邊疆治理是歷代王朝維系國(guó)家統(tǒng)一、保障領(lǐng)土完整的核心議題，更是當(dāng)代國(guó)家治理體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。從秦漢經(jīng)略西域到明清鞏固西北，邊疆的安定始終與國(guó)家的興衰休戚與共。在干旱半干旱的西北邊疆，水資源是生存之基、文明之脈，治水活動(dòng)遠(yuǎn)非單純的工程事務(wù)，而是關(guān)乎民生安定、民族交融、政權(quán)穩(wěn)固的戰(zhàn)略舉措。著名的河西走廊作為連接中原與西域的咽喉要道，中國(guó)第二大內(nèi)陸河黑河貫穿其中部，其水資源的分配與管理自古就是邊疆治理的關(guān)鍵命題。

初創(chuàng)于清代雍正年間的黑河均水制不僅化解了長(zhǎng)期存在的水事紛爭(zhēng)，更筑牢了流域社會(huì)的穩(wěn)定根基，是中國(guó)干旱區(qū)傳統(tǒng)流域管理的杰出代表。探析這一制度的歷史脈絡(luò)、實(shí)踐智慧與治理成效，不僅能重溫一段邊疆治理的鮮活歷史，更能為當(dāng)代邊疆資源管理與社會(huì)治理提供深刻的歷史啟示。

1

黑河流域的戰(zhàn)略價(jià)值和歷史地位

河西走廊深居內(nèi)陸，富含水汽的海洋季風(fēng)難以抵達(dá)，形成典型的溫帶大陸性干旱氣候。這里年降水稀少、蒸發(fā)強(qiáng)烈，“無(wú)水則荒漠，有水成綠洲”“無(wú)灌溉即無(wú)農(nóng)業(yè)”是區(qū)域生態(tài)的真實(shí)寫(xiě)照。黑河流域作為河西走廊最大的內(nèi)陸河水系，發(fā)源于祁連山腹地的八一冰川和景陽(yáng)嶺，兩條源流在祁連縣八寶鎮(zhèn)附近交匯后，穿過(guò)鶯落峽進(jìn)入河西走廊，經(jīng)正義峽最終奔向內(nèi)蒙古的居延海，以冰川融水與山區(qū)降水為主要徑流來(lái)源。黑河自南向北縱貫走廊，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)，形成了串聯(lián)式的綠洲帶，上游祁連山區(qū)是水源涵養(yǎng)地，中游為主要灌溉區(qū)，下游延伸至額濟(jì)納旗維系著荒漠生態(tài)，水資源成為流域內(nèi)最為稀缺的戰(zhàn)略資源。

黑河流域的戰(zhàn)略價(jià)值早在漢代就已凸顯。漢武帝開(kāi)拓河西走廊，黑河流域正式歸入版圖，主體隸屬?gòu)堃纯ぽ爡^(qū)，移民屯田、開(kāi)渠引水迅速發(fā)展，班固在《漢書(shū)·地理志》中專門提及張掖地區(qū)的大型灌溉工程——千金渠。水利開(kāi)發(fā)推進(jìn)了農(nóng)業(yè)繁榮，黑河流域迅速成為抵御匈奴、經(jīng)略西域的戰(zhàn)略基地。作為絲綢之路的關(guān)鍵路段，這里是中原與西域商貿(mào)往來(lái)、文化交流的東西向必經(jīng)之路；從軍事地理來(lái)看，黑河流域諸水系形成溝通青藏高原與蒙古高原兩大游牧區(qū)的南北向天然廊道。在這種十字形交通格局中，依托黑河形成的灌溉綠洲無(wú)疑居于核心地位。一旦水資源短缺或分配失序，綠洲萎縮便會(huì)導(dǎo)致軍事?lián)c(diǎn)廢棄、交通線路中斷，邊疆防御體系隨之瓦解，明代黑河下游地區(qū)城市體系的衰落便是歷史鏡鑒。

清朝建立后，西北邊疆處于準(zhǔn)噶爾部、和碩特部?jī)纱笥文羷?shì)力的夾持之中，邊疆形勢(shì)極為復(fù)雜。黑河流域所在的河西走廊，既是平定叛亂的軍事前沿，也是糧草補(bǔ)給的后勤基地，戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯?？滴跷迨哪辏?715年），準(zhǔn)噶爾部首領(lǐng)策妄阿拉布坦派兵進(jìn)犯哈密，西北戰(zhàn)事驟起，清廷將大量兵力調(diào)往西北，河西走廊的糧草需求急劇增加。然而此時(shí)黑河干流流域的用水矛盾卻愈演愈烈，上游甘州右衛(wèi)、高臺(tái)所等地憑借地勢(shì)優(yōu)勢(shì)筑壩引水，甚至種植需水量極高的稻谷，導(dǎo)致下游鎮(zhèn)夷五堡（今高臺(tái)縣西部地區(qū)）春夏種田之際“水不能下”，農(nóng)田荒蕪、百姓困苦。這種無(wú)序用水不僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更威脅到軍糧供應(yīng)與民生穩(wěn)定，使用水糾紛從地方矛盾上升為影響邊疆穩(wěn)定的政治問(wèn)題，黑河流域的水資源管理也因此成為關(guān)乎西北經(jīng)略成敗的國(guó)家戰(zhàn)略議題。

2

黑河均水制的歷史演進(jìn)

清代前期，黑河流域的用水矛盾已到非治不可的地步，上游憑借地理優(yōu)勢(shì)無(wú)節(jié)制引水，下游“遮道陳情”控訴截水之害，地方官員多次調(diào)解卻收效甚微。康熙五十八年（1719年），為保障軍糧供應(yīng)、維護(hù)后方穩(wěn)定，清廷經(jīng)實(shí)地勘察與多方協(xié)調(diào)，定下最初的均水規(guī)則，規(guī)定每年五月初三至初十，上游灌區(qū)閉口七日，使黑河全部水量下泄專供下游灌溉，黑河均水制的雛形就此形成。

雍正初期，隨著西北屯田規(guī)模擴(kuò)大和對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深入，均水制迎來(lái)重要調(diào)整。均水時(shí)間從固定農(nóng)歷日期改為更符合農(nóng)作物生長(zhǎng)規(guī)律的“芒種前十日”，總時(shí)長(zhǎng)延長(zhǎng)至十天，制度設(shè)計(jì)更趨科學(xué)實(shí)用。雍正十年（1732年），為滿足鎮(zhèn)夷五堡下游新辟的毛目、雙樹(shù)墩等屯田區(qū)灌溉需求，“芒種前十日”的均水時(shí)間被拆分為“前七日”由鎮(zhèn)夷五堡用水、“后三日”由新墾區(qū)灌溉，標(biāo)志著均水制從解決既有沖突向主動(dòng)規(guī)劃水資源分配、支撐國(guó)家戰(zhàn)略布局轉(zhuǎn)變。

在核心制度安排上，均水制以“均”為核心，構(gòu)建了“定時(shí)分水、閉口下泄”的調(diào)度模式，同時(shí)建立起多層次的管理體系：執(zhí)行層面采用受益者執(zhí)行機(jī)制，由下游受益區(qū)承擔(dān)監(jiān)督上游閉口的任務(wù)，下游高臺(tái)分縣的縣級(jí)主官帶領(lǐng)各渠民夫至上游各縣監(jiān)督封閉渠口，遵循“誰(shuí)受益、誰(shuí)出力”的成本分擔(dān)原則；民夫選派體現(xiàn)精細(xì)公平，下游高臺(tái)鎮(zhèn)夷五堡的七個(gè)村莊按獨(dú)占用水時(shí)間分?jǐn)偡蛞?，且?huì)根據(jù)人口遷移和土地開(kāi)墾變動(dòng)調(diào)整，體現(xiàn)“以水權(quán)定役”的邏輯；執(zhí)行流程有著嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，芒種前十天寅時(shí)初刻各渠口一律封閉，芒種前三天酉時(shí)巡查下游渠口防止偷水，芒種當(dāng)天卯時(shí)初刻上游渠口方可開(kāi)啟。

清代黑河均水事務(wù)最初由正四品的安肅道直接負(fù)責(zé)，晚清時(shí)移交至正八品的高臺(tái)縣丞，但因獲得上級(jí)授權(quán)，其“威權(quán)一如道憲狀”。民國(guó)時(shí)期，這種權(quán)威委托以新形式延續(xù)，下游的鼎新縣長(zhǎng)可越過(guò)常規(guī)行政層級(jí)，直接向甘肅省民政廳乃至省政府報(bào)告均水事務(wù)，成為省府在流域內(nèi)的均水代理人，賦予執(zhí)行均水任務(wù)的合法性與權(quán)威性。此外，均水制還配套明確的懲罰機(jī)制，《重修鎮(zhèn)夷龍王廟碑》記載，“十日之內(nèi)不遵定章，擅犯水規(guī)渠分，每一時(shí)罰制錢二百串文”，罰款獨(dú)立且“各縣不得干預(yù)”。20世紀(jì)40年代，臨澤三壩渠違規(guī)引水被罰3000元，十壩渠早開(kāi)渠口被罰500元，罰款多用于學(xué)校補(bǔ)助或地方祭祀等公共事業(yè)，增強(qiáng)了懲罰的公正性與道德合法性。

均水制在歷史中不斷演進(jìn)，清末至民國(guó)時(shí)期雖政權(quán)更迭，但核心架構(gòu)得以保留。新中國(guó)成立后，其治理理念得到繼承發(fā)展，20世紀(jì)90年代國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《黑河干流水量分配方案》，成立隸屬黃河水利委員會(huì)的黑河流域管理局，實(shí)行“全線閉口、集中下泄”的統(tǒng)一調(diào)度模式，與清代均水制的核心思想一脈相承。值得注意的是，民國(guó)時(shí)期地方當(dāng)局曾試圖將黑河均水制推廣至河西走廊流域，但因缺乏類似的權(quán)威提升機(jī)制，效果均不理想。這充分說(shuō)明均水制的核心不僅在于條文設(shè)計(jì)，更在于配套的權(quán)威保障體系。

3

均水制成功運(yùn)行的歷史啟示

清代黑河均水制的實(shí)施取得了顯著的治理成效。水事糾紛的平息使社會(huì)秩序日趨穩(wěn)定，治理成本明顯下降。上下游從爭(zhēng)水械斗轉(zhuǎn)為按規(guī)用水，各族群眾得以安心生產(chǎn)，下游綠洲灌溉條件改善，屯田規(guī)模不斷擴(kuò)大，糧食產(chǎn)量大幅提升，不僅為清廷平定西域提供了堅(jiān)實(shí)的后勤基地與安定的后方秩序，更為流域的穩(wěn)定繁榮提供了長(zhǎng)期保障。

黑河均水制的成功首要在于確立了統(tǒng)一的制度權(quán)威，破解了跨政區(qū)協(xié)調(diào)的難題。清代之前，黑河流域用水糾紛頻發(fā)的根源在于無(wú)統(tǒng)一之規(guī)、無(wú)專管之官，地方州縣各自為政，缺乏全局意識(shí)。而均水制由省級(jí)大員主導(dǎo)制定，以國(guó)家法令形式確立，通過(guò)權(quán)威委托機(jī)制賦予執(zhí)行者超越常規(guī)行政層級(jí)的合法性——清代由安肅道授權(quán)，民國(guó)時(shí)期下游縣長(zhǎng)獲得省級(jí)政府越級(jí)上報(bào)的特權(quán)，使得每年深入上游均水的執(zhí)行者，實(shí)為更高層級(jí)權(quán)威的代表，而非單純的地方官員。這種“權(quán)威在場(chǎng)”的機(jī)制有效彌合了跨政區(qū)協(xié)調(diào)的權(quán)威裂隙，反觀民國(guó)時(shí)期均水制在其他流域的推廣失敗，恰恰是因?yàn)槿狈Ω邔蛹?jí)權(quán)威的背書(shū)，下游執(zhí)行者僅代表自身，無(wú)力化解平級(jí)政區(qū)間的利益沖突，凸顯了權(quán)威缺位對(duì)制度運(yùn)行的致命影響。

公平普惠的制度設(shè)計(jì)是均水制凝聚人心的關(guān)鍵。均水制的“均”并非絕對(duì)平均，而是在承認(rèn)水資源稀缺的前提下，強(qiáng)制性保障下游的生存權(quán)，其根本目的在于維護(hù)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定與邊疆安全。制度設(shè)計(jì)充分考慮不同區(qū)域的用水需求，使上下游、各村莊的權(quán)利與義務(wù)相掛鉤，避免了“近水樓臺(tái)先得月”的不公現(xiàn)象。這種制度設(shè)計(jì)的公平性贏得了流域內(nèi)群眾的廣泛認(rèn)同，原本因爭(zhēng)水而對(duì)立的群體，在制度框架下實(shí)現(xiàn)了和解共生。水資源的公平分配不僅解決了生計(jì)問(wèn)題，更化解了區(qū)域矛盾，為邊疆穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，懲罰機(jī)制的公正性進(jìn)一步強(qiáng)化了制度的公信力，罰款不納入行政經(jīng)費(fèi)而用于公共事業(yè)，既起到了威懾作用，又獲得了民眾的道德認(rèn)同。

與時(shí)俱進(jìn)的制度自我完善賦予了均水制持久的生命力。均水制的制定，是基于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件下對(duì)黑河流域自然規(guī)律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的深刻把握。中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折顯示，清代黑河流域屯田事業(yè)展開(kāi)前，清廷曾組織官員實(shí)地勘察黑河流域水文狀況，估算可用灌溉水量、調(diào)研農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，對(duì)流域水資源利用矛盾有著深刻認(rèn)識(shí)。從康熙末年的7日閉口，到雍正時(shí)期調(diào)整為“芒種前十日”，再到細(xì)化為“前七日”“后三日”的分段供水，均水制始終根據(jù)水資源變化、屯田擴(kuò)張等實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，體現(xiàn)了順應(yīng)天時(shí)、契合地利的治理智慧。在執(zhí)行機(jī)制上，“受益者執(zhí)行”原則巧妙解決了執(zhí)行動(dòng)力問(wèn)題，下游民眾為維護(hù)自身灌溉權(quán)益，自覺(jué)監(jiān)督上游渠口封閉，既降低了官府執(zhí)行成本，又確保了制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性；而精確到時(shí)辰的操作規(guī)程，如寅時(shí)封閉、卯時(shí)開(kāi)啟，更是保障了水資源按時(shí)下泄、分配有序。

綜上所述，黑河均水制近300年的歷史實(shí)踐表明，邊疆的安定不僅需要強(qiáng)大的軍事防御與有效的政治管控，更需要對(duì)水資源等關(guān)鍵資源的科學(xué)管理與合理分配。在干旱半干旱的西北邊疆，水資源是維系生存、發(fā)展生產(chǎn)、凝聚人心的核心要素，治水即治邊、均水即安邊，清代統(tǒng)治者深刻認(rèn)識(shí)到這一道理，通過(guò)制度創(chuàng)新構(gòu)建起“統(tǒng)一權(quán)威、公平普惠、因地制宜”的均水體系，既化解了水事紛爭(zhēng)，又鞏固了邊疆穩(wěn)定，展現(xiàn)了傳統(tǒng)國(guó)家治理的卓越智慧。

從清代均水制到當(dāng)代流域治理，變化的是管理手段與技術(shù)水平，不變的是對(duì)資源公平分配、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的追求。在邊疆治理這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程中，如何通過(guò)關(guān)鍵資源的有效管理和科學(xué)配置推動(dòng)邊疆的長(zhǎng)治久安與繁榮發(fā)展，是一項(xiàng)歷久彌新的重大課題。

◎本文原載于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》（作者：張景平），文章版權(quán)歸原作者所有，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除；圖片由豆包AI生成。