治競(jìng)爭(zhēng)的反應(yīng)。所有有意參與2028年總統(tǒng)競(jìng)選的參議院民主黨議員，均在本次表決中投票反對(duì)對(duì)以軍售。這一行為表明，在民主黨未來的政治格局中，對(duì)以色列的無條件支持已經(jīng)不再被視為有利的立場(chǎng)。

這些國(guó)會(huì)動(dòng)作目前尚未轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策轉(zhuǎn)變。參議院由共和黨控制，任何限制對(duì)以軍售的法案都無法獲得通過。但政治變化的關(guān)鍵不在于法案是否通過，而是支持者的數(shù)量是否觸及臨界點(diǎn)。當(dāng)民主黨內(nèi)部80%的選民表達(dá)負(fù)面看法，而參議院民主黨人的投票行為仍在向這靠攏，美國(guó)行政分支在對(duì)以政策上的自主空間將逐漸壓縮。這種壓縮不來自直接的立法強(qiáng)制，而是行政分支在制定對(duì)以政策時(shí)需要預(yù)先考慮國(guó)會(huì)和選民的反彈成本。

將安理會(huì)的指標(biāo)化要求和美國(guó)內(nèi)部的政治變化并列，可以發(fā)現(xiàn)：約束以色列的意愿在增強(qiáng)，但約束的能力受限于兩個(gè)障礙。

安理會(huì)層面的美國(guó)否決權(quán)。任何試圖對(duì)以色列施加強(qiáng)制性措施，如制裁、武器禁運(yùn)、國(guó)際刑事法院移交的決議草案，只要觸及美國(guó)設(shè)定的紅線，幾乎確定會(huì)遭遇否決。中方的發(fā)言之所以選擇“堅(jiān)決拒絕”而不是“制裁”或“強(qiáng)制措施”，正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到這一限制。在美國(guó)否決權(quán)存在的前提下，安理會(huì)的主要功能是政治和道德施壓，難以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。

美國(guó)內(nèi)部政治變化的界線。舍曼代表的建制派反思停留在政策評(píng)估層面，并未提出具體的制裁措施或軍售限制條件。美國(guó)外交建制派的主流立場(chǎng)仍然是“支持以色列、批評(píng)內(nèi)塔尼亞胡”，不在于“重新評(píng)估同盟關(guān)系”。只要這一區(qū)分在政策層面保持穩(wěn)定，美國(guó)對(duì)以色列的年度軍事援助和安理會(huì)的外交掩護(hù)就不會(huì)發(fā)生改變。這意味著，即便80%的民主黨選民對(duì)以色列持負(fù)面看法，只要這些選民在投票時(shí)仍然將外交政策視為次要議題，行政分支就缺乏足夠的動(dòng)機(jī)調(diào)整對(duì)以政策。

以色列國(guó)內(nèi)的政治生態(tài)正在朝相反方向變化。2022年內(nèi)塔尼亞胡右翼聯(lián)合政府上臺(tái)以來，定居點(diǎn)政策不僅沒有凍結(jié)，反而加速擴(kuò)張。今年2月，以色列安全內(nèi)閣批準(zhǔn)了新規(guī)，允許猶太人在約旦河西岸直接購(gòu)買土地，這一措施在法律上進(jìn)一步模糊了以色列主權(quán)與占領(lǐng)領(lǐng)土之間的邊界。以色列議會(huì)中，公開否定巴勒斯坦建國(guó)權(quán)的聲音已從邊緣進(jìn)入主流。在內(nèi)塔尼亞胡政府中，極右翼聯(lián)盟成員的留任是其執(zhí)政地位的前提，而任何在巴勒斯坦問題上的讓步都可能導(dǎo)致政府倒臺(tái)。

這就形成了執(zhí)行障礙：外部約束意愿增強(qiáng)，但執(zhí)行能力受限于國(guó)際體系的缺陷和以色列國(guó)內(nèi)政治的固化。安理會(huì)可以提出指標(biāo)化要求，但無法強(qiáng)制以色列遵守；美國(guó)內(nèi)部可以產(chǎn)生批評(píng)聲音，但短期內(nèi)難以改變對(duì)以政策的基本框架；以色列政府則在相反的方向上加速推進(jìn)“一國(guó)現(xiàn)實(shí)”。

那么，有什么依據(jù)可以判斷外部施壓正在接近有效呢？

安理會(huì)后續(xù)討論中，指標(biāo)化語言的使用頻率和擴(kuò)散范圍。如果阿拉伯國(guó)家和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)成員在后續(xù)發(fā)言中采用類似的指標(biāo)化要求：“取消人道準(zhǔn)入限制”而非泛泛的“改善人道狀況”，“嚴(yán)肅問責(zé)定居者暴力”而非“呼吁克制”，則表明國(guó)際話語的要求具體化正在形成共識(shí)。這不會(huì)直接改變以色列的行為，但會(huì)持續(xù)提高其在聯(lián)合國(guó)的外交成本，并可能為未來更強(qiáng)制性的措施積累合法性基礎(chǔ)。

美國(guó)國(guó)會(huì)軍售限制議案的支持人數(shù)能否在2027年突破50人。按照2024年至2026年的平均增長(zhǎng)速度，這一目標(biāo)在未來一至兩年內(nèi)具有可能性。50票以上雖不足以克服60票的冗長(zhǎng)辯論門檻或67票的否決權(quán)門檻，但足以迫使行政分支在每次對(duì)以軍售時(shí)進(jìn)行更嚴(yán)格的法律和人權(quán)審查，并根據(jù)《萊希法》對(duì)涉及嚴(yán)重侵犯人權(quán)的特定軍事單位進(jìn)行援助限制。11月的中期選舉結(jié)果將決定這一增長(zhǎng)速度的變化方向。

以色列國(guó)內(nèi)政治是否存在任何松動(dòng)跡象。如果以色列經(jīng)濟(jì)因長(zhǎng)期軍事開支、旅游收入下降和外資流出的疊加承受更大壓力，或者巴被占領(lǐng)土的安全形勢(shì)出現(xiàn)新的惡化，以色列國(guó)內(nèi)政治格局可能出現(xiàn)更替。目前這一方向尚沒有明確跡象。

“兩國(guó)方案”在過去二十年的主要障礙不是國(guó)際共識(shí)的缺失，安理會(huì)多次確認(rèn)了這一原則，而在于難以將共識(shí)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)前的局面表明約束從“共識(shí)”向“成本”變化。以色列政府每推進(jìn)一項(xiàng)定居點(diǎn)擴(kuò)張，面對(duì)的安理會(huì)批評(píng)語言更加具體；每增加一批軍火訂單，美國(guó)國(guó)會(huì)中投反對(duì)票的議員數(shù)量更多。這些成本目前仍處于可控范圍，尚未達(dá)到迫使政策轉(zhuǎn)向的水平。但成本增加是確定的，而以色列國(guó)內(nèi)政治的正向激勵(lì)，極右翼聯(lián)盟成員通過定居點(diǎn)擴(kuò)張獲得的國(guó)內(nèi)政治收益，也在同步增長(zhǎng)。兩者的相互拉扯，決定了巴以沖突下一階段的狀態(tài)。