■楊瑞龍

“十五五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合，以新需求引領(lǐng)新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)供需更高水平動(dòng)態(tài)平衡，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性。毫無(wú)疑問(wèn)，以擴(kuò)大內(nèi)需為核心的政策導(dǎo)向，將成為未來(lái)五年宏觀政策的重點(diǎn)發(fā)力方向。

01

供需兩端同時(shí)發(fā)力、

短中期政策相互配合

當(dāng)前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的“供強(qiáng)需弱”特征，外貿(mào)表現(xiàn)尚可，但投資與消費(fèi)需求不足，物價(jià)水平處于低位。經(jīng)濟(jì)下行壓力一方面源于周期性因素，即需求不足導(dǎo)致的下行;另一方面也有一些中長(zhǎng)期因素，主要是供給層面，傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能衰減導(dǎo)致潛在增長(zhǎng)率下降，引發(fā)經(jīng)濟(jì)下行。既然當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的原因既有短期因素，也有中長(zhǎng)期因素，那么僅僅選擇短期的宏觀需求管理政策顯然是不夠的，而是需要在供需兩端同時(shí)發(fā)力、短中期政策相互配合。

無(wú)論是短期政策還是中長(zhǎng)期政策，解決的核心問(wèn)題就是需求不足。“十五五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合，以新需求引領(lǐng)新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)供需更高水平動(dòng)態(tài)平衡，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性。上述擴(kuò)大內(nèi)需的政策支點(diǎn)凸顯了供需兩端同時(shí)發(fā)力、短中期政策相互配合的特點(diǎn)。這樣一種政策組合發(fā)力的措施在2025年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上表述為“加大逆周期和跨周期調(diào)節(jié)力度”。逆周期政策主要是從需求端發(fā)力的短期總量需求管理，著眼于刺激總需求;跨周期調(diào)節(jié)顯然主要針對(duì)的是供給面，通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整與挖掘新增長(zhǎng)動(dòng)能來(lái)優(yōu)化供給、提質(zhì)增效。這種逆周期和跨周期調(diào)節(jié)的相互融合，是基于穩(wěn)中求進(jìn)、提質(zhì)增效的總方針，力求構(gòu)建一個(gè)供求良性互動(dòng)、供需更高水平動(dòng)態(tài)平衡的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

02

逆周期調(diào)節(jié)：財(cái)政政策

與貨幣政策的側(cè)重點(diǎn)

逆周期調(diào)節(jié)主要涵蓋總量需求管理政策，包括財(cái)政政策和貨幣政策。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，其提法是“更加積極的財(cái)政政策”和“適度寬松的貨幣政策”，主要目標(biāo)是刺激總需求。

關(guān)于財(cái)政政策，除了一攬子常規(guī)性的投資于物與投資于人的政策外，需要重點(diǎn)關(guān)注去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到的如何解決地方財(cái)政困難問(wèn)題。目前，地方財(cái)政困難嚴(yán)重影響了地方政府經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。過(guò)去幾十年，地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化改革中扮演了非常重要的角色。它們不僅負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施，而且成為了擴(kuò)大需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“發(fā)動(dòng)機(jī)”，包括招商引資、為企業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境等。地方政府功能的發(fā)揮和它的財(cái)政狀況有很大關(guān)聯(lián)。當(dāng)財(cái)政處在比較困難的狀態(tài)下，地方政府就可能收縮投資、降低各種開(kāi)支從而壓低需求，這也導(dǎo)致很多中央刺激政策到了地方層面，由于地方財(cái)政入不敷出，無(wú)法形成乘數(shù)效應(yīng)放大宏觀刺激政策的效果。

當(dāng)前地方財(cái)政面對(duì)困難，彌補(bǔ)能力是不足的：一是由于房地產(chǎn)價(jià)格處于下行通道，土地出讓金大幅減少，土地財(cái)政很難進(jìn)行彌補(bǔ);二是中央轉(zhuǎn)移支付杯水車薪;三是經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致地方財(cái)政收入下降。當(dāng)財(cái)政虧空難以通過(guò)正規(guī)渠道彌補(bǔ)時(shí)，有些地方就會(huì)通過(guò)增加非稅收入來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，包括罰沒(méi)收入等，但非稅收入的增加很容易抵消中央政府通過(guò)減稅來(lái)刺激投資的功能。如何解決地方財(cái)政困難?長(zhǎng)遠(yuǎn)辦法是重新調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，改變地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問(wèn)題，黨的二十屆三中全會(huì)將此列入財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。但財(cái)權(quán)事權(quán)的調(diào)整涉及利益剛性問(wèn)題，可能需要較長(zhǎng)時(shí)間。如何在短期內(nèi)緩解和解決地方政府財(cái)政困難，對(duì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和財(cái)政政策發(fā)力都至關(guān)重要。

現(xiàn)在看來(lái)，還有一個(gè)辦法是利用地方國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)的收益和變賣可以紓解財(cái)政困難，這在未來(lái)有一定的操作空間。最近湖北提出“國(guó)有資源資產(chǎn)化、國(guó)有資產(chǎn)證券化、國(guó)有資金杠桿化”的“三化”思路，試圖通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)“能用則用、不用則售、能融則融”，解決地方財(cái)政困難問(wèn)題。這是一個(gè)可以嘗試的辦法。我們可以通過(guò)湖北的試驗(yàn)檢驗(yàn)一下這樣的辦法到底可以在多大程度上解決地方財(cái)政困難，可能會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題，或者與其他辦法相比是否更優(yōu)，然后進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，看看是否具有推廣價(jià)值。2026年，穩(wěn)增長(zhǎng)仍然是一個(gè)重要的目標(biāo)，激發(fā)地方政府的積極性與能動(dòng)性對(duì)于讓中央的宏觀刺激政策落地并被放大仍然比較重要，其中為了讓積極的財(cái)政政策能夠有效發(fā)力，解決地方財(cái)政困難是一個(gè)比較重要的問(wèn)題。

當(dāng)然，投資于人也是財(cái)政政策的一個(gè)新亮點(diǎn)。投資于人的本質(zhì)是通過(guò)提升人的知識(shí)、技能、健康水平和社會(huì)適應(yīng)性，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。過(guò)去習(xí)慣上財(cái)政支出重點(diǎn)都是投資項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施與重點(diǎn)投資領(lǐng)域，未來(lái)財(cái)政支出可以更多向民生領(lǐng)域傾斜、向消費(fèi)傾斜，主要包括教育投資、健康投資、社會(huì)保障與福利投資、就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持投資等方面。投資于人對(duì)于提振內(nèi)需具有長(zhǎng)效作用，例如，通過(guò)財(cái)政資金支出完善社會(huì)保障體系，解決老百姓的后顧之憂，這對(duì)消費(fèi)的刺激作用是很明顯的。為了讓投資于人政策落地，需要進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入的初次分配、再分配與第三次分配，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高財(cái)政支出中民生類投資的比重，在城市化進(jìn)程中加大農(nóng)民市民化的力度，加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)和人的全面發(fā)展投資等。

關(guān)于適度寬松的貨幣政策，以下幾個(gè)方面值得關(guān)注：一是關(guān)注實(shí)際利率水平。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出未來(lái)可以繼續(xù)降息降準(zhǔn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)在名義利率已在低位，下降空間有限。但是由于價(jià)格長(zhǎng)久在低位徘徊，特別是PPI長(zhǎng)期為負(fù)，實(shí)際利率還是比較高的。企業(yè)投資時(shí)，不僅要看名義利率，更要看實(shí)際利率。未來(lái)怎樣在降低實(shí)際利率上有一些更好的措施，對(duì)于刺激投資需求比較重要。二是關(guān)注物價(jià)總水平。宏觀態(tài)勢(shì)看價(jià)格，價(jià)格低迷一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)的熱度。為此，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議還提到通過(guò)貨幣政策促使價(jià)格合理回升。價(jià)格總水平肯定是貨幣政策應(yīng)關(guān)注的一個(gè)重要目標(biāo)。在通脹期間要控制價(jià)格上漲，在目前情況下，CPI在零附近徘徊，PPI、國(guó)民收入平減指數(shù)長(zhǎng)期為負(fù)，這是導(dǎo)致宏微觀“溫差”比較大的很重要原因。所以，未來(lái)貨幣政策怎樣促進(jìn)物價(jià)合理回升也是一個(gè)重要問(wèn)題。三是關(guān)注結(jié)構(gòu)性貨幣政策�？偭空{(diào)控肯定是貨幣政策的重點(diǎn)，但考慮到我們面臨構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重任，貨幣政策還要考慮到配合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)政策，加大對(duì)科技創(chuàng)新和中小微企業(yè)的支持。面對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)，需要貨幣政策進(jìn)行適當(dāng)配合。

03

跨周期調(diào)節(jié)：著眼于

供給端的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

跨周期調(diào)節(jié)是超越傳統(tǒng)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期并主要著力于供給端的一個(gè)政策體系，主要目標(biāo)是通過(guò)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)需要關(guān)注以下幾個(gè)方面。

首先，消解低效無(wú)效供給。所謂供強(qiáng)需弱中的“強(qiáng)”一定程度上反映的是供給超過(guò)需求，存在超額供給，而其中相當(dāng)部分是低效無(wú)效供給，其背后是怎樣化解產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。近期大家都在談產(chǎn)能過(guò)剩下的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。解決這一問(wèn)題，很重要的一個(gè)途徑是構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向型退出機(jī)制，包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰、消滅僵尸企業(yè)、取消地方政府的過(guò)度政策支持或補(bǔ)貼、防止地方同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等，以此來(lái)消解低效無(wú)效供給，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

其次，跨周期調(diào)節(jié)政策中一個(gè)非常重要的抓手是構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系�！笆逦濉睍r(shí)期必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展的原則，重點(diǎn)是以科技創(chuàng)新為先導(dǎo)，大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，包括制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)與制造業(yè)，壯大和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育與布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

最后，新舊增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。過(guò)去推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)動(dòng)能，如改革紅利、開(kāi)放紅利、工業(yè)化紅利、人口紅利等，在當(dāng)下面臨程度不同的衰減，導(dǎo)致潛在增長(zhǎng)率下降。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，在“十五五”時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換非常重要。我們要努力培養(yǎng)新的增長(zhǎng)動(dòng)能，如加強(qiáng)科技前沿創(chuàng)新、推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放、挖掘人口質(zhì)量紅利、深化改革、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和消費(fèi)率提升等，都有助于提高潛在增長(zhǎng)水平，這也是跨周期調(diào)節(jié)政策非常重要的方面。

04

逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)政策協(xié)同

要解決我國(guó)未來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)和提質(zhì)增效的問(wèn)題，需要加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)與跨周期調(diào)節(jié)政策的密切配合。

第一，要強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向一致性。逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)涉及供給與需求政策、短中長(zhǎng)期政策的配合，由于各類經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)政策出自不同的政府部門，即使從各自部門出發(fā)有其合理性，但在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)與其他部門頒布的政策發(fā)生關(guān)聯(lián)甚至沖突，從而產(chǎn)生政策的“合成謬誤”問(wèn)題，因此從更高層面加強(qiáng)政策的相互協(xié)調(diào)性，提高宏觀政策的效率就顯得非常重要。怎樣避免供需政策、中短期政策之間發(fā)生沖突，是考量宏觀調(diào)控水平的一個(gè)重要方面。

第二，進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革。無(wú)論是逆周期調(diào)節(jié)，還是跨周期調(diào)節(jié)，都要基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，應(yīng)堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的原則，特別是激發(fā)微觀主體活力、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)非常重要。這對(duì)于優(yōu)化逆周期調(diào)節(jié)和暢通跨周期調(diào)節(jié)政策的傳導(dǎo)機(jī)制很關(guān)鍵，而傳導(dǎo)機(jī)制的暢通有助于調(diào)節(jié)政策效果的提高。符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯的政策傳導(dǎo)機(jī)制疏通依賴于市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步深化。

第三，無(wú)論是結(jié)構(gòu)升級(jí)，還是增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，都需要貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的主要抓手就是因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

第四，預(yù)期管理非常重要。通過(guò)預(yù)期管理提振信心，也是逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)政策有機(jī)結(jié)合的一個(gè)非常重要的方面。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)一級(jí)教授、教育部“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”特聘教授)

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