2026年春天的這場(chǎng)財(cái)政體制改革，來(lái)得有點(diǎn)讓人措手不及，卻又在情理之中。

如果你最近和幾個(gè)地方財(cái)政口的朋友吃飯，大概率會(huì)聽到這樣的抱怨：賬上的錢越來(lái)越緊，上面的要求一點(diǎn)沒減，下面的窟窿卻越來(lái)越大。這不是某個(gè)地方的個(gè)案，而是一個(gè)系統(tǒng)性的困局。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2025年地方政府性基金預(yù)算中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入僅為41518億元，比上年下降14.7%——這是自2022年以來(lái)連續(xù)第四年的兩位數(shù)降幅。與2021年8.7萬(wàn)億元的峰值相比，地方土地出讓收入四年間蒸發(fā)了約4.6萬(wàn)億元，降幅高達(dá)52.3%。

土地財(cái)政，這個(gè)支撐了中國(guó)地方政府二十多年的“現(xiàn)金奶?！?，正在以肉眼可見的速度消瘦。

但故事的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，往往就藏在危機(jī)最深重的時(shí)刻。

2026年3月30日，財(cái)政部發(fā)布《2025年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》，首次將制定地方附加稅法列入2026年工作部署。這意味著，從2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)提出“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅”以來(lái)，這項(xiàng)改革正式從政策研究進(jìn)入立法籌備的關(guān)鍵階段。幾乎在同一時(shí)間，2026年政府工作報(bào)告明確提出“健全地方稅體系、拓展地方稅源”，并部署“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅的征稅范圍和稅率，推進(jìn)部分品目征收環(huán)節(jié)后移”。

這些看似技術(shù)性的財(cái)稅術(shù)語(yǔ)背后，是一場(chǎng)關(guān)乎央地財(cái)政關(guān)系底層邏輯的深刻重塑。

要理解這場(chǎng)改革的分量，得先搞清楚什么是“地方附加稅”。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這不是一個(gè)新創(chuàng)造的稅種，而是把現(xiàn)有的“一稅兩費(fèi)”——城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加——合并成的一個(gè)地方稅種。這三項(xiàng)稅費(fèi)都以企業(yè)和個(gè)人實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅為稅基，覆蓋幾乎所有經(jīng)營(yíng)主體。改革后，征收邏輯不變，但地方政府可以在中央劃定的稅率區(qū)間內(nèi)自主確定本地具體適用稅率，而且這筆收入將全額歸地方支配，無(wú)需與中央分成。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇在接受界面新聞采訪時(shí)指出，將現(xiàn)有地方教育費(fèi)附加、中央教育費(fèi)附加與城建稅附加整合立法，既是“費(fèi)改稅”的規(guī)范過(guò)程，也是充實(shí)地方自主財(cái)力、完善地方稅體系的重要組成部分。

那么，這筆錢到底有多少？根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2025年城市維護(hù)建設(shè)稅收入達(dá)5170億元。如果以當(dāng)年增值稅、消費(fèi)稅合計(jì)額85804億元為稅基，按教育費(fèi)附加稅率3%、地方教育附加稅率2%測(cè)算，教育費(fèi)附加、地方教育附加收入約4290億元。三項(xiàng)收入合計(jì)約9460億元，占2025年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的7.7%。

將近一萬(wàn)億元的資金盤子，從“中央地方共享”或“政府性收費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤饺~自主支配”，這個(gè)數(shù)字本身就足以說(shuō)明改革的力度。

更重要的是，這只是一個(gè)開始。

如果說(shuō)地方附加稅是給地方財(cái)政“輸血”，那么消費(fèi)稅改革就是一場(chǎng)更為深刻的“換血”。

長(zhǎng)期以來(lái)，消費(fèi)稅作為我國(guó)第四大稅種，年規(guī)模約1.6萬(wàn)億元，但完全歸屬中央。這種安排在分稅制時(shí)代有其合理性，但在當(dāng)前地方財(cái)政困局中，顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。2026年的改革方向是“征收環(huán)節(jié)后移+央地共享”：將目前主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅（如成品油、卷煙、酒類、小汽車等），逐步轉(zhuǎn)移至批發(fā)環(huán)節(jié)或零售環(huán)節(jié)征收；同時(shí)，消費(fèi)稅從全額歸中央改為央地共享，采用“定基數(shù)、調(diào)增量”原則分配。

這意味著什么？意味著稅收與消費(fèi)行為直接掛鉤，消費(fèi)地而非生產(chǎn)地將成為稅收的主要受益者。一個(gè)直觀的例子是：過(guò)去一瓶茅臺(tái)酒在貴州生產(chǎn)，稅收主要留在貴州；改革后，這瓶酒在北京、上海、廣州被消費(fèi)，稅收就會(huì)更多地流向這些消費(fèi)地。

這種“誰(shuí)消費(fèi)、誰(shuí)受益”的分配邏輯，將從根本上改變地方政府的激勵(lì)機(jī)制。地方政府不再需要為了稅收去拼命招商引資建廠，而是有動(dòng)力去優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升消費(fèi)體驗(yàn)、完善公共服務(wù)——因?yàn)橄M(fèi)繁榮了，財(cái)政收入自然就來(lái)了。

當(dāng)然，改革不是“一刀切”。根據(jù)目前透露的信息，改革將遵循“先易后難、試點(diǎn)先行”的原則，分行業(yè)、分區(qū)域逐步推進(jìn)。成品油、卷煙等品類可能率先試點(diǎn)，而金銀首飾等原本就在零售環(huán)節(jié)征稅的商品則保持不變。

除了稅制改革，2026年央地財(cái)政關(guān)系重塑的另一個(gè)關(guān)鍵維度，是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

根據(jù)《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2026年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排104150億元，增長(zhǎng)2.2%。表面上看，增速不算高，但結(jié)構(gòu)變化耐人尋味：均衡性轉(zhuǎn)移支付安排28340億元，增長(zhǎng)3.7%；縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排4895億元，增長(zhǎng)2.1%。政策明確要“壓減部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，增加地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”，并選擇部分省份探索開展整合統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金試點(diǎn)。

這種從“專項(xiàng)”向“財(cái)力”的傾斜，實(shí)際上是在給地方“松綁”。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往附帶嚴(yán)格的用途限制，地方拿到錢卻用不靈活；財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付則賦予地方更大的自主權(quán)，讓地方政府能夠根據(jù)本地實(shí)際情況統(tǒng)籌安排資金。

2026年政府工作報(bào)告明確提出“中央財(cái)政增加對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)?！?，其背后的邏輯是：增加地方自主財(cái)力和統(tǒng)籌能力，避免對(duì)地方政府設(shè)置過(guò)多限制，著力解決地方財(cái)政困難。

說(shuō)白了，中央開始意識(shí)到，地方財(cái)政困難的根源不僅是“錢不夠”，更是“錢不好用”。

如果說(shuō)稅制改革和轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化是在“開源”，那么零基預(yù)算改革就是在“節(jié)流”——但這不是簡(jiǎn)單的壓縮支出，而是一場(chǎng)預(yù)算編制理念的根本性變革。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算編制沿用“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式：以上年度預(yù)算收支為基數(shù)，適度增長(zhǎng)。這種模式雖然簡(jiǎn)單，卻容易導(dǎo)致“支出固化”和“低效項(xiàng)目長(zhǎng)期占用資金”。零基預(yù)算則以零為基點(diǎn)，對(duì)所有支出項(xiàng)目重新評(píng)估必要性、合理性與優(yōu)先級(jí)，結(jié)合績(jī)效情況優(yōu)化資金分配。

2024年，黨的二十屆三中全會(huì)《決定》明確提出“深化零基預(yù)算改革”。中央財(cái)政在編制2025年預(yù)算時(shí)，選取16家中央部門開展試點(diǎn)；2026年則穩(wěn)妥擴(kuò)大改革范圍，新增32家試點(diǎn)部門。地方層面，山西、山東、安徽、湖南等省份均已發(fā)布深化零基預(yù)算改革的相關(guān)意見。

安徽省的改革頗具代表性。2025年4月，安徽啟動(dòng)零基預(yù)算改革2.0版，改革從產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)領(lǐng)域向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域拓展。改革前，安徽科技資金分散在40個(gè)方向，單個(gè)項(xiàng)目平均支持強(qiáng)度僅81.7萬(wàn)元；改革后整合為22個(gè)方向，單個(gè)項(xiàng)目支持強(qiáng)度提升至469.5萬(wàn)元。吉林省2025年省級(jí)部門項(xiàng)目支出預(yù)算同比壓降10%，公用經(jīng)費(fèi)和一般性支出分別壓減11%和19%，節(jié)省資金優(yōu)先用于支持科技創(chuàng)新和困難群眾救助。

“實(shí)踐表明，零基預(yù)算改革不是簡(jiǎn)單砍支出，而是向存量要效益、向低效要空間?！币晃回?cái)稅專家如此評(píng)價(jià)。

說(shuō)到地方財(cái)政，就不能不提債務(wù)。這就像一個(gè)房間里的大象，所有人都知道它在那里，但很少有人愿意直面。

2026年的化債工作，正在從“應(yīng)急救火”轉(zhuǎn)向“長(zhǎng)效治理”。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2025年用于置換存量隱性債務(wù)的2萬(wàn)億元地方政府債券已全部發(fā)行完畢，各地置換后債務(wù)平均利息成本降低2.5個(gè)百分點(diǎn)以上。截至2026年2月底，已有廣東、北京、上海、新疆四個(gè)省/直轄市和34個(gè)地級(jí)市及175個(gè)區(qū)縣宣布完成隱性債務(wù)清零目標(biāo)。

但隱性債務(wù)只是冰山一角。隨著6萬(wàn)億元置換債在2026年前后基本發(fā)行完畢，化債工作的重心正從存量隱債置換，逐步拓展至“優(yōu)化重組+經(jīng)營(yíng)性債務(wù)化解+城投轉(zhuǎn)型”的系統(tǒng)性治理新階段。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求，2026年要多措并舉化解地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“堅(jiān)決把遏制違規(guī)新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律”。

城投公司的“退平臺(tái)”也在加速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2023年8月一攬子化債政策實(shí)施以來(lái)，已有1028家主體實(shí)現(xiàn)退平臺(tái)，其中江蘇、浙江、山東、河南、貴州退平臺(tái)數(shù)量居前。2025年全年，有372家城投公司公開宣布不再承擔(dān)政府融資職能。

“城投公司‘退平臺(tái)’僅是轉(zhuǎn)型的‘上半場(chǎng)’?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士指出，新的一年，地方化債政策重心或?qū)幕怆[性債務(wù)轉(zhuǎn)向化解經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，推動(dòng)城投公司完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)企業(yè)債務(wù)與地方財(cái)政債務(wù)的嚴(yán)格區(qū)分。

從地方附加稅立法到消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化到零基預(yù)算改革，從隱性債務(wù)置換到城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型——這一套“組合拳”正在形成。短期靠中央“輸血”穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，中期靠支出責(zé)任調(diào)整減負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期靠地方稅體系構(gòu)建強(qiáng)“造血”。

有一點(diǎn)是確定的：地方政府再也不能靠“賣地”過(guò)日子了。這個(gè)持續(xù)了二十多年的舊模式，正在走向終結(jié)。而新的模式是什么？2026年的這些改革，就是在為答案鋪路。