3月12日下午，十四屆全國人大四次會(huì)議表決通過了關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要的決議。

《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》中提出，要加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)，優(yōu)化收入分配格局。加大稅收調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，健全自然人稅費(fèi)服務(wù)和監(jiān)管體系，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。充分發(fā)揮專項(xiàng)附加扣除政策作用，加大個(gè)人所得稅抵扣力度。探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)高收入者稅收監(jiān)管。

近些年來，中國個(gè)人所得稅（下稱“個(gè)稅”）制度越來越完善。一方面，不斷擴(kuò)大專項(xiàng)附加扣除，有針對(duì)性地減稅，提供民生保障；另一方面，不斷依法加強(qiáng)征管，比如針對(duì)海外收入、高收入群體等提高征管效率。

山東大學(xué)稅務(wù)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李華判斷，未來5年是個(gè)稅改革的重點(diǎn)時(shí)期。改革將體現(xiàn)在多個(gè)方面：一是完善分類和綜合相結(jié)合的征收模式，擴(kuò)大綜合范圍，逐步將經(jīng)營所得等納入綜合計(jì)稅范圍?！笆逦濉币?guī)劃建議強(qiáng)調(diào)健全經(jīng)營所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得的稅收政策，針對(duì)三類所得性質(zhì)不同，考慮構(gòu)建專門的稅收體系和差異化調(diào)節(jié)策略；二是優(yōu)化扣除體系，討論較多的是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高，需兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)、財(cái)政承受能力，基本方向是適度調(diào)整，同時(shí)建立專項(xiàng)附加扣除（如養(yǎng)老、育兒）的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制及差異化標(biāo)準(zhǔn)。

安理律師事務(wù)所合伙人葉永青對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，個(gè)稅改革的核心邏輯，是在財(cái)政收入功能與再分配調(diào)節(jié)功能之間尋求更優(yōu)平衡——通過擴(kuò)大稅基、均衡稅負(fù)、完善扣除體系，逐步提升個(gè)稅對(duì)收入分配的實(shí)質(zhì)性調(diào)節(jié)作用，同時(shí)以精準(zhǔn)化的稅制設(shè)計(jì)支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展（重組稅制）和重大社會(huì)目標(biāo)（如生育、養(yǎng)老、住房等），最終推動(dòng)橄欖型收入分配格局的形成。

個(gè)稅改革的必要性

目前個(gè)稅制度的基本框架形成于2018年。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改〈個(gè)人所得稅法〉的決定。按照修改后的規(guī)定，勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)三項(xiàng)所得將與工資薪金合并起來計(jì)算納稅;子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房房屋貸款或者住房租金、贍養(yǎng)老人的支出,納入專項(xiàng)附加扣除范圍。此外，綜合所得的基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從以往的按月計(jì)算調(diào)整為按年計(jì)算，基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月（6萬元/年）。

2022年3月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除的通知》，明確自2022年1月1日起，納稅人照護(hù)3歲以下嬰幼兒子女的相關(guān)支出，按照每個(gè)嬰幼兒每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除。2023年該專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)又提高至2000元。

從收入規(guī)?？矗瑐€(gè)人所得稅從2018年的13872億元增長至2025年的16187億元，在稅收收入中占比從8.86%上升至9.18%。

葉永青認(rèn)為，與增值稅、企業(yè)所得稅相比，個(gè)稅在財(cái)政收入規(guī)模上仍較為有限，占稅收總額約9%左右，遠(yuǎn)低于OECD國家（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）平均約27%的水平。就我國當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)而言，個(gè)稅尚未是財(cái)政籌資的主力稅種，其規(guī)模小、納稅人范圍窄（仍集中于工薪階層）的特征，使其財(cái)政功能客觀上受限。未來，一方面隨著征管力度的加強(qiáng)，其財(cái)政收入籌集功能會(huì)有所上升；另一方面，為促進(jìn)消費(fèi)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，調(diào)整個(gè)稅扣除額也有相當(dāng)?shù)暮侠硇裕虼藗€(gè)稅收入長期來看不會(huì)成為財(cái)政收入的最大來源。

2020年，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院張玄等學(xué)者在《國際稅收》發(fā)表的《個(gè)人所得稅收入再分配效應(yīng)的國際比較》一文中提到，2018年以來，中國新一輪的個(gè)人所得稅改革從多個(gè)方面對(duì)稅制進(jìn)行了完善，實(shí)施綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，雖然短期減少了稅收收入，但健全了稅收共治、制定了配套征管制度、建立了自然人稅收征管信息系統(tǒng)（ITS），有效提升了對(duì)自然人的稅收征管能力。這些改革舉措都將有助于提高中國個(gè)人所得稅的平均有效稅率和收入再分配效應(yīng)。

經(jīng)過數(shù)年的實(shí)施，建立于2018年的個(gè)稅制度逐漸完善，在收入調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮著重要的作用，但一些問題也制約了其調(diào)節(jié)效果的進(jìn)一步發(fā)揮。

葉永青分析，中國個(gè)稅調(diào)節(jié)效果偏弱的核心原因在于：一是納稅人口基數(shù)偏窄，免征額較高（6萬元/年），僅不足20%的勞動(dòng)人口實(shí)際繳納個(gè)稅，且其中約60%以上按最低檔稅率（3%）繳納，這一點(diǎn)短期內(nèi)較難完全改變；二是平均有效稅率過低，多在1%—4%區(qū)間，大幅低于歐美國家10%以上的水平。這一狀況可以通過加強(qiáng)資本收入稅收征管及完善綜合所得征收（包括境外所得的收入征管）來改善，但整體而言，資本稅制的改革仍然有必要；三是收入來源覆蓋不完整，資本所得、財(cái)產(chǎn)所得管控相對(duì)薄弱，高收入群體通過資本渠道獲取的收入稅負(fù)明顯低于其勞動(dòng)所得。

2024年稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近年來的個(gè)稅申報(bào)數(shù)據(jù)顯示，中國個(gè)人所得稅納稅申報(bào)人員中，年收入100萬元以上的高收入者約占申報(bào)人數(shù)的1%，這部分人申報(bào)繳納的個(gè)稅占全部個(gè)稅五成以上；申報(bào)收入位居全國前10%的個(gè)人繳納的個(gè)稅占全部個(gè)稅九成以上。

改革目標(biāo)

在上述背景下，個(gè)稅制度的持續(xù)改革和完善被提上日程。

2020年，黨的二十大報(bào)告提出，要“完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”；黨的二十屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中提出“健全直接稅體系，完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”。

葉永青說，“十五五”規(guī)劃建議明確提出“加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)”，將稅收列于再分配政策工具的首位。作為對(duì)個(gè)人所得直接征稅的稅種，個(gè)稅中的綜合所得通過累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)（綜合所得最高邊際稅率45%）具有明顯的再分配效應(yīng)。其中的生產(chǎn)經(jīng)營所得則同樣是以累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)（最高邊際稅率35%），對(duì)富裕人群的資金投資也有重要的調(diào)節(jié)作用。相應(yīng)收入除了自身的累進(jìn)效果帶來的財(cái)富分配調(diào)節(jié)功能，其資金收入用于轉(zhuǎn)移支付則構(gòu)成進(jìn)一步的再分配調(diào)節(jié)。對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入征收20%的稅率同樣具有這樣的效果，但再分配的效果相對(duì)較小。

李華說，個(gè)稅要發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，需要通過擴(kuò)中、提低、限高展開?！皵U(kuò)中”是促進(jìn)中等收入人群擴(kuò)大，這部分人群不應(yīng)執(zhí)行更高稅率，而應(yīng)通過稅制優(yōu)化促進(jìn)其增加勞動(dòng)收入、資本份額、創(chuàng)業(yè)投資等來擴(kuò)大中等收入群體；“提低”則是對(duì)部分人群和部分收入予以免稅，使其征稅后收入水平不受稅收影響；“限高”即削峰填谷，更多體現(xiàn)公平考量，需針對(duì)高收入群體，通過稅制與征管兩方面縮小收入差距。

李華與葉永青的觀點(diǎn)一致，都認(rèn)為個(gè)稅的核心目標(biāo)是調(diào)節(jié)收入分配公平。李華說，通過累進(jìn)稅率設(shè)計(jì)，對(duì)高收入群體適用更高稅率，低收入群體適用低稅率或免稅，從而縮小收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平。為實(shí)現(xiàn)上述調(diào)節(jié)目標(biāo)，需同步加強(qiáng)個(gè)稅的“籌資作用”——即通過拓寬稅基（如擴(kuò)大征稅范圍、減少免稅項(xiàng)目）、提升征管效率（如金稅工程、大數(shù)據(jù)監(jiān)控），籌集更充足的稅收收入，為轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)均等化等二次分配措施提供資金支撐，最終形成“籌集收入—調(diào)節(jié)分配—改善民生”的閉環(huán)。

葉永青稱，個(gè)稅的改革路徑應(yīng)服從于“更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用”這一戰(zhàn)略目標(biāo)。在加強(qiáng)征管、擴(kuò)大稅基、提升調(diào)節(jié)能力的過程中，財(cái)政收入規(guī)模也將自然擴(kuò)大。兩種功能并非對(duì)立，而是相輔相成——擴(kuò)大納稅人范圍、提高平均有效稅率，既能增強(qiáng)調(diào)節(jié)功能，也能提升財(cái)政收入貢獻(xiàn)度，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的方向。

如何限高

個(gè)稅在收入分配調(diào)節(jié)中，最難的環(huán)節(jié)就是如何“限高”。

2021年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)，依法保護(hù)合法收入，合理調(diào)節(jié)過高收入，鼓勵(lì)高收入人群和企業(yè)更多回報(bào)社會(huì)；要清理規(guī)范不合理收入，整頓收入分配秩序，堅(jiān)決取締非法收入。

當(dāng)年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》中，在部署精準(zhǔn)實(shí)施稅務(wù)監(jiān)管時(shí)要求，依法加強(qiáng)對(duì)高收入高凈值人員的稅費(fèi)服務(wù)與監(jiān)管。

2026年，浙江大公律師事務(wù)所吳曉燕在其《高收入群體個(gè)人所得稅征管問題及對(duì)策》一文中提及，高收入群體的個(gè)人所得稅征管存在諸多問題，主要表現(xiàn)在稅收界定模糊、收入渠道繁雜、監(jiān)管措施滯后等方面。高收入群體的收入來源多元化，包括薪資、資本收益、股利、投資收益、物業(yè)租賃等，涉及眾多行業(yè)與領(lǐng)域。稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)其收入進(jìn)行核查的過程中面臨較多困難。原有的個(gè)稅稅收征管方法主要依靠人工審核及數(shù)據(jù)校驗(yàn)，隨著收入渠道的多元化及高收入人群數(shù)量的增長，傳統(tǒng)方法已無法應(yīng)對(duì)日益繁雜的稅收管理任務(wù)。部分高收入者存在逃、漏稅的現(xiàn)象，一些高收入者借助資本運(yùn)作、境外收入等途徑進(jìn)行避稅，還有一些高收入者通過設(shè)立海外子公司，享受稅收減免。高收入者稅收負(fù)擔(dān)失當(dāng)，影響稅收的公平性。

吳曉燕認(rèn)為，要解決當(dāng)前高收入群體個(gè)人所得稅管理機(jī)制存在的問題，就要對(duì)高收入群體的收入構(gòu)成、收入渠道及資產(chǎn)狀況進(jìn)行全方位監(jiān)管，構(gòu)建一個(gè)更加精細(xì)化和系統(tǒng)化的稅收征收管理體系。高收入群體的收入來源廣泛，往往不限于薪資報(bào)酬，包括資本收益、股利分配、投資收益、物業(yè)租賃、股權(quán)轉(zhuǎn)移等，橫跨眾多行業(yè)與領(lǐng)域。傳統(tǒng)的單一稅種及來源征管模式已難以適應(yīng)當(dāng)前的稅收環(huán)境。

2025年，安徽工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院的劉鵬、尹金承在其《中國高收入個(gè)人稅收流失：規(guī)模測(cè)算與差異分解》文章中提到，研究結(jié)果表明：第一，中國高收入個(gè)人的稅收流失率接近42%，資本收入的稅收流失情況最為嚴(yán)重；第二，高收入個(gè)人稅收流失的主要癥結(jié)為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得和經(jīng)營所得，這三類所得的逃稅效應(yīng)與減稅效應(yīng)均十分顯著；第三，稅收流失呈現(xiàn)明顯階層分化，最高收入個(gè)人是稅收治理的征管難點(diǎn)；第四，高收入個(gè)人稅收流失的差異貢獻(xiàn)率較為集中，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅和財(cái)產(chǎn)租賃所得稅是稅收治理的未來重點(diǎn)。

對(duì)高收入人群的征管已經(jīng)在逐漸加強(qiáng)。一位年入百萬的自媒體從業(yè)者對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此前，每年個(gè)稅繳納都是由他報(bào)一個(gè)收入總數(shù)給互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司，再由平臺(tái)公司報(bào)給稅務(wù)部門。現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)要求經(jīng)營者提供詳細(xì)流水，并明確告知平臺(tái)所有經(jīng)營行為已接入稅務(wù)系統(tǒng)，需要將所有交易的流水全部提交至稅務(wù)系統(tǒng)。

2025年12月8日，在國家稅務(wù)總局舉行的例行新聞發(fā)布會(huì)上，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司司長戴詩友介紹，查處1818名包括明星網(wǎng)紅在內(nèi)的“雙高”人員，查補(bǔ)稅款15.23億元。所謂“雙高”是指高收入、高凈值人群。

李華認(rèn)為，未來對(duì)高收入群體的調(diào)控效果，仍需通過加強(qiáng)稅收征管、完善反避稅、推動(dòng)信息共享等方式，確保對(duì)高收入群體的調(diào)控要真正落實(shí)到位。

葉永青表示，個(gè)稅通過3%至45%的超額累進(jìn)稅率，對(duì)高收入群體的勞動(dòng)所得直接征稅，理論上具備顯著的“限高”的功能。未來，一是要將高凈值人群的資本所得納入更嚴(yán)格征管，強(qiáng)化境外所得CRS申報(bào)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收監(jiān)管，使高收入群體“多渠道收入”的綜合稅負(fù)趨于合理；二是加大對(duì)“拆分收入”“陰陽合同”等逃避高稅率行為的打擊力度，合理運(yùn)用反避稅規(guī)則遏制不合理稅收籌劃，這是“限高”功能得以落實(shí)的關(guān)鍵因素之一；三是配合未來可能出臺(tái)的退出籍稅、遺產(chǎn)稅等制度，構(gòu)建完善的個(gè)人所得稅征管體系。

制度完善

中國當(dāng)前實(shí)施的是綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。

2026年的預(yù)算報(bào)告提出，進(jìn)一步研究完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用。

葉永青判斷，2026年乃至未來五年的個(gè)稅改革將呈現(xiàn)五大趨勢(shì)：一是擴(kuò)大綜合所得征稅范圍，逐步將經(jīng)營所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等納入；二是健全資本所得稅收政策，平衡勞動(dòng)所得與資本所得稅負(fù)；三是優(yōu)化和完善專項(xiàng)附加扣除體系，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；四是深化“以數(shù)治稅”，建立自然人稅收信用體系；五是結(jié)合整體稅制改革，適時(shí)研究推出退出籍稅、遺產(chǎn)稅等補(bǔ)充性托底稅收制度，構(gòu)建完善的稅制體系，提升調(diào)節(jié)效用，體現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

李華說，短期來看，個(gè)稅的首要職能是通過差異化扣除機(jī)制，精準(zhǔn)保障居民基本生活需求，支持更高質(zhì)量生活追求；中期定位則是以“收入分配調(diào)節(jié)”為核心，強(qiáng)化籌資與公平功能；從中期（及更長周期）看，隨著居民收入增長和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，個(gè)稅的職能將向“收入分配調(diào)節(jié)+財(cái)政籌資”雙輪驅(qū)動(dòng)升級(jí)。

葉永青認(rèn)為，個(gè)稅改革的核心邏輯，是在財(cái)政收入功能與再分配調(diào)節(jié)功能之間尋求更優(yōu)平衡——通過擴(kuò)大稅基、均衡稅負(fù)、完善扣除體系，逐步提升個(gè)稅對(duì)收入分配的實(shí)質(zhì)性調(diào)節(jié)作用；同時(shí)以精準(zhǔn)化的稅制涉及支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和重大社會(huì)目標(biāo)（生育、養(yǎng)老、住房）等，最終推動(dòng)橄欖型收入分配格局的形成。

對(duì)于社會(huì)呼吁較高的家庭申報(bào)，李華認(rèn)為，家庭征收即以家庭為申報(bào)主體，核心是考量從個(gè)人還是家庭角度申報(bào)更合理。家庭申報(bào)更聚焦家庭成員間的收入共享、共同獲取收入的特點(diǎn)，因家庭是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人生活的主要單元，具備推進(jìn)可行性，但需要配套完善的管理規(guī)則，如家庭成員范圍界定、年齡與婚姻狀況影響等；家庭申報(bào)可結(jié)合育兒需求，按家庭內(nèi)人均收入差異設(shè)置扣除標(biāo)準(zhǔn)，這是未來改革的重要方向，但當(dāng)前應(yīng)先完善現(xiàn)有稅制體系，再逐步推進(jìn)家庭申報(bào)制度。

葉永青補(bǔ)充，以家庭為申報(bào)單位，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確核實(shí)家庭全部成員的各類收入。然而，當(dāng)前中國居民收入來源多元化、部分隱性收入（如個(gè)人經(jīng)營所得、灰色收入、境外資產(chǎn)收益等）難以穿透核查。匯算清繳實(shí)踐已經(jīng)表明，即便對(duì)個(gè)人收入的匯總核實(shí)，仍面臨“非工資性所得申報(bào)不完整”的問題。在此基礎(chǔ)上推行家庭合并申報(bào)，將大幅提高征管難度與行政成本。

（作者 杜濤）

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杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請(qǐng)聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。