3月5日上午9時(shí)，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議在人民大會(huì)堂開(kāi)幕，會(huì)上有一部關(guān)系全局的重要法律草案提請(qǐng)審議，就是《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》 全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鴻忠作關(guān)于上述草案的說(shuō)明時(shí)提到，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法是以憲法為依據(jù)，規(guī)范國(guó)家發(fā)展規(guī)劃制定、保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的基本法律。

規(guī)劃法和你我有啥關(guān)系？就法律草案內(nèi)容及公眾關(guān)切問(wèn)題，紅星新聞?dòng)浾邔?zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授楊偉東。他介紹，規(guī)劃法草案此前已先后進(jìn)行過(guò)三次審議。這部草案看似宏觀，卻與你我每個(gè)個(gè)體和組織有直接或間接的關(guān)聯(lián)：小從你開(kāi)辦的企業(yè)是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，到家門(mén)口的交通樞紐建設(shè)，大到國(guó)家戰(zhàn)略資源的配置，全靠它指引。它就像為國(guó)家發(fā)展裝上了“設(shè)計(jì)師”思維，凡事提前規(guī)劃。從“十四五”規(guī)劃收官到“十五五”規(guī)劃編制，這部法律將讓發(fā)展更規(guī)范、透明、有保障，幫助每一個(gè)人理解中國(guó)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)邏輯。

▲中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授 楊偉東

1 “看似很遠(yuǎn)，實(shí)則很近”

紅星新聞：之前有個(gè)形象的比喻，說(shuō)這部法律就像是國(guó)家的“分區(qū)規(guī)劃法”。如果用更通俗的話(huà)解釋?zhuān)@部法和我們熟知的其他法律有什么本質(zhì)不同？

楊偉東：法律是通過(guò)調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系，保證國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的穩(wěn)定、有序和發(fā)展的，涵蓋了我們生活的各個(gè)方面。不過(guò)，通常大家關(guān)注比較多的是跟自身生活、工作等事務(wù)關(guān)聯(lián)性直接、具體的法律規(guī)范，如民法典、刑法、治安管理處罰法。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法這部法律，主要是針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展，我們?cè)趺淳幹?、設(shè)計(jì)和確定的發(fā)展目標(biāo)和思路，以及如何加以實(shí)施和監(jiān)督。形象地說(shuō)，這部法律是對(duì)如何規(guī)劃和設(shè)計(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“藍(lán)圖”作出的規(guī)定。

而“藍(lán)圖”的繪就及內(nèi)容，與我們密切相關(guān)。具象化的規(guī)劃例子是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也是生活中大家對(duì)規(guī)劃最直接的感受和認(rèn)識(shí)。建房子，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，哪些地能建，能建多少層，都要符合規(guī)劃。這部法律就是一種放大了、更高層面的規(guī)劃，但最終也會(huì)細(xì)化成各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，延伸出像國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等內(nèi)容。所以說(shuō)，它看起來(lái)很遠(yuǎn)，但實(shí)際又很近。

大家今年關(guān)注的“十五五”規(guī)劃中非常重要的話(huà)題，是“高質(zhì)量發(fā)展”“創(chuàng)新”。這些話(huà)題或事項(xiàng)，看似離我們每個(gè)人有點(diǎn)遠(yuǎn)，但實(shí)際上與我們直接關(guān)聯(lián)。企業(yè)家要投資建設(shè)企業(yè)或擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，就要考慮國(guó)家或地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和要求。“十五五”時(shí)期以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，對(duì)創(chuàng)新型、低能耗的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家大力支持鼓勵(lì)；相反，對(duì)有損環(huán)境、損耗型的產(chǎn)業(yè)需要受限制的，甚至是禁止的。只有了解和熟悉這些規(guī)劃和要求，投資和經(jīng)營(yíng)發(fā)展才能順利進(jìn)行。因而，這部法律規(guī)范的規(guī)劃實(shí)際上是彌散在我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)和每個(gè)人生活的方方面面。

紅星新聞：為什么會(huì)在當(dāng)下這個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)提請(qǐng)審議國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法（草案）？

楊偉東：重視計(jì)劃和規(guī)劃，是我們治理的重要優(yōu)勢(shì)和成功做法。從1953年起至現(xiàn)在，我們已經(jīng)連續(xù)制定實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），在推動(dòng)我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。本次立法，實(shí)際上是對(duì)過(guò)去行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律規(guī)范。在強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)下，國(guó)家的各方面事務(wù)、各項(xiàng)工作都要法治化。

規(guī)劃本質(zhì)上是目標(biāo)導(dǎo)向的治理，就此而言，這部法實(shí)際是對(duì)目標(biāo)導(dǎo)向治理的規(guī)范和制度化。在“十四五”規(guī)劃順利收官，“十五五”啟航規(guī)劃之際，為什么還需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范？一方面，旨在推動(dòng)目標(biāo)導(dǎo)向的國(guó)家治理更規(guī)范，作用更為突出，效果更大；另一方面，能夠凝聚共識(shí)合力，推進(jìn)全社會(huì)為五年規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)智慧和力量。

針對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃，地方已有先行立法實(shí)踐，并積累了有益經(jīng)驗(yàn)。2010年，江蘇省通過(guò)了《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》。2011年至2014年，又有《昆明市發(fā)展規(guī)劃條例》《無(wú)錫市發(fā)展規(guī)劃條例》《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展規(guī)劃條例》《云南省發(fā)展規(guī)劃條例 》四部地方性法規(guī)通過(guò)。2024年11月，江蘇省人大常委會(huì)修訂《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》。2025年5月，上海市人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》。此次立法將地方的立法實(shí)踐積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，上升為國(guó)家立法。

2 從“部門(mén)打架”到“協(xié)同統(tǒng)領(lǐng)”

紅星新聞：過(guò)去大家常聽(tīng)說(shuō)不同部門(mén)的規(guī)劃“互相打架”，這部法律的核心價(jià)值之一是“協(xié)同效應(yīng)”，避免區(qū)域間“掣肘”和“內(nèi)耗”。這部法是通過(guò)什么具體機(jī)制，確保各類(lèi)規(guī)劃能真正擰成一股繩？

楊偉東：草案中，明確規(guī)定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是“其他各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的總遵循”，在發(fā)展規(guī)劃體系中居于“統(tǒng)領(lǐng)”地位。各個(gè)層級(jí)如縱向的省市縣鄉(xiāng)，橫向的國(guó)土空間規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，都要納入這個(gè)體系當(dāng)中，不能與之沖突。

不同的行政或行業(yè)主管部門(mén)從自身的領(lǐng)域、行業(yè)考慮發(fā)展安排和思路，是正?，F(xiàn)象，某種程度上也是正當(dāng)?shù)?，但不能相互沖突、矛盾。這部法律確立的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系要求，特別是明確國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和總遵循的地位，在推動(dòng)各類(lèi)規(guī)劃作用發(fā)揮的同時(shí)，將大大推動(dòng)各級(jí)各類(lèi)的規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

這部法律強(qiáng)調(diào)統(tǒng)合性、協(xié)同性，就是為了避免可能的各自為政。在總的框架、總的遵循之下，有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)制定規(guī)劃時(shí)，程序上還要征求意見(jiàn)，這樣一來(lái)能夠最大程度地消解或避免可能出現(xiàn)的“打架”現(xiàn)象。

紅星新聞：把國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃納入法律后，今后會(huì)產(chǎn)生什么根本性變化？

楊偉東：制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃全面納入到法治軌道，可以提升規(guī)劃的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化水平，可讓規(guī)劃有更強(qiáng)的約束力，從而發(fā)揮規(guī)劃更大的作用。

3 “踐行全過(guò)程人民民主”

紅星新聞：草案經(jīng)過(guò)三次審議并公開(kāi)征求意見(jiàn)的嚴(yán)謹(jǐn)流程。作為專(zhuān)家學(xué)者，您觀察到公眾在提意見(jiàn)時(shí)，最關(guān)心的是規(guī)劃的哪些方面？

楊偉東：比較三次草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，可以發(fā)現(xiàn)有不少調(diào)整和變化。其中，最直觀也是非常重要的調(diào)整之一，就是草案的結(jié)構(gòu)體系的變化。

從學(xué)者角度這也是值得關(guān)注的重要內(nèi)容，如規(guī)劃編制、審查、批準(zhǔn)、實(shí)施與監(jiān)督之間的相互關(guān)系。最初草案是把編制、審查等放一起，也沒(méi)有把監(jiān)督部分單獨(dú)列出一章，經(jīng)研究審議后將編制與審查批準(zhǔn)、實(shí)施與監(jiān)督分章，使得立法的框架更為合理，讓規(guī)劃規(guī)定的流程更加細(xì)化，重點(diǎn)更突出。

▲資料圖片 圖據(jù)視覺(jué)中國(guó)

紅星新聞：草案說(shuō)明中也提到，這部法律是在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃工作中踐行全過(guò)程人民民主的重要舉措。“十五五”規(guī)劃編制時(shí)，公眾提建議的法定渠道和反饋機(jī)制，會(huì)不會(huì)因?yàn)檫@部法律而更具體、更有約束力？

楊偉東：草案明確規(guī)定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃工作，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行全過(guò)程人民民主的基本要求。在此基礎(chǔ)上，草案確立了踐行全過(guò)程人民民主的保障制度機(jī)制，如草案規(guī)定編制國(guó)家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和問(wèn)計(jì)于民相統(tǒng)一，健全公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)參與，向社會(huì)公開(kāi)征集建議，通過(guò)多種途徑和方式廣泛聽(tīng)取人民群眾和社會(huì)各方面意見(jiàn)。同時(shí)，要求健全專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分發(fā)揮高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、行業(yè)協(xié)會(huì)等的輔助支持作用。

對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準(zhǔn)，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)組織開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)查研究、財(cái)經(jīng)委初步審查、大會(huì)審查和批準(zhǔn)的具體程序、規(guī)劃的公布和調(diào)整程序等作了規(guī)定。

4 規(guī)劃的“剛性”與“彈性”平衡

紅星新聞：這種監(jiān)督相比過(guò)去，其法律剛性具體體現(xiàn)在哪里？如果出現(xiàn)重大災(zāi)害或國(guó)際形勢(shì)劇變，導(dǎo)致規(guī)劃確實(shí)需要調(diào)整時(shí)，如何平衡規(guī)劃的“剛性”與“彈性”？

楊偉東：國(guó)家發(fā)展規(guī)劃一經(jīng)公布，需要嚴(yán)格實(shí)施，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況要依法進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)施的中期階段，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)組織對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行中期評(píng)估，形成中期評(píng)估報(bào)告，報(bào)黨中央同意后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議；規(guī)劃期結(jié)束前，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)組織對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，形成總結(jié)評(píng)估報(bào)告。這些要求清晰表明了規(guī)劃具有很強(qiáng)的剛性和約束力。

不過(guò)，草案第二十八條也提到，國(guó)務(wù)院加強(qiáng)對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估，監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果作為加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的重要依據(jù)。

紅星新聞：最后，您覺(jué)得這部法律實(shí)施五年或十年后，會(huì)對(duì)國(guó)家治理和每個(gè)百姓生活帶來(lái)最明顯的變化是什么？

楊偉東：我個(gè)人理解，可能有兩方面的重要變化：一方面，通過(guò)這部法律讓公眾對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，特別是未來(lái)五年的發(fā)展目標(biāo)和安排有更充分、全面的認(rèn)識(shí)，更能理解規(guī)劃是我們黨和國(guó)家治國(guó)理政的重要方式。另一方面，通過(guò)這部法律可以讓大家知道國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是一件重大且嚴(yán)肅的大事，它既是一個(gè)共識(shí)形成的過(guò)程，也經(jīng)由大家共同努力推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

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編輯 張莉