合眾聲摘要：

二戰(zhàn)后推動全球化進(jìn)程已逾75年，曾經(jīng)激勵人們支持這些機(jī)構(gòu)的樂觀情緒已被更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)所取代。全球治理的架構(gòu)雖然擴(kuò)張了，但其效率并未提高。全球秩序本應(yīng)產(chǎn)生集體力量：各國攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實(shí)踐中，它卻造成了層層官僚機(jī)構(gòu)，將資源從解決當(dāng)前問題上轉(zhuǎn)移開來。對流程的執(zhí)著取代了對結(jié)果的關(guān)注。

本文原載于《外交事務(wù)》，原題為《全球主義的錯覺及國際秩序》

2026年2月17日，哈德遜研究所高級研究員納迪亞·沙德洛(Nadia Schadlow)在《外交事務(wù)》雜志發(fā)表題為“全球主義的錯覺”的評論，討論“ 美國為何必須構(gòu)建新的國際秩序”。沙德洛女士在川普第一任期內(nèi)曾擔(dān)任美國國家安全副顧問(負(fù)責(zé)戰(zhàn)略)，領(lǐng)導(dǎo)制定了2017年美國國家安全戰(zhàn)略。此前，她曾在美國國防部工作。

請讀她的評論：

權(quán)力轉(zhuǎn)移從來都不是一帆風(fēng)順的。如今，一場重大的權(quán)力轉(zhuǎn)移正在發(fā)生，但并非發(fā)生在敵對國家之間，而是發(fā)生在兩種截然不同的國際秩序理念之間。不妨稱之為兩種運(yùn)行系統(tǒng)的沖突。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)今最緊迫的問題只能通過全球和超國家機(jī)構(gòu)以及多邊規(guī)則的框架來解決。另一種觀點(diǎn)則堅持認(rèn)為，民族國家仍然是合法權(quán)威和有效行動的基礎(chǔ)，最終結(jié)果取決于各個國家的決策、能力和問責(zé)制。

在后冷戰(zhàn)時期的大部分時間里，“全球優(yōu)先”的理念主導(dǎo)了國際思維。各國政府、國際組織和非政府組織普遍認(rèn)為，安全、經(jīng)濟(jì)動蕩、移民、流行病和氣候變化等挑戰(zhàn)需要全球性的解決方案。蘇聯(lián)解體和中國加入世界貿(mào)易組織加速了經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，進(jìn)一步強(qiáng)化了美國和其他地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的信念，即全球機(jī)構(gòu)最適合應(yīng)對復(fù)雜局面和維護(hù)和平。幾十年來，這些機(jī)構(gòu)（以及支持它們的各國政府和眾多非政府組織）一直秉持著一個共同的信條：只有全球機(jī)構(gòu)才能解決這個時代的重大問題。

然而，這種“全球優(yōu)先”模式的成效充其量也只能說是參差不齊。盡管經(jīng)過數(shù)十年的談判，全球溫室氣體排放量仍在持續(xù)上升，而且沒有一個主要經(jīng)濟(jì)體能夠按計劃實(shí)現(xiàn)2015年《巴黎氣候協(xié)定》設(shè)定的目標(biāo)。流離失所的人數(shù)創(chuàng)下歷史新高，移民潮擾亂了許多國家的國內(nèi)政治，武裝沖突的數(shù)量和持續(xù)時間也超過了冷戰(zhàn)結(jié)束以來的任何時期。新冠疫情暴露了全球衛(wèi)生治理的失敗，而聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

與此同時，中國在全球秩序中迅速崛起，積累了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事實(shí)力，并有選擇地利用國際規(guī)則和安排。如今，中國正對美國構(gòu)成冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)峻的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，這使得“更深層次的融合和多邊參與能夠建立一個更加合作和穩(wěn)定的國際體系”的理念失去了可信度。

安東尼奧·古特雷斯

許多領(lǐng)導(dǎo)人非但沒有反思數(shù)十年來全球努力失敗的原因，反而固執(zhí)己見?，F(xiàn)任聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯經(jīng)常感嘆多邊主義“正遭受攻擊”，并警告說，除了“為了共同利益而采取的集體、務(wù)實(shí)的行動”之外，別無出路。這種觀點(diǎn)很大程度上忽略了這樣一個可能性：問題可能出在“全球優(yōu)先”方針本身的局限性上。

在2010年代，長期以來人們對后冷戰(zhàn)時代全球秩序的疑慮開始浮出水面。英國在2016年決定脫離歐盟，以及歐洲和其他地區(qū)對超國家機(jī)構(gòu)日益增長的不耐煩，已經(jīng)開始動搖1991年后西方各國政府政策的許多既定假設(shè)。美國總統(tǒng)唐納德·川普在2017年就職后加速了這一轉(zhuǎn)變，但他并非始作俑者。

在第二個任期內(nèi)，川普在2025年9月向聯(lián)合國發(fā)表的講話中指出，盡管聯(lián)合國擁有“巨大的潛力”，但它“遠(yuǎn)未發(fā)揮出應(yīng)有的潛力”。美國2025年國家安全戰(zhàn)略指出，“世界的基本政治單位是民族國家，而且將來也仍將是民族國家?！贝ㄆ胀顺鰯?shù)十個國際組織、1月份呼吁成立繞過聯(lián)合國安理會的“和平委員會”、削減國際援助以及挑戰(zhàn)貿(mào)易和移民領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀念，都受到了廣泛譴責(zé)。但總統(tǒng)的這些舉動反映出他對“全球優(yōu)先”理念的更廣泛摒棄。在伊朗和委內(nèi)瑞拉等地，他顯然優(yōu)先考慮的是國家利益和集體防御，而不是首先服從國際機(jī)構(gòu)。

然而，在川普的種種作秀背后，隱藏著一個連貫的論點(diǎn)：只有國家才會制造問題（其工業(yè)造成污染），承受這些問題（其公民遭受苦難），并擁有解決問題的手段（通過財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)）。只有那些為了自身利益而采取行動的國家——無論這會對所謂的國際秩序和規(guī)范產(chǎn)生何種影響——才能解決全球機(jī)構(gòu)和進(jìn)程迄今為止都未能解決的問題。

全球框架的作用很像英語中的被動語態(tài)：它巧妙地將行動主體與問題割裂開來，掩蓋了問題的真正根源。它還會產(chǎn)生繁復(fù)的組織流程，阻礙真正的進(jìn)步。即使是全球方案的倡導(dǎo)者也承認(rèn)，國際談判常常使官員們陷入錯綜復(fù)雜的會議、程序和規(guī)則之中。這些層層疊疊的復(fù)雜性會拖慢行動的步伐，甚至完全阻礙行動的進(jìn)行。

圍繞這些相互沖突的運(yùn)作方式的分歧至關(guān)重要。它們正在削弱聯(lián)盟關(guān)系，使伙伴關(guān)系復(fù)雜化，并助長孤立主義的指責(zé)，同時卻讓世界上許多最弱勢的群體處境更加艱難。通過挑戰(zhàn)失效的全球框架，以國家為中心的方針可以帶來真正積極的變革，并將國家重新置于實(shí)際行動的中心。

全球秩序的崛起

20世紀(jì)，美國既塑造了全球秩序的崛起，也受其影響。第一次世界大戰(zhàn)的慘烈，工業(yè)化戰(zhàn)爭造成約2000萬人喪生，嚴(yán)重動搖了人們對民族國家作為國際秩序基石的信念。此后不久，國際聯(lián)盟應(yīng)運(yùn)而生，成為首個旨在維護(hù)集體安全的大型超國家實(shí)驗(yàn)。美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜將國際聯(lián)盟描述為“權(quán)力共同體”，他認(rèn)為，各國必須將行動自由讓渡給一個共同的理事會，以維護(hù)和平。小說家H·G·威爾斯更進(jìn)一步指出，“除非世界上所有文明且追求和平的人民都承諾并團(tuán)結(jié)在共同的法律和共同的世界政策之下，否則就無法有效緩解如今籠罩人類并威脅要徹底摧毀人類生活的種種罪惡?！?/p>

但國際聯(lián)盟未能阻止第二次世界大戰(zhàn)的混亂局面，即便美國加入，其成功與否也令人懷疑。戰(zhàn)后，各國再次尋求建立更持久的和平。美國憑借其無與倫比的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，成為1945年后國際體系的主要締造者，并創(chuàng)建了新的全球機(jī)構(gòu)。美國主導(dǎo)了聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的建立，后者在世界貿(mào)易組織成立之前的近五十年里主導(dǎo)了全球貿(mào)易。

聯(lián)合國的成立

隨著時間的推移，成員國為了換取一個更加穩(wěn)定的世界，讓渡了部分主權(quán)——授權(quán)聯(lián)合國安理會界定和平威脅，賦予世貿(mào)組織裁決貿(mào)易爭端和授權(quán)實(shí)施報復(fù)性關(guān)稅的權(quán)力，并允許國際貨幣基金組織向面臨國際收支問題的國家提供巨額貸款。國家權(quán)力不僅受到國內(nèi)憲法的約束，也受到國際法和國際機(jī)構(gòu)規(guī)則的約束。

在歐洲，民族主義曾是二十世紀(jì)一些最具破壞性沖突的根源，因此，尋求民族國家權(quán)力之外的替代方案的壓力日益增大。成立于1957年的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（后擴(kuò)展為歐盟）建立在這樣的信念之上：經(jīng)濟(jì)相互依存能夠抑制沖突。歐洲領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，通過深化一體化和限制國家主權(quán)，戰(zhàn)爭不僅可以變得不可取，而且?guī)缀醪豢赡馨l(fā)生。

對全球進(jìn)程的關(guān)注取代了對結(jié)果的關(guān)注。

隨著時間的推移，超越民族國家的跨國和超國家努力不斷取得進(jìn)展，國際機(jī)構(gòu)的權(quán)力也穩(wěn)步擴(kuò)大。如今，聯(lián)合國涵蓋數(shù)十個基金、項目和專門機(jī)構(gòu)。國際貨幣基金組織（IMF）從最初專注于國際收支支持，發(fā)展成為在宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、危機(jī)貸款和結(jié)構(gòu)性改革方面發(fā)揮更廣泛作用的機(jī)構(gòu)，而世界貿(mào)易組織（WTO）則發(fā)展成為一個涵蓋服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和爭端解決的龐大體系。與此同時，許多此類機(jī)構(gòu)對各國的問責(zé)性卻有所降低。捐助國常常感到沮喪，因?yàn)槁?lián)合國發(fā)展機(jī)構(gòu)自認(rèn)為獨(dú)立于其出資國之外，即便這些出資國要求對其資金使用情況進(jìn)行審計。成員國對世界銀行的控制力也十分有限。隨著人員、預(yù)算和職權(quán)范圍的擴(kuò)大，這些機(jī)構(gòu)日益從國家工具演變?yōu)閾碛凶陨碜h程的機(jī)構(gòu)。

蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束促成了人們普遍認(rèn)為一個新的國際社會正在形成，而美國作為唯一超級大國的崛起將帶來集體安全體系和一個不斷擴(kuò)大的民主和平區(qū)。柏林墻倒塌后，美國總統(tǒng)喬治·H·W·布什盛贊新時代的到來。后來，在聯(lián)合國譴責(zé)伊拉克領(lǐng)導(dǎo)人薩達(dá)姆·侯賽因1990年入侵科威特之后，他指出各國現(xiàn)在可以“抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)長期以來對新世界秩序的承諾，在這個新秩序中，殘暴行徑將得不到任何回報，侵略行為將遭到集體抵抗”。

中國于2001年加入世界貿(mào)易組織也基于類似的假設(shè)。美國和歐洲的決策者認(rèn)為，將中國納入全球市場和機(jī)構(gòu)將促進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)自由化，能夠使它受到國際規(guī)則和規(guī)范的約束。隨著中國日益富裕并更加融入全球經(jīng)濟(jì)，許多人曾期望它能成為自由國際秩序中負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方。然而，事與愿違；中國反而利用其進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)的渠道積累財富，并對這一秩序構(gòu)成威脅。

跨國公司

跨國公司的崛起也強(qiáng)化了這種全球化思維，它們?nèi)找姹灰暈槿蛐袨轶w。盡管名義上受國家法律約束，但其規(guī)模和影響力往往足以左右國家行為?？萍脊居绊懼愂?、隱私和市場準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管結(jié)果；能源公司直接與各國政府就投資、制裁和氣候政策進(jìn)行談判；而資產(chǎn)規(guī)模往往超過許多國家GDP的金融公司，則通過資本配置以及與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行的互動來施加影響。

與此同時，全球群體思維日益加深。聯(lián)合國前秘書長科菲·安南推廣了“無國界問題”的概念，認(rèn)為許多挑戰(zhàn)過于分散，單個國家無法單獨(dú)應(yīng)對。例如，聯(lián)合國2000年的《千年宣言》將饑餓、貧困、沖突和社會不公等問題定義為全球性問題，這一愿景體現(xiàn)在其2015年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中。盡管聯(lián)合國現(xiàn)在承認(rèn)許多目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，但它基本上避免質(zhì)疑其最初的雄心壯志是否現(xiàn)實(shí)。最近，該組織一直在推動采用全球方法管理人工智能風(fēng)險。

全球思維席卷了公民社會和評論界。到了20世紀(jì)70年代，一個非正式的全球治理運(yùn)動與正式的全球治理機(jī)構(gòu)并存，該運(yùn)動認(rèn)為相互依存需要更強(qiáng)有力的多邊合作或“共同管理”，這是當(dāng)時成立的跨國機(jī)構(gòu)之一——三邊委員會所使用的術(shù)語。到了20世紀(jì)90年代，這些理念已經(jīng)固化為教條。托馬斯·弗里德曼等頗具影響力的評論家盛贊全球化是塑造國內(nèi)政治和外交關(guān)系的主導(dǎo)力量，數(shù)以千計的非政府組織正式加入聯(lián)合國，將非國家行為體納入全球機(jī)構(gòu)。

全球化框架已滲透到美國和歐洲的諸多倡議中。拜登政府的“重建更美好世界”倡議植根于“全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的統(tǒng)一愿景”。歐盟的“全球門戶”項目旨在應(yīng)對“最緊迫的全球挑戰(zhàn)”，包括氣候變化、流行病和全球供應(yīng)鏈安全。強(qiáng)大的全球架構(gòu)定義了后冷戰(zhàn)時代的秩序。

然而，事實(shí)證明，這一秩序既雄心勃勃又脆弱不堪。

全球化的局限

二戰(zhàn)后推動全球化進(jìn)程已逾75年，曾經(jīng)激勵人們支持這些機(jī)構(gòu)的樂觀情緒已被更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)所取代。全球治理的架構(gòu)雖然擴(kuò)張了，但其效率并未提高。全球秩序本應(yīng)產(chǎn)生集體力量：各國攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實(shí)踐中，它卻造成了層層官僚機(jī)構(gòu)，將資源從解決當(dāng)前問題上轉(zhuǎn)移開來。對流程的執(zhí)著取代了對結(jié)果的關(guān)注。

三十多年來，應(yīng)對氣候變化主要依靠聯(lián)合國主持的全球多邊框架。盡管氣候變化帶來的生存威脅不斷受到警告，但全球二氧化碳排放量在2025年仍達(dá)到了歷史最高水平。所有二十國集團(tuán)成員國都未能實(shí)現(xiàn)2015年《巴黎協(xié)定》設(shè)定的目標(biāo)，即在本世紀(jì)末將全球變暖幅度控制在2攝氏度以下。全球減排策略顯然行不通。

在人權(quán)領(lǐng)域，多邊應(yīng)對措施往往被證明無效甚至適得其反。國際機(jī)構(gòu)，特別是聯(lián)合國，愿意將威權(quán)政權(quán)視為合法參與者，這使得這些國家免于譴責(zé)和制裁。聯(lián)合國人權(quán)理事會在這方面的失敗體現(xiàn)得尤為明顯，該機(jī)構(gòu)經(jīng)常被世界上一些最嚴(yán)重的人權(quán)侵犯者所利用。多邊人權(quán)機(jī)制往往不是約束而是庇護(hù)了這些施暴者。

在發(fā)展領(lǐng)域，國際機(jī)構(gòu)提出的日益雄心勃勃卻又抽象的議程，往往忽視了決定援助能否真正奏效的社會經(jīng)濟(jì)條件。盡管各國能力和當(dāng)?shù)厍闆r差異巨大，但諸如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之類的倡議卻基于這樣一個前提：所有國家和所有利益攸關(guān)方都能實(shí)現(xiàn)各種目標(biāo)，從終結(jié)艾滋病流行到到2030年消除極端貧困。然而，數(shù)億人仍然缺乏可靠的電力供應(yīng)，糧食不安全狀況日益惡化，許多地區(qū)的水資源短缺問題持續(xù)加劇。盡管聯(lián)合國強(qiáng)調(diào)1990年至2015年間全球貧困人口有所下降，但也承認(rèn)，到2030年以后，世界上仍有相當(dāng)一部分人口將繼續(xù)貧困。

同樣，世界銀行也承認(rèn)，減貧進(jìn)程已經(jīng)停滯，按照目前的速度，即使要讓所有人擺脫每天約6美元的貧困線，也需要一個多世紀(jì)的時間。目前尚不清楚，重新致力于這些全球進(jìn)程，例如召開更多峰會和加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)，將如何產(chǎn)生更好的結(jié)果。

全球機(jī)構(gòu)的缺陷可以通過民族國家來彌補(bǔ)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，人們普遍認(rèn)為自由貿(mào)易能夠緩解全球貧困。自由貿(mào)易將惠及所有人，而超國家規(guī)則制定機(jī)構(gòu)——世界貿(mào)易組織（WTO）——將確保貿(mào)易持續(xù)繁榮發(fā)展。然而，在實(shí)踐中，世貿(mào)組織難以真正實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易。諸如中國的補(bǔ)貼和不公平貿(mào)易行為，以及歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（通過補(bǔ)貼和價格支持保護(hù)歐洲生產(chǎn)商）等持續(xù)存在的扭曲現(xiàn)象，凸顯了世貿(mào)組織遏制根深蒂固的貿(mào)易保護(hù)主義的能力不足。世貿(mào)組織未能明確區(qū)分國有企業(yè)和私營企業(yè)，加劇了這些缺陷。在涉及中國的案例中，國家與市場的界限模糊不清，這一缺陷尤為明顯。

移民問題已成為全球和國家層面沖突的核心焦點(diǎn)。越來越多的移民試圖以尋求庇護(hù)者的身份進(jìn)入他國，即使他們的動機(jī)主要是經(jīng)濟(jì)方面的。這種動態(tài)給庇護(hù)制度帶來了壓力，并攪亂了許多接收國的政治局勢。然而，庇護(hù)制度的支持者們并沒有正視該制度是否按預(yù)期運(yùn)作，而是呼吁增加對聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處的撥款，從而強(qiáng)化了一種擴(kuò)大人道主義行政規(guī)模卻未能解決流離失所根本原因的模式。

在防止核擴(kuò)散和應(yīng)對對美國及其盟友的直接威脅方面，全球性措施屢屢失敗。幾十年來，聯(lián)合國、其他多邊機(jī)構(gòu)和臨時聯(lián)盟一直依靠外交手段、核查和經(jīng)濟(jì)壓力來遏制伊朗和朝鮮等國的核野心。在這兩個案例中，協(xié)議和聯(lián)合國決議雖然在某些時候減緩了這些核計劃的某些方面，但未能阻止其根本勢頭。

在伊朗，《聯(lián)合全面行動計劃》暫時限制了該國核計劃的部分內(nèi)容，但并未拆除其濃縮能力或恢復(fù)核計劃所需的基礎(chǔ)設(shè)施。在朝鮮，一系列協(xié)議、談判和制裁未能阻止平壤推進(jìn)其核武器和彈道導(dǎo)彈計劃，使其跨越了核門檻。在這兩個案例中，政權(quán)都利用談判來爭取時間、緩解壓力或獲得合法性，同時繼續(xù)擴(kuò)大自身能力。對伊朗核計劃的有效阻礙僅是通過美國和以色列的直接軍事行動實(shí)現(xiàn)的——這些措施無一例外地招致了國際社會的譴責(zé)——而對朝鮮缺乏類似的強(qiáng)制措施，使得平壤得以成為一個事實(shí)上的核武器國家。這些案例共同表明，堅持多邊共識和全球認(rèn)可并不能阻止核擴(kuò)散，反而常常因?yàn)閮?yōu)先考慮過程而非結(jié)果而助長了核擴(kuò)散。

在這些領(lǐng)域以及其他領(lǐng)域，許多面對當(dāng)今層出不窮的危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)人得出了相同的結(jié)論：全球合作不足。全球框架的支持者們沒有考慮其他替代方案，而是堅持認(rèn)為，顯而易見的解決辦法是加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，賦予它們更大的權(quán)力、資金和資源。

在經(jīng)濟(jì)政策方面，國際貨幣基金組織（IMF）2023年的一份報告警告說，地緣經(jīng)濟(jì)碎片化破壞了共同目標(biāo)，并指出重建信任需要一個“以資源充足的IMF為核心的強(qiáng)有力的全球金融安全網(wǎng)”。然而，這種邏輯將協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)集權(quán)混為一談，忽視了集中權(quán)力的局限性。同樣的思維模式也出現(xiàn)在安全領(lǐng)域，而且往往以犧牲美國利益為代價。隨著沖突的增多，重振集體安全的呼聲集中在加強(qiáng)聯(lián)合國安理會上，盡管安理會幾十年來一直因否決權(quán)的政治化使用和大國競爭而陷入癱瘓。從敘利亞到烏克蘭再到加沙，聯(lián)合國僵局既未能遏制侵略，也未能保護(hù)美國的盟友，迫使華盛頓依賴臨時聯(lián)盟和單邊行動。全球安全機(jī)制常常無法維護(hù)美國的利益，但許多政策制定者卻認(rèn)為，這些機(jī)制只需進(jìn)一步加強(qiáng)即可。

氣候政策也呈現(xiàn)出類似的模式。未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)反而促使人們要求做出更雄心勃勃的承諾和提供更多資金，而不是認(rèn)真重新評估在各國優(yōu)先事項分歧的情況下，以共識為導(dǎo)向的框架是否能夠取得成效。全球衛(wèi)生領(lǐng)域也存在同樣的模式，新冠疫情暴露出的種種弊端導(dǎo)致人們呼吁加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織，而實(shí)際上，更有必要審視集中式全球機(jī)制在重大危機(jī)中的表現(xiàn)。

這些案例指向一個更廣泛的趨勢：當(dāng)全球框架未能有效發(fā)揮作用時，其支持者拒絕改變方向。然而，區(qū)域安排、雙邊協(xié)議以及符合特定國家能力的政策，往往能更有效地推進(jìn)合作。問題不在于合作是否必要——當(dāng)然必要——而在于反復(fù)強(qiáng)化同樣的全球模式究竟是在保護(hù)核心利益，還是僅僅把過程誤認(rèn)為進(jìn)步。

民族國家

一種新的操作系統(tǒng)值得一試。解決全球機(jī)構(gòu)缺陷的辦法并非對它們更加順從，而是回歸本源：民族國家。以國家為本的模式承認(rèn)，直接對公民負(fù)責(zé)的是國家，而非全球機(jī)構(gòu)。在民主國家，政府一旦失職，將面臨政治后果；而當(dāng)權(quán)力下放給國際組織時，問責(zé)機(jī)制就會被削弱。國家也擁有解決問題的能力。盡管全球機(jī)構(gòu)可以召集辯論并發(fā)布決議，但資金、監(jiān)管和斗爭的權(quán)力仍然掌握在主權(quán)政府手中。因此，以國家為先的模式既能加強(qiáng)問責(zé)，又能提高效率。

有效的合作最好通過志同道合的聯(lián)盟來實(shí)現(xiàn)，而不是通過權(quán)力分散在利益各異的多邊論壇的框架來實(shí)現(xiàn)。集體行動只有在參與國就手段和目標(biāo)達(dá)成一致時才能奏效。堅持讓目標(biāo)沖突的各方參與決策，往往會導(dǎo)致癱瘓而非進(jìn)步。以國家為基礎(chǔ)的方針承認(rèn)，合作不能想當(dāng)然，尤其是在與競爭對手或敵對國家合作時，而且廣泛的、以共識為導(dǎo)向的安排不太可能取得實(shí)質(zhì)性成果。相反，它優(yōu)先考慮盟友和伙伴之間通過情報共享、協(xié)調(diào)政策和能力共享開展務(wù)實(shí)合作，而這些合作的基礎(chǔ)是實(shí)際實(shí)力、兼容的政治制度和一致的國家利益。

以國家為基礎(chǔ)的方針也承認(rèn)，時間是任何政策領(lǐng)域成功與否的關(guān)鍵因素。當(dāng)各國陷入曠日持久的多邊談判時，時間就成了累贅，行動被延誤，問題卻不斷惡化。全球進(jìn)程進(jìn)展緩慢，甚至停滯不前。國家層面更有可能快速靈活地采取行動并取得成果。

全球規(guī)劃制定了宏偉的目標(biāo)，卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。

在許多領(lǐng)域，國家層面的行動可能比全球機(jī)構(gòu)的行動更為有效。以氣候政策為例，以國家為主導(dǎo)的應(yīng)對方式能夠更好地將氣候目標(biāo)與各國能源安全、經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相契合。諸如地?zé)崮?、核裂變和核聚變等新興能源只有當(dāng)各國政府提供相應(yīng)的監(jiān)管框架、融資、基礎(chǔ)設(shè)施和政策承諾以支持其發(fā)展時，才能真正成熟。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家丹尼爾·耶金曾在本刊撰文指出，能源轉(zhuǎn)型將在世界各地以不同的速度展開，燃料和技術(shù)的組合也將各不相同，而這一切都取決于各國政府各自選擇的發(fā)展路徑。實(shí)際上，以國家為主導(dǎo)的應(yīng)對氣候變化方式能夠明確責(zé)任、權(quán)力和能力的真正歸屬。

同樣，各國應(yīng)該通過自身行動而非屈從于多邊機(jī)構(gòu)來構(gòu)建國際貿(mào)易體系。在經(jīng)濟(jì)體系多元化的世界中，雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定比世貿(mào)組織等機(jī)構(gòu)更能務(wù)實(shí)地解決貿(mào)易治理和戰(zhàn)略利益問題。與需要數(shù)十個國家（這些國家的經(jīng)濟(jì)模式往往不相容）達(dá)成共識的多邊框架不同，這些協(xié)議允許相似的國家協(xié)商制定更容易得到實(shí)施和執(zhí)行的規(guī)則。制度相容的伙伴之間的貿(mào)易協(xié)定比試圖在本質(zhì)上不同的體系中強(qiáng)加共同規(guī)則的普適機(jī)制更有效。在全球經(jīng)濟(jì)日益碎片化的今天，這種模式提供了一條切實(shí)可行的前進(jìn)道路：在有意愿、有能力且值得信賴的伙伴之間進(jìn)行貿(mào)易一體化，而不是采用無法遏制最具扭曲性行為的最低限度公認(rèn)規(guī)則。

在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，華盛頓最成功的舉措之一是2003年啟動的“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）。這項以美國為主導(dǎo)、由美國設(shè)計和推動的計劃進(jìn)行了數(shù)百項投資，顯著降低了與艾滋病毒/艾滋病相關(guān)的死亡率和感染率，尤其是在非洲。該計劃的成功證明了以國家領(lǐng)導(dǎo)和問責(zé)為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的定向援助的有效性。多年后，奧巴馬政府通過其《全球衛(wèi)生安全議程》間接承認(rèn)了這一現(xiàn)實(shí)。該議程強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)作出具體承諾，加強(qiáng)本國公共衛(wèi)生能力，而非制定新的全球規(guī)則。其前提是，只有強(qiáng)大且有能力的國家機(jī)構(gòu)才能應(yīng)對流行病。這項倡議是對世衛(wèi)組織主導(dǎo)的框架的一種糾正，后者雖然設(shè)定了義務(wù)，卻未能帶來持續(xù)的國家改進(jìn)。

在國防領(lǐng)域，北約是國家主導(dǎo)模式的典范。盡管北約憲章第五條規(guī)定盟國共同防御，但它刻意維護(hù)了國家主權(quán)：每個國家都保留對其軍隊的控制權(quán)，并有權(quán)決定如何以及何時使用軍隊。聯(lián)盟并非取代各國軍隊，而是依賴于各國軍隊。威懾力源于國家能力：國家軍隊的素質(zhì)、戰(zhàn)備狀態(tài)和信譽(yù)，以及其背后的政治意愿。共同防御組織之所以有效，是因?yàn)樗垢鲊芰Τ餐繕?biāo)協(xié)同運(yùn)作。

除了正式的聯(lián)盟之外，規(guī)模較小、目標(biāo)明確的聯(lián)合組織在應(yīng)對具體威脅方面往往比普適框架更為有效。例如，美國、英國和澳大利亞為遏制中國在印太地區(qū)的影響力而簽署的“澳美”（AUKUS）協(xié)議，以及日美雙邊合作。這些協(xié)議之所以奏效，是因?yàn)樗鼈兊玫搅嗣绹闹С趾椭笇?dǎo)。以美國援助烏克蘭免遭俄羅斯全面征服為例，美國援助至關(guān)重要。俄羅斯并未因全球機(jī)構(gòu)或普遍準(zhǔn)則而放棄入侵烏克蘭，而是受到北約武器轉(zhuǎn)讓和對基輔持續(xù)軍事支持的制約。國際論壇譴責(zé)了這場入侵，但正是北約的物質(zhì)力量、協(xié)調(diào)能力和公信力限制了戰(zhàn)爭的地理蔓延，并提高了戰(zhàn)爭進(jìn)一步升級的成本。同樣，2019年敘利亞和伊拉克境內(nèi)對伊斯蘭國（也稱ISIS）的領(lǐng)土打擊并非通過聯(lián)合國機(jī)制實(shí)現(xiàn)，而是通過美國領(lǐng)導(dǎo)的、由多個自愿參與的國家組成的聯(lián)盟，該聯(lián)盟結(jié)合了情報共享、有針對性的軍事力量以及伙伴能力建設(shè)。在這些案例中，安全結(jié)果與其說是依賴于全球機(jī)構(gòu)，不如說是依賴于有能力的國家聯(lián)盟在利益一致時采取果斷行動。

類似的邏輯也適用于防擴(kuò)散領(lǐng)域。由喬治·W·布什政府于2003年啟動的“防擴(kuò)散安全倡議”（PSI）是一項自愿性的防擴(kuò)散框架，它并非條約或超國家機(jī)構(gòu)，而是一個旨在加強(qiáng)國家權(quán)力、共享情報并攔截非法武器（例如核材料和導(dǎo)彈部件）運(yùn)輸?shù)膶?shí)用機(jī)制。它依靠協(xié)調(diào)一致的國家行動，而非正式的超國家機(jī)構(gòu)來完成其使命。這種靈活性使得該框架能夠通過區(qū)域性倡議進(jìn)行調(diào)整，從地中海到太平洋，并在擴(kuò)散路徑不斷演變的過程中保持有效性。

在發(fā)展領(lǐng)域，越來越多的學(xué)術(shù)研究表明，國際社會為扶持較貧窮經(jīng)濟(jì)體所做的努力無法克服國家能力的局限性和國內(nèi)政策選擇不當(dāng)?shù)膯栴}。威廉·伊斯特利和戴維·多拉等經(jīng)濟(jì)學(xué)家長期以來一直認(rèn)為，發(fā)展中國家在國家層面的經(jīng)濟(jì)政策差異是造成經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)差異的主要原因，尤其是在非洲國家之間；而且，任何數(shù)量的外國援助都無法替代國內(nèi)改革。自上而下的全球規(guī)劃制定了宏大的目標(biāo)，卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。

在此背景下，非洲或許正在成為一種新型模式的試驗(yàn)場，這種模式將各國政府視為改革的主要推動者，而不僅僅是全球議程的執(zhí)行者。盡管國際社會數(shù)十年來投入巨資，但撒哈拉以南非洲近一半的人口仍然無法獲得電力。2025年1月，12個非洲國家啟動了國家能源契約，制定了具體的國家目標(biāo)，明確將責(zé)任落實(shí)到國家政策和機(jī)構(gòu)中。鑒于全球框架的成效參差不齊，這種以國家為主導(dǎo)的模式為檢驗(yàn)國家自主權(quán)能否帶來實(shí)際成果提供了一個務(wù)實(shí)的范例。

方向調(diào)整

過去幾十年的記錄應(yīng)該讓我們保持謙遜，而非放棄。在許多領(lǐng)域，所謂全球解決方案的成效充其量只能說是喜憂參半，這表明默認(rèn)采用普適框架的運(yùn)作模式值得重新審視。但這并不意味著放棄國際合作。重新轉(zhuǎn)向以國家為本的模式并強(qiáng)調(diào)成果，體現(xiàn)了一種信念：合作至關(guān)重要，不容接受那些無法取得成效的安排。這是確保合作真正發(fā)揮作用的必要調(diào)整。

以國家為中心的轉(zhuǎn)變并非否定多邊機(jī)構(gòu)。它要求我們更務(wù)實(shí)地評估多邊機(jī)構(gòu)的局限性，并更清晰地聚焦于它們最擅長的領(lǐng)域：召集各方、共享信息以及在利益一致時促進(jìn)協(xié)調(diào)。全球機(jī)構(gòu)常常被要求執(zhí)行它們?nèi)狈?quán)限和能力的運(yùn)作任務(wù)。只有國家才擁有政治權(quán)威、公民問責(zé)制和執(zhí)行能力，才能取得大型全球框架屢屢未能實(shí)現(xiàn)的持久成果。

這場辯論已不再是抽象的。全球視野與國家中心主義決策者之間的分歧已成為當(dāng)代地緣政治中一條顯著的斷層線，尤其影響著跨大西洋的辯論。在華盛頓，各國領(lǐng)導(dǎo)人對現(xiàn)有全球機(jī)構(gòu)能否取得切實(shí)成果表示懷疑，而他們的歐洲同行則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這些機(jī)構(gòu)在維護(hù)戰(zhàn)后秩序方面的重要性。這場辯論的核心反映了一個共同的擔(dān)憂：民主治理必須做出調(diào)整，才能在競爭日益激烈的世界中保持有效性、公信力和取得實(shí)效的能力。緩慢且依賴共識的體系使得民主國家應(yīng)對新興挑戰(zhàn)的能力下降，尤其難以應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)。

以國家為中心的運(yùn)作模式基于一個簡單卻充滿希望的前提：民主國家與合作伙伴攜手，仍然能夠塑造最終結(jié)果。然而，事實(shí)證明，全球框架不足以應(yīng)對21世紀(jì)諸多關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。進(jìn)步更有可能來自勸說、志同道合者的聯(lián)盟以及各國政府間的直接合作。這種具體的行動不僅能帶來切實(shí)可見的積極成果，還能維護(hù)民主價值觀——而且比高高在上的全球機(jī)構(gòu)官僚體系更有說服力。美國和其他民主國家必須停止屈從于僵化的全球秩序，找到解決當(dāng)今時代重大問題的方案。