最高法公報案例:行政行為違法性的繼承性

行政行為違法性繼承的條件，審查標(biāo)準(zhǔn)和法律后果

——玉門某加工有限責(zé)任公司訴甘肅省自然資源廳礦產(chǎn)資源許可案

(2022）最高法行申294號

裁判要點

由于行政行為的違法性在一定條件下具有繼承性，當(dāng)行政機關(guān)先后作出數(shù)個有關(guān)聯(lián)的行政行為時，人民法院可基于全面審查原則對先前行政行為從證據(jù)效力的角度進行審查，當(dāng)先前行政行為違法并足以否定后續(xù)行政行為合法性時，應(yīng)依法確認后續(xù)行政行為亦具有違法性，并作出相應(yīng)裁判，以實質(zhì)化解糾紛。

1、行政行為違法性的繼承

行政機關(guān)先后作出兩個關(guān)聯(lián)行政行為，當(dāng)事人僅起訴后續(xù)行政行為，人民法院審查發(fā)現(xiàn)先前行政行為違法的，該違法性能否為后續(xù)行政行為繼承?對于關(guān)聯(lián)行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)堅持整體性司法審查理念，平衡好先前行政行為公定力與當(dāng)事人權(quán)利救濟必要性的關(guān)系，承認在一定條件下先前行政行為的違法性能夠為后續(xù)行政行為繼承。

2、先前行政行為違法性繼承的條件及合法性審查標(biāo)準(zhǔn)

先前行政行為違法性繼承的條件主要有三：一是存在時間上具有先后關(guān)系的關(guān)聯(lián)行政行為，關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)為程序上的聯(lián)動關(guān)系，要件上的先決關(guān)系或者執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系。比如限期拆除決定與實施強制拆除行為，屬于執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系。二是先前行政行為已不具爭訟性，其違法性繼承是當(dāng)事人權(quán)利救濟的唯一途徑。如果先前行政行為仍具有可訴性，人民法院可以釋明引導(dǎo)當(dāng)事人一并提起訴訟，合并審理。三是當(dāng)事人的實體權(quán)益具有救濟的必要性。人民法院可以對先前行政行為從證據(jù)效力的角度進行審查，審查標(biāo)準(zhǔn)可以參考《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定，即"作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：

(一)明顯缺乏事實根據(jù)；(二)明顯缺乏法律依據(jù)；(三)超越職權(quán)；(四)其他重大明顯違法情形。"

3、違法性繼承的法律后果

先前行政行為違法并足以否定證據(jù)效力的，應(yīng)確認后續(xù)行政行為也具有相應(yīng)的違法性。后續(xù)行政行為繼承先前行政行為違法性后，應(yīng)區(qū)分違法的具體情形，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第70,74,75,76條規(guī)定，作出相應(yīng)處理。

——該案入選《最高人民法院公報》2025年10期

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2022）最高法行申294號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：玉門某某加工有限責(zé)任公司。住所地：甘肅省玉門市新市區(qū)。

法定代表人：呂某銘。

委托訴訟代理人：羅永秀，甘肅正天合律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：甘肅省自然資源廳。住所地：甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)。

法定代表人：丁某勝。

委托訴訟代理人：云某剛。

委托訴訟代理人：張磊，北京德恒（蘭州）律師事務(wù)所律師。

原審第三人：甘肅省某某金屬地質(zhì)勘查局地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)研究院。住所地：甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)。

法定代表人：王某騰。

再審申請人玉門某某加工有限責(zé)任公司（以下簡稱某某公司）因訴甘肅省自然資源廳礦產(chǎn)資源許可一案，不服甘肅省高級人民法院（2021）甘行終210號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

某某公司向本院申請再審，請求撤銷二審裁定。主要理由是：1.本案系確認注銷行政行為無效之訴，二審認定起訴超期屬于適用法律錯誤。2.二審以“生效民事判決認定原甘肅省國土資源廳在登記及延續(xù)程序上存在過錯，并未認定注銷行政行為違法，且某某公司未舉證證明注銷行為存在重大且明顯違法的情形”為理由，就此認定“原甘肅省國土資源廳注銷某某公司礦產(chǎn)資源勘查許可證的行為不存在重大且明顯違法”，亦屬適用法律錯誤。

本院認為，修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。據(jù)此，行政案件審理應(yīng)當(dāng)以實質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，減少當(dāng)事人訴累。本案涉及探礦權(quán)授予（登記頒證）、變更（不予延續(xù)）及撤回（公告注銷）等三個行政行為。由于行政行為的違法性在一定條件下具有繼承性，當(dāng)行政機關(guān)先后作出數(shù)個有關(guān)聯(lián)的行政行為時，人民法院可基于全面審查原則對先前行政行為從證據(jù)效力的角度進行審查，當(dāng)先前行政行為存在違法性并足以否定其證明效力的，則應(yīng)依法確認后續(xù)行政行為亦具有違法性，以實質(zhì)化解糾紛。具體到本案，另案生效的甘肅省高級人民法院（2020）甘民終603號民事判決已經(jīng)認定甘肅省自然資源廳在案涉探礦權(quán)登記審查過程中存在過錯，不予延續(xù)探礦權(quán)違反信賴?yán)姹Ｗo原則?；诖?，某某公司提起本案訴訟，請求確認甘肅省自然資源廳注銷案涉探礦權(quán)的行政行為無效。對此，由于注銷探礦權(quán)行為與先前行政行為即頒證行為和不予延續(xù)行為具有必然聯(lián)系，人民法院在審查被訴行政行為時，應(yīng)就先前行政行為的合法性與被訴行政行為的合法性綜合考慮，一并審查。二審以原甘肅省國土資源廳公告注銷案涉探礦權(quán)的行政行為，獨立于之前的登記行為和變更行為，生效民事裁判認定原甘肅省國土資源廳在登記及延續(xù)程序上存在過錯，并未認定注銷行政行為違法為由，裁定駁回某某公司的起訴，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。

綜上，某某公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案指令甘肅省高級人民法院再審；

二、本案再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

審 判 長　李智明

審 判 員　閻　巍

審 判 員　周　覓

二〇二三年九月二十三日

法官助理　易　旺

書 記 員　衛(wèi)倩男