基于自然資源部、國家林草局歷年政策文件的系統(tǒng)解讀

同一片土地，林業(yè)與用地犬牙交錯——“兩張圖”沖突

? 一、兩幅圖，三十年：一場無聲的制度角力

在我國自然資源管理的版圖上，長期并存著兩套權(quán)威數(shù)據(jù)：自然資源部門以國土調(diào)查成果為基準的“用地一張圖”，與林業(yè)部門以森林資源管理數(shù)據(jù)為底版的“林地一張圖”。兩套體系各行其是，同一地塊在不同圖上的身份標簽常常判若云泥——這便是被基層稱為“兩張圖”的曠日持久的紛爭。這場紛爭，表面是數(shù)據(jù)的差異，實則是法律、技術、考核、利益的多重博弈，綿延三十余年，直至今日仍在彌合之中。

這場博弈的起點，深植于2018年機構(gòu)改革之前的多頭分治體制。三重矛盾環(huán)環(huán)相扣：

法律分類的錯位。《土地管理法》將林地歸為農(nóng)用地，《森林法》卻從資源屬性獨立定義林地；國土調(diào)查將園地與林地并列，果園從此脫離林地范疇。

? 調(diào)查技術的割裂。底圖分辨率、地類劃分、技術方法各行其是，同一地塊在林業(yè)清查中為林地，在國土調(diào)查中卻為非林地。

?? 考核指標的互搏。耕地保有量 vs 林地保有量，均為地方“一票否決”硬指標，地方政府陷入兩難。

?? 二、博弈之痛：“兩張圖”釀成的五大治理困局

審批梗阻：互為前置的僵局同一地塊國土為耕地、林業(yè)圖為林地，兩部門各執(zhí)一詞，用地互為前置。

? 執(zhí)法迷失：選擇性執(zhí)行的困境因數(shù)據(jù)差異，出現(xiàn)國土林業(yè)兩不管，法治權(quán)威被蠶食。

考核扭曲：左右互搏的鬧劇林糧矛盾，個別地方“一套數(shù)據(jù)兩頭報”，考核嚴肅性消解。

分配失據(jù)：生態(tài)補償?shù)膩y象同一地塊可能雙重補貼或兩頭落空。

基層重負：重復投入的虛耗同一地塊跑兩遍、填兩套表、用兩個APP，基層苦不堪言。

耕地與林地邊界模糊——正是“兩張圖”沖突的真實寫照

? 三、破局前奏：機構(gòu)改革與調(diào)查統(tǒng)一（2018—2022年）

? 2018年機構(gòu)改革與自然資源統(tǒng)一調(diào)查——奠定“一張底版”的制度基石

2018年黨和國家機構(gòu)改革，將土地、森林、草原等自然資源調(diào)查登記職責整合至自然資源部，為統(tǒng)一調(diào)查奠定體制基石。第三次全國國土調(diào)查（“三調(diào)”）以統(tǒng)一分類標準，為每一個地塊認定了唯一地類身份。2022年，自然資發(fā)〔2022〕5號文提出“四統(tǒng)一”要求，自然資辦函〔2022〕411號文明確用地審查報批以“三調(diào)”為基礎的最新年度變更數(shù)據(jù)為準——從“數(shù)出多門”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)一底版”。

四、邊界攻防：53號文的關鍵突破（2023—2024年）

2023年4月，自然資發(fā)〔2023〕53號文（簡稱“53號文”）出臺，以“三調(diào)”為統(tǒng)一底版，創(chuàng)造性地建立“一圖三策”差別化處理規(guī)則：

第一策（核實確認）：國土認定為林地、屬國家退耕還林或防護林等，經(jīng)共同確認后按林地管理。

第二策（核實確認）：國土認定為林地、但屬農(nóng)民承包耕地上種樹的，逐步恢復為耕地，林草部門不辦審批、不納執(zhí)法。

第三策（核實確認）：國土認定為耕地、但屬1998年后毀林開墾且未劃入耕地保護紅線的，按林地管理，建設占用依林地程序辦理。

同年12月，自然資辦發(fā)〔2023〕59號文強調(diào)地類變化須兩部門共同審核。林地管理正式納入國土空間統(tǒng)一用途管制，博弈雙方在一張底版上達成邊界共識。

從對抗走向協(xié)同：自然資源與林草部門聯(lián)合工作機制逐步建立

五、協(xié)同共治：常態(tài)化機制的構(gòu)建（2024—2025年）

2024年，自然資發(fā)〔2024〕78號文啟動全國普查，對不一致圖斑逐一核實，“外業(yè)只跑一次”。2025年，協(xié)同機制工作方案出臺，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一時點、統(tǒng)一平臺，數(shù)據(jù)聯(lián)動更新。同年9月，自然資辦發(fā)〔2025〕33號文實現(xiàn)林草調(diào)查成果直接嵌入國土變更調(diào)查鏈條。自然資源部2025年工作要點明確提出形成各方認可、共同使用的“一套數(shù)”——從“統(tǒng)一底版”到“一套數(shù)”的躍升。

六、決勝集成：38號文從數(shù)據(jù)統(tǒng)一到要素保障躍升（2026年）

2026年3月，自然資發(fā)〔2026〕38號文（“38號文”）印發(fā)，共13條舉措，定位為“十五五”要素保障沖鋒號。實現(xiàn)三大躍升：

從“數(shù)據(jù)統(tǒng)一”到“審批統(tǒng)一”。 推動用地用林用草在同一平臺聯(lián)審，一次選址綜合論證，實現(xiàn)“審批一平臺”。

從“事后認定”到“源頭保障”。 主動對接重點項目空間需求，將“一張圖”變?yōu)檫x址決策引擎，從源頭避免沖突。

從“技術規(guī)范”到“制度保障” 。用地報批以最新年度變更成果為參考，固化全流程制度閉環(huán)，依托“一張圖”加強日常監(jiān)管。

38號文強調(diào)：依托“一張圖”加強日常監(jiān)測監(jiān)管，確保政策不走偏、不走樣。三十年博弈進入制度化、常態(tài)化新階段。

? 七、圖定乾坤：博弈終局的啟示與展望

回望八年關鍵歷程，一條清晰主線：體制重構(gòu) → 調(diào)查統(tǒng)一 → 邊界劃定 → 協(xié)同融合 → 系統(tǒng)集成。從博弈規(guī)則改寫到底版統(tǒng)一、邊界劃定、機制保障，直至38號文實現(xiàn)治理閉環(huán)。三十年“圖說紛爭”，終歸一圖定乾坤。

? 當前，“兩張圖”技術層面已基本畫上句號，數(shù)據(jù)融合與聯(lián)動審批機制正在基層加速落地。雖然部分堵點依然存在（數(shù)據(jù)版本不統(tǒng)一、共享時滯等），但隨著38號文的深入推進，“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一時點、統(tǒng)一平臺”的協(xié)同機制將全面建立。

從“兩張圖”到“一張圖”，變的是數(shù)據(jù)，更是治理的邏輯；破的是壁壘，更是時代的桎梏。三十年博弈，終歸一圖定乾坤。

參考文獻

[1] 自然資源部、國家林業(yè)和草原局.《關于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測工作的意見》（自然資發(fā)〔2022〕5號），2022年1月.

[2] 自然資源部、國家林業(yè)和草原局.《關于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號），2023年4月.

[3] 自然資源部辦公廳.《關于按照實地現(xiàn)狀認定地類規(guī)范國土調(diào)查成果應用的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕59號），2023年12月.

[4] 自然資源部、國家林業(yè)和草原局.《關于開展全國森林草原濕地荒漠化普查工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕78號），2024年4月.

[5] 自然資源部.《關于印發(fā)2025年工作要點的通知》（自然資發(fā)〔2025〕13號），2025年.

[6] 自然資源部、國家林業(yè)和草原局.《年度森林草原濕地荒漠化調(diào)查監(jiān)測與國土變更調(diào)查協(xié)同機制工作方案（試行）》，2025年4月.

[7] 自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室.《關于開展2025年度全國國土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2025〕33號），2025年9月.

[8] 自然資源部、國家林業(yè)和草原局.《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號），2026年3月.

從數(shù)據(jù)紛爭到協(xié)同共治·一張圖承載美麗中國