2026年4月14日，大連星海廣場(chǎng)因一場(chǎng)“拍照承包”風(fēng)波登上熱搜。多名獨(dú)立攝影師發(fā)視頻爆料，稱在星海廣場(chǎng)正常接單拍攝時(shí)，被身穿“嘉恒攝影”馬甲的工作人員驅(qū)趕阻攔，對(duì)方聲稱該區(qū)域已被其承包。視頻中，面對(duì)“誰規(guī)定的”追問，工作人員的回答令人錯(cuò)愕——“不用管誰規(guī)定，我跟你說不著?！?/p>

這一幕迅速點(diǎn)燃了網(wǎng)絡(luò)情緒。大連，這座以浪漫海景聞名的城市，其地標(biāo)廣場(chǎng)的“拍照權(quán)”居然可以被人承包？嘉恒攝影從去年10月開始進(jìn)駐，中間因沖突停業(yè)數(shù)月，今年3月又重新進(jìn)場(chǎng)?？拷车牟糠謪^(qū)域被嘉恒攝影承包，其他攝影師只能在兩側(cè)給客人拍攝。某攝影師說，目前星海廣場(chǎng)像他這樣的自由攝影師約有100人，受此影響，他的日收入從一千元驟降至四五百元。
面對(duì)質(zhì)疑，嘉恒攝影一方也做出了回應(yīng)。該店工作人員王先生表示，他們是通過招投標(biāo)取得經(jīng)營權(quán)的，經(jīng)營范圍涵蓋海邊區(qū)域。其老板更是透露，他變賣家產(chǎn)花費(fèi)135萬元，通過招投標(biāo)取得了星海廣場(chǎng)某區(qū)域?yàn)槠谝荒甑慕?jīng)營權(quán)，合同今年10月到期。王先生同時(shí)稱，進(jìn)場(chǎng)后他們?cè)c自由攝影師溝通解釋，但對(duì)方并未在意，自家員工在給客人拍攝時(shí)還被對(duì)方以“免費(fèi)拍攝”為由持續(xù)打擾。
大連星海廣場(chǎng)管理方——大連市星海灣開發(fā)建設(shè)集團(tuán)有限公司對(duì)此回應(yīng)稱，此前曾多次接到游客關(guān)于拍照消費(fèi)糾紛的投訴，部分流動(dòng)攝影人員存在無資質(zhì)經(jīng)營、強(qiáng)行拉客、言語騷擾游客甚至“免費(fèi)拍照”后惡意加價(jià)等問題，為規(guī)范廣場(chǎng)經(jīng)營秩序，通過公開招標(biāo)方式引入了旅拍服務(wù)商戶。
1、一場(chǎng)沒有贏家的困局
在深入分析法律問題之前，有必要先跳出是非對(duì)錯(cuò)，看看這個(gè)事件的幾方當(dāng)事人各自面臨的真實(shí)處境。
嘉恒攝影的老板說得坦白：變賣家產(chǎn)，湊了135萬元，換來了這一年經(jīng)營權(quán)。去年10月入場(chǎng)，因?yàn)楹妥杂蓴z影師的沖突被迫停業(yè)，今年3月才重新開張。他現(xiàn)在最大的愿望是“維持個(gè)本錢”，能“燒高香”就不錯(cuò)了。從一個(gè)經(jīng)營者的角度看，他確實(shí)是在依法合規(guī)地做生意——交了錢、簽了合同、招了員工，從10人增加到30人，卻在開業(yè)后不斷面臨來自自由攝影師的干擾，網(wǎng)上攻擊視頻也越來越多。他說自己“一直要求合理合法經(jīng)營”，這話未必是托詞。
自由攝影師同樣委屈。在星海廣場(chǎng)干了三年多，旺季時(shí)日收入上千元，靠著透明收費(fèi)和修圖服務(wù)贏得了不少回頭客。對(duì)他們而言，星海廣場(chǎng)不僅是一個(gè)景點(diǎn)，更是養(yǎng)家糊口的地盤。如今突然有人拿著“承包合同”來驅(qū)趕，收入腰斬，換了誰也難以接受。
管理方也有自己的苦衷。星海廣場(chǎng)是亞洲最大的城市海濱廣場(chǎng)，免費(fèi)開放，日均客流量巨大。流動(dòng)攝影師扎堆攬客、消費(fèi)糾紛頻發(fā)、游客投訴不斷，這些確實(shí)是長期存在的現(xiàn)實(shí)問題。管理方的邏輯是：與其讓上百個(gè)“野生攝影師”無序競(jìng)爭、無人監(jiān)管，不如引入正規(guī)商戶，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)邏輯本身沒有錯(cuò)——問題出在執(zhí)行方式和制度設(shè)計(jì)上。
三方的訴求各有其合理性，卻在同一個(gè)空間里產(chǎn)生了不可調(diào)和的沖突。這不是一個(gè)簡單的“誰對(duì)誰錯(cuò)”的問題，而是公共空間資源配置中的結(jié)構(gòu)性矛盾。而法律，恰恰應(yīng)該為解決這種矛盾提供清晰的規(guī)則和邊界。
2、公共廣場(chǎng)能“承包”嗎？——從法律角度逐層分析
這個(gè)問題，不能簡單地回答“能”或“不能”。需要從三個(gè)層面逐步分析：公共空間的管理權(quán)限、經(jīng)營權(quán)出讓的法律依據(jù)，以及承包后的排他性邊界。
第一層：公共廣場(chǎng)能否被“承包”？關(guān)鍵看“承包”的是什么
首先要澄清一個(gè)常見的誤解：將公共廣場(chǎng)的某塊區(qū)域“承包”出去，不等于將廣場(chǎng)本身私有化。星海廣場(chǎng)是市屬國有公共開放空間，這一屬性不會(huì)因經(jīng)營權(quán)出讓而改變。游客仍然可以免費(fèi)進(jìn)入，自由行走、拍照、游玩，這一點(diǎn)并未受到任何限制。管理方也明確回應(yīng)，游客提前約好攝影師入園拍攝、個(gè)人自拍等行為均不受限制，管理方不會(huì)干預(yù)。
那被“承包”的到底是什么？是“在特定區(qū)域內(nèi)開展商業(yè)跟拍服務(wù)的經(jīng)營權(quán)”。這涉及兩個(gè)法律概念：一是公共資源的有償使用，二是特許經(jīng)營。
根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，“有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，可以設(shè)定行政許可。這類行政許可在學(xué)理上被稱為“特許”，其核心特征是：資源是有限的，能獲得許可的主體也是有限的，因此必須通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭方式來確定獲得者。
星海廣場(chǎng)作為熱門景點(diǎn)，核心拍攝區(qū)域的“經(jīng)營容量”是有限的——不可能同時(shí)容納上百名攝影師無限制地開展商業(yè)拍攝活動(dòng)。從這個(gè)意義上說，管理方將這一有限公共資源通過招標(biāo)方式配置給特定經(jīng)營者，在制度框架上具備法律基礎(chǔ)。
第二層：招標(biāo)程序是否合法？135萬元定價(jià)的底層邏輯
嘉恒攝影是否依法取得了經(jīng)營權(quán)，核心在于招標(biāo)程序是否合規(guī)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定，特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)“采用公開競(jìng)爭方式依法選擇”經(jīng)營者，堅(jiān)持“公開、公平、公正”原則?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》也規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)“采用招標(biāo)等公平競(jìng)爭的方式確定經(jīng)營者”。
從公開報(bào)道來看，嘉恒攝影方面聲稱經(jīng)營權(quán)是通過招投標(biāo)取得，管理方也確認(rèn)了這一點(diǎn)。但要真正判斷程序的合法性，公眾有權(quán)了解的關(guān)鍵信息包括：招標(biāo)公告是否依法公開發(fā)布？投標(biāo)條件是否合理且非歧視性？評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果是否公開透明？這些程序細(xì)節(jié)目前尚不明確，而這恰恰是判斷經(jīng)營權(quán)授予是否合法合規(guī)的關(guān)鍵。135萬元的定價(jià)，表面上是市場(chǎng)化競(jìng)標(biāo)的結(jié)果，但其定價(jià)邏輯是否合理——是依據(jù)客流量、經(jīng)營預(yù)期收入等客觀數(shù)據(jù)測(cè)算，還是隨意定價(jià)——直接影響著承包制度的正當(dāng)性。
值得注意的是，特許經(jīng)營權(quán)的授予通常伴隨“排他性權(quán)利”。這意味著在合同約定的范圍和期限內(nèi)，被授權(quán)者享有排他性的經(jīng)營權(quán)。嘉恒攝影獲得經(jīng)營權(quán)后，在承包區(qū)域內(nèi)排除其他商業(yè)拍攝行為，從法律邏輯上具有依據(jù)。但這絕不意味著承包方可以自行驅(qū)趕他人——經(jīng)營權(quán)的邊界和執(zhí)法權(quán)的歸屬，是兩個(gè)截然不同的法律問題。
第三層：驅(qū)趕行為是否越界？經(jīng)營權(quán)的邊界在哪里
這是本次事件中法律爭議最集中的問題。
嘉恒攝影作為承包方，確實(shí)擁有在承包區(qū)域內(nèi)開展商業(yè)跟拍服務(wù)的經(jīng)營權(quán)。但經(jīng)營權(quán)不等于執(zhí)法權(quán)。根據(jù)《民法典》規(guī)定，“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益”。即便擁有合法的經(jīng)營權(quán)，承包方也無權(quán)自行對(duì)他人實(shí)施驅(qū)趕行為——這種權(quán)力只能由具有管理權(quán)限的行政主體或受其委托的物業(yè)管理人員依法行使。
更何況，星海廣場(chǎng)是公共開放空間，承包經(jīng)營的是“商業(yè)跟拍服務(wù)”而非“廣場(chǎng)本身”。自由攝影師在廣場(chǎng)內(nèi)拍攝是否構(gòu)成侵權(quán)，關(guān)鍵在于其行為是否直接妨礙了承包方的合法經(jīng)營活動(dòng)，還是僅僅在同一區(qū)域內(nèi)開展競(jìng)爭性服務(wù)。如果是后者，承包方無權(quán)以“承包”為由禁止他人在公共空間內(nèi)活動(dòng)。
法律界對(duì)此有明確觀點(diǎn)：景區(qū)（包括公共廣場(chǎng)）有權(quán)對(duì)商業(yè)拍攝中的不當(dāng)行為進(jìn)行管理，但管理的方式應(yīng)當(dāng)合法、適度，不能簡單以“承包”為由一刀切地排除所有外來商業(yè)拍攝者。真正需要規(guī)范的是“長時(shí)間占道”“強(qiáng)行攬客”“惡意競(jìng)爭”等擾亂秩序的行為，而不是以是否“承包”來劃分經(jīng)營權(quán)屬。
3、從個(gè)案到治理：公共空間商業(yè)化運(yùn)營的三個(gè)平衡
這起事件之所以引發(fā)廣泛共鳴，是因?yàn)樗|及了一個(gè)普遍性的社會(huì)命題：當(dāng)公共空間走向商業(yè)化運(yùn)營，如何在秩序與自由、效率與公平之間找到平衡？從法律視角看，至少需要把握以下三個(gè)維度：
平衡一：合法承包與自由競(jìng)爭的邊界。 通過招標(biāo)方式引入正規(guī)商戶來規(guī)范經(jīng)營秩序，本身是合理的治理手段。但承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)與自由競(jìng)爭形成互補(bǔ)而非替代關(guān)系。如果承包方的“排他性權(quán)利”被無限放大，就可能滑向壟斷，既損害自由攝影師的生計(jì)，也限制游客的選擇權(quán)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法明確規(guī)定，消費(fèi)者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利——游客有權(quán)選擇找誰拍照。一個(gè)理想的狀態(tài)是：承包方提供規(guī)范化、品質(zhì)化的攝影服務(wù)作為“保底選項(xiàng)”，自由攝影師則作為市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，雙方在規(guī)則框架下有序競(jìng)爭。
平衡二：規(guī)范管理與粗暴“圈地”的界限。 管理方引入承包商戶的初衷——解決消費(fèi)糾紛、提升服務(wù)質(zhì)量、保障游客權(quán)益——是正當(dāng)?shù)?。但管理的手段和邊界需要更加精?xì)。問題的關(guān)鍵不在于“該不該管”，而在于“怎么管”。是簡單地將一塊區(qū)域“承包”出去、任承包方自行“清場(chǎng)”，還是建立一套各方共同遵守的規(guī)則體系——比如劃分拍攝區(qū)域、規(guī)定拍攝時(shí)長、建立投訴機(jī)制、要求自由攝影師登記備案？后者顯然更符合精細(xì)化治理的方向。
平衡三：行政授權(quán)與社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同。 公共資源的特許經(jīng)營涉及重大公共利益，其全過程應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。招標(biāo)公告、中標(biāo)結(jié)果、合同主要條款等信息應(yīng)當(dāng)依法公開，讓公眾能夠檢驗(yàn)程序的正當(dāng)性。同時(shí)，對(duì)于承包方的經(jīng)營行為，管理方不能“一包了之”，應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的監(jiān)督和考核機(jī)制，確保承包方在享有經(jīng)營權(quán)的同時(shí)切實(shí)履行服務(wù)義務(wù)。如果出現(xiàn)承包方濫用經(jīng)營權(quán)、擾亂公共秩序等行為，管理方應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入糾正，而非置身事外。
4、結(jié)語：城市公共空間的溫度，藏在規(guī)則的細(xì)節(jié)里
大連星海廣場(chǎng)的這場(chǎng)“拍照承包”風(fēng)波，本質(zhì)上不是好人壞人的故事，而是一個(gè)關(guān)于公共空間如何被合理使用的社會(huì)命題。嘉恒攝影花了135萬元合法入場(chǎng)，自由攝影師靠著星海廣場(chǎng)養(yǎng)家糊口多年，管理方面對(duì)游客投訴左右為難——三方都有道理，三方也都身不由己。
法律可以告訴我們什么能做、什么不能做，但法律無法告訴我們什么更好。真正讓一座城市有溫度的，不是冷冰冰的承包合同，而是在規(guī)則制定和執(zhí)行過程中對(duì)每一個(gè)普通人處境的理解與關(guān)懷。星海廣場(chǎng)是大連的城市會(huì)客廳，會(huì)客廳的意義在于迎接八方來客，而非畫地為牢。當(dāng)自由攝影師們能在規(guī)則的框架內(nèi)安心經(jīng)營，當(dāng)游客能自由選擇心儀的拍攝服務(wù)，當(dāng)承包方也能通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)贏得市場(chǎng)——那才是這座廣場(chǎng)最美的“出片”。