【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王海娟】

近日，央視《焦點訪談》欄目曝光了山東臨沂莒南縣一個投資高達(dá)7億元的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共實訓(xùn)基地”，建有“迎賓樓”“宴賓樓”等各色各樣的酒店和會堂，卻找不到任何跟種植、養(yǎng)殖、農(nóng)機培訓(xùn)相關(guān)的場所和設(shè)備——整個基地唯一能與“農(nóng)業(yè)”扯上關(guān)系的，只有一塊小牌子。據(jù)悉，當(dāng)?shù)卣疄檫@一項目還背負(fù)了3.68億元的專項債券債務(wù)。

所謂“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共實訓(xùn)基地”圖自央視《焦點訪談》報道

毫不意外，新聞一經(jīng)傳開，輿論瞬間炸鍋，當(dāng)?shù)匾惭杆俪闪⒘擞膳R沂市發(fā)改委、財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門組成的聯(lián)合調(diào)查組，展開全面核查。

事實上，央視曝光的這處基地，不過是當(dāng)下鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中灰色地帶的冰山一角。

2021年至2023年間，我們先后在江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽、湖南、甘肅、四川9省下轄的19個縣42個鄉(xiāng)村振興示范村調(diào)研鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實施情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府雖然在集中資源推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是，沒有一個農(nóng)業(yè)項目是真正在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的——基本都轉(zhuǎn)化為非農(nóng)化經(jīng)營乃至房地產(chǎn)發(fā)展，帶動農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的作用非常有限。

一

工商資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以盈利，幾乎已經(jīng)成為行業(yè)共識。因此，在鄉(xiāng)村振興過程中，地方政府普遍熱衷于推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

2008年左右開始，地方政府最初推動的農(nóng)業(yè)項目是土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，鼓勵工商資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。全國隨即興起了土地流轉(zhuǎn)的熱潮，流轉(zhuǎn)規(guī)模普遍超過1000畝，甚至上萬畝。但經(jīng)過十余年的實踐，農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營基本以失敗告終：

糧食作物大規(guī)模經(jīng)營利潤低，而自然風(fēng)險高，尤其是在農(nóng)田設(shè)施不足、土地不平整、地塊細(xì)碎的情況下，開展大規(guī)模經(jīng)營非常困難。種植經(jīng)濟作物的利潤相對較高，但人力成本和市場風(fēng)險也隨之攀升。更關(guān)鍵的是，企業(yè)雇工經(jīng)營不易管理，根本競爭不過小農(nóng)戶。

村民們在扯水稻秧苗 資料圖：新華社

例如我們調(diào)研了解到的一個案例：

西北地區(qū)一個村在20世紀(jì)90年代就開始發(fā)展蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)，由農(nóng)民自主經(jīng)營，逐漸成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色。2010年，地方政府為了申請省級農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，要求村委會流轉(zhuǎn)土地進行大規(guī)模經(jīng)營。村委會將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過來直接經(jīng)營，如愿獲得了“省級農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”稱號。然而，到2014年，村委會經(jīng)營失敗，再也不愿繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)。地方政府不得不動員當(dāng)?shù)刈畲蟮姆康禺a(chǎn)公司接手。 該企業(yè)接盤的主要目的，并非經(jīng)營農(nóng)業(yè)，而是幫助地方政府“打造”政績，以換取在城市開發(fā)房地產(chǎn)的機會。結(jié)果，該企業(yè)將大部分大棚轉(zhuǎn)包出去，僅派駐1名員工和1名技術(shù)員進行日常管理，真正種植的只有2個大棚——用來迎接政府的各種檢查，根本沒有開展真正的經(jīng)營活動。該企業(yè)從接手農(nóng)業(yè)園區(qū)開始就一直虧損，對管理人員提出的要求是：每年虧損不超過500萬元。

工商資本“跑路”成為普遍現(xiàn)象�！袄习彘_著寶馬來，騎著自行車走”成為行業(yè)流行語。土地流轉(zhuǎn)最終變成燙手山芋，農(nóng)民的土地租金難以兌現(xiàn)，土地?zé)o人接手，至今仍在拋荒。可以說，當(dāng)前，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)既吸引不來工商資本，又存在系列風(fēng)險，大部分地方政府已不再愿意推動。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以盈利的情況下，當(dāng)前的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)項目主要集中在鄉(xiāng)村旅游。地方政府將發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)尤其是鄉(xiāng)村旅游，作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主攻方向。

在我們調(diào)研的42個村中，每個村都正在開發(fā)旅游或者已經(jīng)規(guī)劃了旅游產(chǎn)業(yè)。一些地方甚至致力于發(fā)展全域旅游，將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為各項工作的重點考核內(nèi)容，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、人居環(huán)境整治等工作統(tǒng)統(tǒng)作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的配套。在開展鄉(xiāng)村建設(shè)工作時，有地市甚至提出：“讓每一寸土地都成為景觀，讓每一個村莊都成為景區(qū)。”

為了推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，地方政府普遍動員資本下鄉(xiāng)投資。在9省42個村中，有33個村引入了工商資本，其余9個村則因?qū)ど藤Y本缺乏吸引力而未被青睞。這些工商資本大多是經(jīng)濟實力雄厚的資源型企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)，能夠為鄉(xiāng)村旅游投入大量資金。為了推動工商資本下鄉(xiāng)，地方政府在政策、土地、資金上向其全面傾斜。縣級政府將大部分農(nóng)業(yè)項目資金都統(tǒng)籌到兩三個項目中，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和普通農(nóng)民獲得的農(nóng)業(yè)項目資金非常有限。不僅如此，地方政府還會撬動村集體投入。

換言之，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展吸納了巨額財政資金和社會資源，很多示范村的投入資金超過億元。

資料圖：新華社

二

在鄉(xiāng)村旅游也難以盈利的情況下，工商資本普遍轉(zhuǎn)向了非農(nóng)化經(jīng)營，甚至直接發(fā)展房地產(chǎn)。

鄉(xiāng)村旅游的市場空間本就不大，只有少數(shù)具備區(qū)位和景觀優(yōu)勢的村莊才有發(fā)展機會。具有景觀優(yōu)勢的地區(qū)早已被開發(fā)為封閉景區(qū)，普通村莊對游客的吸引力微乎其微。在旅游業(yè)整體飽和乃至不景氣的背景下，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展空間進一步被壓縮。在我國快速的城市化進程中，只有那些緊鄰大城市的郊區(qū)農(nóng)村，才勉強擁有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的機會。

中小城市居民的主體是農(nóng)民，他們更需要的是城市化，而不是鄉(xiāng)村旅游。一個進城農(nóng)民說得生動：“我以前天天到家摘柑橘，天天吃的是農(nóng)家飯，現(xiàn)在讓我花錢去農(nóng)村采摘、吃農(nóng)家飯，何必呢�！痹谖覀冋{(diào)研的42個村的農(nóng)旅融合發(fā)展項目中，只有兩個靠近大城市的村莊發(fā)展成功了。

事實上，在過去大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的過程中，工商資本就已經(jīng)開始進行非農(nóng)化經(jīng)營。主要做法是借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施或農(nóng)業(yè)園區(qū)之名，在耕地上修建酒店和餐館。更加大膽的做法是，以發(fā)展鄉(xiāng)村的名義修建別墅。

2018年9月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》，對耕地非農(nóng)化進行專門整治，拉開了集中整治“大棚房”的序幕。國家自這年起先后開展了3次集中清理整治行動�！按笈锓俊闭螌ど藤Y本投資農(nóng)村產(chǎn)生了巨大打擊，違法使用耕地修建酒店和餐館的現(xiàn)象大幅減少。

但是，部分非農(nóng)化項目轉(zhuǎn)向了更隱蔽的操作。一些工商資本以“研學(xué)基地”“康養(yǎng)中心”名義發(fā)展農(nóng)業(yè)，實際主要從事住宿、餐飲等。還有部分工商資本，干脆把鄉(xiāng)村旅游作為房地產(chǎn)的配套設(shè)施，主要依靠房地產(chǎn)盈利。根據(jù)實地調(diào)研，如果企業(yè)的投入資金超過1億元，該企業(yè)往往已經(jīng)投資或預(yù)期投資房地產(chǎn)。正因如此，大量經(jīng)營房地產(chǎn)或礦產(chǎn)的企業(yè)才會有動力到農(nóng)村投資鄉(xiāng)村旅游。

資料圖：新華社

汲取“大棚房”整治的教訓(xùn)，地方政府會配套相應(yīng)土地指標(biāo)，規(guī)范項目資金使用，試圖確保農(nóng)業(yè)項目合規(guī)。但在這種發(fā)展模式中，政府的項目資金投入和鄉(xiāng)村振興實踐，實際上都變成了企業(yè)發(fā)展房地產(chǎn)的配套。

企業(yè)的盈利模式清晰而驚人：圈地（幾千乃至上萬畝）——建立景區(qū)——政府配套項目——打造A級景區(qū)——賣別墅。

企業(yè)以鄉(xiāng)村旅游、一二三產(chǎn)業(yè)融合、帶動農(nóng)民發(fā)展等名義建設(shè)景區(qū)，申報大量配套項目和土地指標(biāo)；地方政府推動的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，反過來成了別墅的配套設(shè)施；“最美鄉(xiāng)村”“避暑康養(yǎng)小鎮(zhèn)”“最美古村落”“國家森林鄉(xiāng)村”等榮譽，則成為工商資本銷售別墅的賣點。

譬如，西部地區(qū)某縣政府引入工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，由于鄉(xiāng)村旅游效益不佳，近8億元的投資難以回本，一直處于虧損狀態(tài)。為了支持工商資本，地方政府以低價出讓景區(qū)內(nèi)土地，允許其在景區(qū)內(nèi)開發(fā)康養(yǎng)房地產(chǎn)業(yè)。目前企業(yè)開發(fā)建設(shè)的第一期已經(jīng)銷售了1000套房子，收入約1億元。

三

地方政府之所以有動力打造這種類型的農(nóng)業(yè)項目，背后有其深層邏輯。

第一，有利于打造政績。

鄉(xiāng)村旅游可視度高，往往被地方政府作為政績工程和“面子工程”。縣市政府集中資源打造亮點工程，既能吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，又可以完成各種考核指標(biāo)。中西部地區(qū)財政有限，只能集中資源打造1-2個示范點，每個縣基本上都有1～2個投資上億元乃至幾億元的農(nóng)業(yè)項目。在山東臨沂莒南縣的案例中，3.68億元的專項債券可能就是政績的代價。

部分地方政府通過給予工商資本諸多政策優(yōu)惠，讓工商資本幫其“制造”政績。典型模式是：企業(yè)幫助地方政府打造“鄉(xiāng)村旅游”，地方政府將城市房地產(chǎn)開發(fā)、煤礦資源開發(fā)、重大工程建設(shè)等政策優(yōu)惠向其傾斜。即便地方政府沒有明確承諾，企業(yè)也并不擔(dān)心投資失敗。很多企業(yè)的心態(tài)是：“我們在鄉(xiāng)村旅游上投資，是給縣政府做貢獻，我們沒賺到錢，縣政府會在其他方面優(yōu)先考慮我們。”

于是，即便鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)濟效益和社會效益慘淡，地方政府也會通過財政補貼營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“繁榮景象”。這就陷入了一個可怕的惡性循環(huán)：低效益—政府補貼—仍然低效益—進一步增加政府補貼。

第二，有利于爭取到項目資金。

產(chǎn)業(yè)項目分配往往具有競爭性——誰的項目績效好，項目就分配給誰。普通農(nóng)民從事的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，可視化程度低，難以獲得項目資金。而這種類型的農(nóng)業(yè)項目投資標(biāo)準(zhǔn)高、可視化程度高，可以凸顯項目績效。地方政府結(jié)合工商資本的投資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，能夠更容易獲得項目資金。

其典型做法是：先動員資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或者負(fù)債發(fā)展，吸引領(lǐng)導(dǎo)參觀考察，然后再配套項目。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，就是制造“震撼效應(yīng)”，讓領(lǐng)導(dǎo)眼前一亮，凸顯與其他縣市的項目差異性。這最終使地方政府陷入負(fù)債發(fā)展的陷阱。

中部地區(qū)一個鄉(xiāng)村振興示范村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在2020—2022年整合3800萬元財政資金投入該村，打造生態(tài)旅游示范村與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的“樣板”。但由于市場區(qū)位較遠(yuǎn)、資源稟賦欠佳，該村難以吸引游客，鄉(xiāng)村旅游持續(xù)虧損。然而，作為亮點村，省市縣各級領(lǐng)導(dǎo)紛紛前來視察，不少領(lǐng)導(dǎo)多次親臨現(xiàn)場指導(dǎo)工作，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)將旅游產(chǎn)業(yè)“做大做強”。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不負(fù)債繼續(xù)投入。

游客觀賞油菜花海 資料圖：新華社

四

農(nóng)業(yè)發(fā)展有其自身規(guī)律。工商資本大多是跨界經(jīng)營，最初對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并不熟悉。經(jīng)過十幾年的探索，工商資本雖然已經(jīng)摸清了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，投資也更加謹(jǐn)慎，但即便如此，在農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)過剩、非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展空間十分有限的情況下，農(nóng)業(yè)項目很難盈利，這幾乎是一個客觀事實。盲目推動農(nóng)業(yè)項目發(fā)展，不僅不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，還可能違背鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的初衷。

更值得警惕的是，這些非農(nóng)化經(jīng)營項目與農(nóng)民關(guān)系不大。為了便于管理，工商資本將土地或農(nóng)業(yè)景觀圈起來自己經(jīng)營，與村莊和農(nóng)民人為隔離。甚至，工商資本與農(nóng)民之間還產(chǎn)生了競爭關(guān)系，對帶動農(nóng)民發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、民宿、農(nóng)家樂的作用極為有限。而且，這些項目往往是資本密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造的就業(yè)機會少之又少。尤其是房地產(chǎn)發(fā)展，給農(nóng)民帶來的益處更是微乎其微。

農(nóng)業(yè)項目還往往帶來嚴(yán)重的村級債務(wù)。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及村集體投入，還需要村集體配套項目資金，由此產(chǎn)生了嚴(yán)重的村級債務(wù)問題。中部地區(qū)某縣的3個鄉(xiāng)村振興示范村，村級負(fù)債均已超過500萬元，負(fù)債額度排在全區(qū)前列。

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展空間有限，那些試圖帶動農(nóng)民致富的農(nóng)業(yè)項目難以成功。農(nóng)民的致富機會，在城市。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該重新定位為托底——為缺乏進城能力的弱勢農(nóng)民群體提供保障，為進城失敗的農(nóng)民提供退路。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，應(yīng)堅持農(nóng)民主體地位，積極回應(yīng)在村農(nóng)民的基本需求。

我們亟待給鄉(xiāng)村旅游降溫，警惕工商資本無序擴張損害農(nóng)民和集體的利益，重點發(fā)展農(nóng)民參與度高、受益面廣的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，夯實鄉(xiāng)村的“壓艙石”作用。

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