隨著城市發(fā)展與大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等新興技術(shù)的深度融合，數(shù)字化正在深刻影響著社會經(jīng)濟的發(fā)展，重塑著城市治理模式與生活方式，全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為上海主動服務(wù)新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略。目前，上海市數(shù)字城市發(fā)展重心正從以建設(shè)為主向長效運營為主轉(zhuǎn)變，長期以來“重平臺、輕運營”“重展示、輕內(nèi)核”的現(xiàn)象正逐步改觀，但在運營發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中，仍然存在協(xié)同機制不健全、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管理不充分、運營模式較為被動等問題。城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，亟需形成更為完備的數(shù)字運營模式。

一、上海數(shù)字城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.從平臺政策上看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型意見出臺，同時已經(jīng)搭建起數(shù)字化轉(zhuǎn)型網(wǎng)絡(luò)平臺。《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》2020年年底公布，明確了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的總體要求、發(fā)展方向。此后陸續(xù)出臺了涉及數(shù)字發(fā)展各方面的配套政策措施、發(fā)展目標建設(shè)標準等，讓數(shù)字化建設(shè)“有的放矢”。同時，“一網(wǎng)通辦”“上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺”等平臺的建設(shè)使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策建議行之有道，成為建立完善、推廣普及數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)標準的支撐點。

2.從建設(shè)內(nèi)容看，數(shù)字城市場景化建設(shè)、示范區(qū)建設(shè)等向全方位、全市域不斷推進。從“2023上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型4448施工圖”中，可以看到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場景建設(shè)涉及醫(yī)療、教育、文化、出行、消費、重點群體等多方位，建設(shè)國際數(shù)據(jù)港，先試先行，積極參與數(shù)字技術(shù)、貿(mào)易、稅收等國際規(guī)則制定，推動五大新城、長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)等重點地區(qū)數(shù)字化建設(shè)更新。數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)內(nèi)容涉及經(jīng)濟、生活、治理等方方面面，其廣度與深度都得到升級。

3.從參與主體看，政府指引、龍頭企業(yè)帶動發(fā)展的模式不斷推進。上海市發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，將場景和數(shù)據(jù)開放作為育商招商的重要力量，培育數(shù)字化轉(zhuǎn)型標桿企業(yè)。在政府大方向指引下，阿里巴巴、華為、騰訊、百度、網(wǎng)易等頭部企業(yè)帶動推進，搭建起數(shù)字基底、數(shù)字場景，共建數(shù)字化模式、標準，串聯(lián)起城市小微企業(yè)、個體戶，多方協(xié)作，共同推進，企業(yè)的參與度不斷提升，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型網(wǎng)絡(luò)逐漸明晰。

二、上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型困境及原因

1.政企協(xié)同機制仍不健全。數(shù)字城市發(fā)展涉及的企業(yè)主體、政務(wù)部門多，建設(shè)領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，容易出現(xiàn)角色不清、責(zé)任不明的問題，造成建設(shè)項目混亂、資源不均，從而導(dǎo)致效率與公平的雙重缺失。一方面，政府建設(shè)需求與企業(yè)評價標準不對等，監(jiān)管機制不健全。受專業(yè)壁壘影響，政府缺乏對項目的監(jiān)管與評價，容易被企業(yè)牽著鼻子走。此外，還有一些平臺、企業(yè)實行“總集成商+分包商”模式，使得責(zé)任風(fēng)險承擔(dān)主體不明，并增加數(shù)字經(jīng)濟不規(guī)范發(fā)展風(fēng)險。另一方面，政企合作邊界不清晰。政府授權(quán)業(yè)務(wù)的法律依據(jù)、保障制度等不完備，系統(tǒng)運行維護、業(yè)務(wù)運營、質(zhì)量管理等方面的管理制度不健全，安全穩(wěn)定的運營難以保證。同時，不同部門、企業(yè)之間在合作機制、收益分配、風(fēng)險分擔(dān)等方面的規(guī)則體系不完善，致使后期運營中形成了各自為政的格局，與政府投資、管理、決策產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致平臺城市數(shù)字化推廣運營進程受阻。

2.數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管理難度增加。信息基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量多、部署范圍廣，網(wǎng)絡(luò)攻擊目標寬泛、后果難以預(yù)測，一旦產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)安全攻擊，極易造成城市重要系統(tǒng)癱瘓、工業(yè)生產(chǎn)停頓等重大事故，威脅經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。同時，數(shù)據(jù)匯聚收集、開放共享可能引發(fā)各類數(shù)據(jù)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)集中易泄露、共享數(shù)據(jù)難確權(quán)、問題數(shù)據(jù)難追溯、隱私信息難保護、衍生數(shù)據(jù)難定級、數(shù)據(jù)跨境難管理、數(shù)據(jù)上云難監(jiān)管等方面。部分頭部企業(yè)尚存在部分數(shù)據(jù)定級、跨境管理、數(shù)據(jù)監(jiān)管等問題，其他中小企業(yè)更持觀望、求助態(tài)度。

3.運營模式存在缺陷。大部分合作企業(yè)對于數(shù)字城市發(fā)展過程中的數(shù)據(jù)保護、評價反饋、運營維護等大多來自政府監(jiān)管需要，自身發(fā)展動力不足。

一是公益性、綜合性項目的社會化運營能力較弱。社區(qū)綜合服務(wù)平臺等項目受公益性、安全性等因素影響，很難通過積累用戶、流量變現(xiàn)、提供增值服務(wù)、收益分成等方式獲得直接的價值，對數(shù)字弱勢群體的幫助與扶持存在主客觀各種因素的難題；城市大型綜合項目往往建設(shè)周期長，投資規(guī)模大，涉及的部門、主體復(fù)雜，缺少明確的收益時間與標準，企業(yè)收益存在不確定性。

二是評價體系、維護整改的缺失放大了數(shù)字化轉(zhuǎn)型差異的影響。數(shù)字化服務(wù)設(shè)施的搭建與場景建設(shè)是試點與推廣的雙重推進，不同方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型效率差異大，數(shù)字技術(shù)與設(shè)備更新快，難以平衡推廣創(chuàng)新與整改維護間的矛盾。以充電樁設(shè)施為例，某些區(qū)域使用率低、某些區(qū)域“一樁難求”，設(shè)備的損壞無人問津；又如部分企業(yè)數(shù)字化程度低，在對其進行數(shù)字化串聯(lián)時困難頻出。評價體系、維護整改等的缺失放大了不同區(qū)域、不同領(lǐng)域的數(shù)字差異造成的多種問題。

三、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型建議

1.推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全、責(zé)任主體相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。建立數(shù)據(jù)相關(guān)法律問題、糾紛爭議等數(shù)據(jù)確權(quán)問題的反饋機制，及時將相關(guān)問題轉(zhuǎn)化為政策規(guī)定，推動行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家標準和行業(yè)標準，以及自律公約等數(shù)據(jù)保護法律制度框架的健全完善。

2.建立數(shù)字城市建設(shè)與運營協(xié)調(diào)機制。明確建設(shè)方向與主管部門，相互配合、相互聯(lián)系，建立聯(lián)系配合機制，統(tǒng)籌推進數(shù)字城市建設(shè)管理、運營生態(tài)、驗收評估、項目監(jiān)管、數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全等工作，利用組織靈活性解決城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中建設(shè)與運營的矛盾。

3.加快推進數(shù)據(jù)分級管理建設(shè)，健全數(shù)據(jù)風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對機制。數(shù)據(jù)分級管理、數(shù)據(jù)跨境流動等方面正在建立相關(guān)試點與標準建設(shè)工作，但數(shù)據(jù)風(fēng)險管理緊迫性強、管理滯后。數(shù)據(jù)分級管理當(dāng)利用好大型企業(yè)、組織的資源，加強對數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易的規(guī)則與標準建立的緊迫性認識，凝聚各方共識，健全數(shù)據(jù)風(fēng)險預(yù)設(shè)、風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對機制。

4.以評促建，探索構(gòu)建數(shù)字城市可持續(xù)建設(shè)與運營的指標體系。探索建立數(shù)字城市建設(shè)與運營水平評價機制，將評價結(jié)果作為財政預(yù)算、部門考核、項目申報和運營主體遴選的重要參考。強化過程監(jiān)督，規(guī)范平臺運營企業(yè)行為，促進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展，加強對內(nèi)核的重視。

（本文系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院《數(shù)據(jù)跨境流動、個人信息保護與數(shù)字韌性建設(shè)》課題系列成果。報告主編：江天驕系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院副教授、金磚國家研究中心副主任，姚旭系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院青年副研究員、上海數(shù)據(jù)研究院特聘研究員，報告行業(yè)導(dǎo)師：陳文昊系植德律師事務(wù)所數(shù)據(jù)合規(guī)業(yè)務(wù)合伙人、合規(guī)部負責(zé)人，報告組成員：金子韞、吳致遠、邢嘉耀、姚媛、馬怡寧、陳梓培、郎瑾怡、張桐語均來自復(fù)旦大學(xué)）

來源：郎瑾怡