《責(zé)任政治：縣鄉(xiāng)干部行為研究》

著者：田先紅

出版單位：社會科學(xué)文獻出版社

出版時間：2026年3月。

內(nèi)容簡介

責(zé)任政治建設(shè)貫穿于現(xiàn)代國家構(gòu)建過程之中。中國共產(chǎn)黨始終致力于推進黨和國家的責(zé)任政治建設(shè)，中國特色社會主義進入新時代以來，中國共產(chǎn)黨堅持“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，不斷加強黨員干部監(jiān)督制度建設(shè)，通過巡視、巡查、督查督辦等制度督促基層干部落實責(zé)任。黨和國家的責(zé)任政治建設(shè)取得新的重要進展。然而，當(dāng)前基層干部在工作中規(guī)避責(zé)任、消極怠工的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象的發(fā)生，有思想道德層面的因素，更有其制度根源。有效防治基層干部避責(zé)行為，激勵廣大基層干部擔(dān)當(dāng)作為，需要建立健全制度體系。在新時代，如何緩解基層干部避責(zé)行為、增強基層干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，正視并重視基層干部避責(zé)行為治理的制度建設(shè)問題，既是重要的理論命題，又是黨政部門面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

本書在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，基于制度分析的視角，建構(gòu)了避責(zé)行為的“制度－環(huán)境”分析框架，綜合運用實地研究法、制度分析法和比較研究法等方法，從基層干部避責(zé)行為的微觀運作過程切入，系統(tǒng)探究我國基層干部避責(zé)行為的形成機理及治理對策，最終落腳到“如何讓基層干部更好地對人民群眾負(fù)責(zé)”這一重大主題?；谶@一研究思路，本書正文的主要分析理路如下：

首先，分別從基層制度體系的不同側(cè)面分析基層干部避責(zé)行為的形成邏輯和機制。具體包括屬地管理制度、過程管理制度、數(shù)字生產(chǎn)體制、問責(zé)制度等。這些制度不僅是理解不同情境下干部避責(zé)行為的“自變量”，而且構(gòu)成串連全書主體研究內(nèi)容的主線。

其次，分析基層干部避責(zé)行為形成的制度環(huán)境。從行動者與制度的互動關(guān)系著眼，研究既有的制度安排誘發(fā)基層干部避責(zé)行為的機制，探討基層干部的個人偏好、價值觀念和基層社會環(huán)境特質(zhì)等因素影響制度運行的方式，發(fā)掘基層干部避責(zé)行為形成的制度根源，厘清避責(zé)行為與制度環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)系。

再次，剖析基層干部避責(zé)行為發(fā)生的行動情境，揭示制度影響基層干部避責(zé)行為的條件。通過不同層面的制度分析，厘清制度塑造基層干部避責(zé)行為的機制、基層干部避責(zé)行為的動態(tài)過程，以及基層干部行為反作用于制度結(jié)構(gòu)的機理。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡釋基層干部避責(zé)行為與制度之間的關(guān)聯(lián)機制。

基于以上分析，本研究形成了如下主要觀點和結(jié)論：第一，基層干部避責(zé)行為是基層治理制度與社會環(huán)境共同作用的結(jié)果。各種現(xiàn)代化的管理制度進入鄉(xiāng)村基層社會時，難以與鄉(xiāng)村社會兼容，并誘發(fā)農(nóng)民的不合作行為。承受雙重壓力的基層干部采取機械執(zhí)行、形式主義執(zhí)行或變通執(zhí)行政策等策略來規(guī)避上級問責(zé)風(fēng)險。避責(zé)是作為責(zé)任者的基層干部面對上級問責(zé)壓力和農(nóng)民抗拒壓力的理性選擇。

第二，制度與基層干部避責(zé)行為呈現(xiàn)雙向互動的特征。與既有研究多將避責(zé)行為視為制度單向塑造而成的結(jié)果不同，本研究揭示出基層干部避責(zé)行為的能動性，即自上而下嵌入的制度結(jié)構(gòu)在塑造基層干部避責(zé)行為的同時，基層干部也通過避責(zé)策略來改變和重塑基層制度結(jié)構(gòu)，為自身贏得更大的自主行政空間?；鶎痈刹勘茇?zé)行為的能動性，既可能削弱制度規(guī)范的約束效力、消解國家政策的效能，也可能在國家政策與基層社會之間發(fā)揮緩沖劑的功能，使二者達至相對匹配的狀態(tài)，增強國家政策制度的適應(yīng)性。

第三，非正式制度是基層干部采取避責(zé)策略的重要依托載體。為躲避各類正式制度的控制、應(yīng)對上級施加的問責(zé)壓力，基層干部運用和發(fā)展出與上級非正式地討價還價、建構(gòu)人緣關(guān)系、建立避責(zé)聯(lián)合體等諸種非正式制度來避責(zé)，在一定程度上弱化了正式制度的監(jiān)督功能。

第四，基層治理體系的演變是基層干部避責(zé)的重要誘因。主要表現(xiàn)為：從條條與塊塊之間關(guān)系來看，條條通過黨委政府將部門業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為中心工作，并輔以各種督導(dǎo)檢查強化基層政府的責(zé)任，實現(xiàn)向基層政府的卸責(zé)，加劇基層權(quán)責(zé)失衡局面?；鶎诱淖杂刹昧繖?quán)被削減、自主行政空間被壓縮，強化了基層治理中的問責(zé)導(dǎo)向?；鶎痈刹科Ｓ趹?yīng)付自上而下的各種治理事務(wù)，采取消極避責(zé)行為，以規(guī)避政治風(fēng)險。

第五，技術(shù)嵌入基層治理進一步強化了制度的剛性，加劇基層權(quán)責(zé)失衡的局面，誘發(fā)基層干部避責(zé)行為。技術(shù)治理的便利性、低門檻、低成本性，使得大量的民眾訴求被吸納至政府服務(wù)體系中。上級的強問責(zé)、技術(shù)治理的剛性壓力與基層社會復(fù)雜現(xiàn)實之間難以兼容，倒逼基層干部采取各種避責(zé)措施應(yīng)對上級問責(zé)壓力。現(xiàn)代治理制度嵌入基層社會所誘發(fā)的基層干部避責(zé)行為表明，國家在農(nóng)村推廣現(xiàn)代化管理制度時需權(quán)衡其與基層社會之間的匹配關(guān)系。若現(xiàn)代管理制度能夠與基層社會相適配，則能產(chǎn)生較好的治理效能，否則，就容易讓基層干部無所適從，誘發(fā)形式主義等避責(zé)行為。

本書雖然以基層干部避責(zé)行為作為研究對象，但筆者更希望通過對基層干部避責(zé)問題的分析，站在更高的層次和角度去思考和透視新時代中國責(zé)任政治建設(shè)、責(zé)任國家構(gòu)建問題。這也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

作者簡介

田先紅，華中師范大學(xué)政治學(xué)與國家治理研究院（中國農(nóng)村研究院）教授、博士生導(dǎo)師，主要從事當(dāng)代中國政府與政治、縣域治理和城鄉(xiāng)基層治理研究。主持國家社會科學(xué)基金項目4項，其中重大項目2項。在《政治學(xué)研究》《管理世界》等期刊發(fā)表百余篇論文。出版《小鎮(zhèn)里的中國》《責(zé)任政治：縣鄉(xiāng)干部行為研究》《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運行》《國家性、地方性與基層治理》《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》和《治理基層中國：橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事》等著作。

專家推薦

該書運用豐富的第一手調(diào)研資料對基層干部避責(zé)行為展開了深入的分析，作者既立足中國經(jīng)驗、提出具有本土特色的研究議題，又追蹤海外學(xué)界研究前沿，對于深化中國責(zé)任政治研究頗有助益。

——張賢明（教育部長江學(xué)者特聘教授，國務(wù)院學(xué)位委員會第八屆政治學(xué)學(xué)科評議組成員，吉林大學(xué)匡亞明學(xué)者杰出教授）

近年來，基層干部避責(zé)成為學(xué)界關(guān)注的熱點議題。本書基于微觀的視角，借鑒制度分析的相關(guān)理論資源，系統(tǒng)地研究了基層干部應(yīng)對責(zé)任壓力的行為選擇。選題新穎、立意高遠、資料翔實、分析深入，是一部研究基層避責(zé)政治的佳作。

——倪星（教育部長江學(xué)者特聘教授 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

目錄

導(dǎo) 論

一、問題的緣起

二、避責(zé)與制度：研究回顧及新分析框架的提出

三、研究方法與田野工作

四、創(chuàng)新之處

五、概念界定

六、篇章結(jié)構(gòu)

第一篇 制度、結(jié)構(gòu)與避責(zé)

第1章 制度執(zhí)行、政策環(huán)境與基層避責(zé)

一、案例梗概

二、責(zé)任分配與問責(zé)壓力的傳導(dǎo)

三、農(nóng)民的生產(chǎn)秩序：政策執(zhí)行的基層環(huán)境

四、“制度－環(huán)境”雙重壓力下的基層干部：避責(zé)行為的生成

五、小結(jié)

第2章 監(jiān)督下鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與基層避責(zé)

一、督查制度中的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

二、督查強化與基層避責(zé)行為的生成

三、基層避責(zé)行為的表現(xiàn)

四、基層避責(zé)行為的治理

五、小結(jié)

第3章 屬地管理、權(quán)責(zé)失衡與基層避責(zé)

一、理性選擇制度主義與避責(zé)行為

二、屬地管理制度的形成及演變

三、屬地管理的權(quán)責(zé)配置

四、屬地管理的強化及權(quán)責(zé)關(guān)系失衡

五、屬地權(quán)責(zé)失衡誘發(fā)的基層避責(zé)策略

六、小結(jié)

第二篇 制度、關(guān)系與避責(zé)

第4章 從結(jié)果管理到過程管理：基層干部避責(zé)的體制基礎(chǔ)

一、縣域結(jié)果管理模式及其治理效應(yīng)

二、縣域過程管理的凸顯：行政規(guī)范化的發(fā)展進程

三、縣域過程管理模式的特征

四、縣域過程管理模式下的基層避責(zé)行為

五、小結(jié)

第5章 從共謀到卸責(zé)：基層政府間關(guān)系演變及其效應(yīng)

一、府際關(guān)系與基層卸責(zé)

二、基層政府間共謀現(xiàn)象及其體制基礎(chǔ)

三、基層政府卸責(zé)行為的呈現(xiàn)

四、基層政府卸責(zé)行為的形成機制

五、重塑基層政府間關(guān)系：卸責(zé)行為的效應(yīng)

六、小結(jié)

第6章 通過保險避責(zé)：基層政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移機制及其影響

一、外部環(huán)境對避責(zé)場景的型構(gòu)：基層政府避責(zé)的動因分析

二、風(fēng)險治理市場化：基層政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移機制

三、基層政府避責(zé)的效應(yīng)

四、小結(jié)

第三篇 制度、技術(shù)與避責(zé)

第7章 技術(shù)圍困：數(shù)字生產(chǎn)體制中的基層避責(zé)行為

一、數(shù)字生產(chǎn)體制中的基層干部避責(zé)行為

二、數(shù)字生產(chǎn)體制的特征與邏輯

三、數(shù)字生產(chǎn)體制的內(nèi)在困境：基層官員避責(zé)的驅(qū)力

四、數(shù)字生產(chǎn)體制倒逼下的避責(zé)行為

五、小結(jié)

第8章 回應(yīng)抑或避責(zé)：基層技術(shù)治理中的履責(zé)悖論

一、12345熱線的制度框架與責(zé)任鏈的建立

二、問責(zé)強化與基層避責(zé)行為的生成

三、基層避責(zé)行為的策略

四、避責(zé)行為的治理效應(yīng)

五、小結(jié)

第9章 循證式治理：避責(zé)驅(qū)動下的技術(shù)運用及效應(yīng)

一、“循證式治理”的實踐呈現(xiàn)

二、“循證式治理”的效應(yīng)

三、“循證式治理”的形成機理

四、小結(jié)

結(jié) 語

一、基本結(jié)論及理論貢獻

二、邁向強國家時代的基層責(zé)任政治建設(shè)

三、基層干部避責(zé)行為的制度防治

四、基層責(zé)任政治建設(shè)與治理現(xiàn)代化

五、研究的不足與展望

參考文獻

致謝