3月5日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》提請十四屆全國人大四次會議審議。這是繼民法典之后，我國第二部以“法典”命名的法律，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進入體系化、法典化的新階段。 這是一項系統(tǒng)的、重大的立法工程。生態(tài)環(huán)境法典草案共設(shè)5編、1242條，包括總則、污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則。

今年全國兩會期間，圍繞這部呼之欲出的重要法典，紅星新聞記者對話長期關(guān)注和推動法典編纂的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會監(jiān)事長、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)。

▲中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會監(jiān)事長、中國政法大學(xué)教授 王燦發(fā)

為全球環(huán)境治理提供中國方案

紅星新聞：生態(tài)環(huán)境法典草案作為我國繼民法典后第二部以“法典”命名的法律擬提請審議。目前我國在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域總計有多少立法？將環(huán)境保護立法法典化有何重要意義？

王燦發(fā)：根據(jù)統(tǒng)計口徑不同，對環(huán)境保護立法的數(shù)量有不同的說法。

通常我們所說的環(huán)境立法，包括了污染防治立法、生態(tài)保護立法、資源保護立法，有的還把能源法和節(jié)能法、核安全法也算作環(huán)境立法，有的則不算。按照官方權(quán)威說法，現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境立法的數(shù)量有30多部法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)。

生態(tài)環(huán)境法典編纂，將眾多的單行環(huán)境立法編纂為生態(tài)環(huán)境法典，相較于分散單行的立法具有顯著優(yōu)勢。它可以通過體系化整合，消除單行法碎片化、規(guī)則沖突與重復(fù)立法的缺陷，確立統(tǒng)一的立法理念、基本原則與核心制度，同時貫徹生態(tài)系統(tǒng)整體保護與系統(tǒng)治理的理念，能夠契合生態(tài)文明建設(shè)的需求。有利于統(tǒng)一執(zhí)法與司法適用標(biāo)準(zhǔn)，降低法治實施成本，強化公眾環(huán)境權(quán)利保障與違法追責(zé)力度，并提升環(huán)境法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性，助力國家治理體系現(xiàn)代化，為全球環(huán)境治理提供中國方案。

紅星新聞：作為深耕環(huán)境法學(xué)多年的學(xué)者，您參與很多我國環(huán)資相關(guān)立法。這部法典編纂，您參與了哪些方面的工作？

王燦發(fā)：我作為一名環(huán)境法學(xué)者，也是生態(tài)環(huán)境法典編纂的積極推動者和參與者。

早在2009年，當(dāng)時的環(huán)境保護部就委托中國政法大學(xué)進行環(huán)境保護法法典化必要性和可行性研究，我作為課題負責(zé)人完成的研究報告對編纂環(huán)境法典的必要性和可行性進行了比較全面的論證。2018年3月，在中國政法大學(xué)召開了首次環(huán)境法典專家建議稿起草研討會，參加會議的有全國人大法工委和環(huán)資委、生態(tài)環(huán)境部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及中國政法大學(xué)、中國人民大學(xué)等單位的專家學(xué)者。根據(jù)中國法學(xué)會原副會長周成奎先生的要求，在會上，我提出了一個包含9編共60章的法典框架。根據(jù)專家的建議，后來改為7編40章。經(jīng)過三年努力，在2021年正式出版了《生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿及說明》。2019年，我和我的博士生合作發(fā)表《中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》論文，明確提出適度法典化的編纂思路。同時在我主持的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會，也多次把環(huán)境法法典化作為年會主題。能夠參與和見證生態(tài)環(huán)境法典的研究和建言并看到這部法典的通過和頒布，是我們這一代環(huán)境法學(xué)者的榮幸，同時也為國家生態(tài)環(huán)境法治的巨大進步和生態(tài)文明建設(shè)所取得的突出成就而感到自豪。

全球首創(chuàng)，“綠色低碳發(fā)展”獨立成編

紅星新聞：生態(tài)環(huán)境法典草案將“綠色低碳發(fā)展”單獨成編，這背后有哪些考慮？

王燦發(fā)：生態(tài)環(huán)境法典草案將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，在全球范圍內(nèi)尚屬首創(chuàng)。從世界范圍來看，目前已有近20部生態(tài)或環(huán)境相關(guān)法典，但它們均未將“綠色低碳發(fā)展”作為獨立篇章進行系統(tǒng)規(guī)范，多數(shù)國家僅在相關(guān)法律中零散涉及低碳、循環(huán)經(jīng)濟等內(nèi)容，或制定專門的應(yīng)對氣候變化、可再生能源單行法，未實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的體系化、法典化整合。另外，全球已有近60個國家和地區(qū)制定了應(yīng)對氣候變化的專門和相關(guān)法律，也均未將綠色低碳發(fā)展作為獨立章、節(jié)納入立法，進一步印證了我國這一立法舉措的全球首創(chuàng)性。

將“綠色低碳發(fā)展”在生態(tài)環(huán)境法典中獨立成編，是立足中國生態(tài)治理實踐、回應(yīng)時代需求、貫徹新發(fā)展理念的重要立法選擇，核心原因可概括為四點：

一是為了破解生態(tài)治理痛點，實現(xiàn)源頭治理。綠色低碳發(fā)展是解決生態(tài)環(huán)境問題的治本之策，獨立成編打破以往生態(tài)立法“重污染防治、輕源頭轉(zhuǎn)型”的局限，將治理視野從末端治污擴展到整個社會生產(chǎn)和消費體系，通過法治手段變革生產(chǎn)、消費方式，從根源上防范生態(tài)環(huán)境問題。

二是可以銜接國家戰(zhàn)略，為“雙碳”目標(biāo)提供法治保障。我國已將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，但目前應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域尚未制定專門法律，獨立成編可將“雙碳”目標(biāo)、應(yīng)對氣候變化舉措從政策目標(biāo)上升為剛性法律制度，為“雙碳”工作和應(yīng)對氣候變化提供上位法依據(jù)，確保綠色轉(zhuǎn)型有法可依。

三是有利于完善生態(tài)法治體系，實現(xiàn)協(xié)同治理?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系存在碎片化、不協(xié)調(diào)等問題，獨立成編可整合循環(huán)經(jīng)濟、能源轉(zhuǎn)型、低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化等相關(guān)分散規(guī)定，與污染防治編、生態(tài)保護編形成“治污—護綠—促轉(zhuǎn)型”的三維協(xié)同格局，讓生態(tài)環(huán)境治理更具系統(tǒng)性、整體性。

四是能夠回應(yīng)時代需求，彰顯中國特色。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，將綠色低碳發(fā)展獨立成編，聚焦產(chǎn)業(yè)、能源、消費等重點領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型，回應(yīng)人民群眾對可持續(xù)發(fā)展的需求，同時浸潤“天人合一、道法自然”的中華傳統(tǒng)文化意蘊，體現(xiàn)“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化邏輯。

直面群眾“家門口”的生態(tài)難題

紅星新聞：生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)使生態(tài)環(huán)境保護“長出牙齒”，擺脫“單打獨斗”局面。作為相關(guān)領(lǐng)域的專家和推動者，您特別關(guān)注法典的哪些條款？

王燦發(fā)：作為一名從事環(huán)境法研究和教學(xué)40余年的學(xué)者，我全程關(guān)注生態(tài)環(huán)境法典的編纂進程，見證我國生態(tài)環(huán)境法治從“分散立法”到“體系集成”的歷史性跨越。這部草案既是對我國30余部生態(tài)環(huán)境單行法的系統(tǒng)整合，更是立足新時代生態(tài)文明建設(shè)需求的制度創(chuàng)新，其亮點紛呈。其中部分條款，與我多年的研究積淀相關(guān)聯(lián)，成為我重點關(guān)注的焦點。

一是立法模式創(chuàng)新，采取“適度法典化”的模式，實現(xiàn)從“分散”到“系統(tǒng)”的飛躍。草案采用“適度法典化”模式，整合了30多部生態(tài)環(huán)境單行法與上百件行政法規(guī)，避免以往法律之間的重復(fù)、沖突問題，形成“總則編+污染防治編+生態(tài)保護編+綠色低碳發(fā)展編+法律責(zé)任和附則編”的完整體系，就像將零散的“珍珠”串成了精美的“項鏈”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理從“單打獨斗”到“系統(tǒng)集成”的質(zhì)的提升，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境治理邁入體系化、現(xiàn)代化新階段。其中，污染防治編設(shè)置“通則分編”，提取各單行法的共性制度，讓法律執(zhí)行更順暢、更有力，這一設(shè)計既兼顧立法效率，又保障體系的統(tǒng)一性，是法典化編纂關(guān)鍵創(chuàng)新點。

二是民生導(dǎo)向鮮明，回應(yīng)社會關(guān)切，彰顯法治溫度。草案摒棄以往單行分散立法“重監(jiān)管、輕民生”的立法傾向，直面群眾“家門口”的生態(tài)難題，處處體現(xiàn)人文關(guān)懷。針對公民環(huán)境維權(quán)缺乏權(quán)利根據(jù)問題，法典草案在第一條就把“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”作為立法目的之一；針對鄰里間油煙、噪聲“達標(biāo)擾民”問題，新增規(guī)劃源頭預(yù)防規(guī)定；針對“人獸沖突”，明確了緊急避險條款，規(guī)定在野生動物危及人身安全時，采取措施造成損害可依法免責(zé)，給群眾吃了“定心丸”；針對秸稈焚燒，不搞“一刀切”，強調(diào)科學(xué)精準(zhǔn)管理，兼顧環(huán)保與農(nóng)民生計；同時，對光污染、電磁輻射等新型污染作出回應(yīng)，完善公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障機制，讓法典既有剛性約束，又有民生溫度。

三是責(zé)任體系完善，特別強化剛性約束，破解執(zhí)法痛點。為避免法典成為“無牙老虎”，草案在強化監(jiān)管等方面規(guī)定具體措施，包括：明確賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法權(quán)，破解基層“看得見管不著”的痛點；統(tǒng)一環(huán)評、監(jiān)測機構(gòu)弄虛作假的罰則，高額罰款、沒收違法所得、禁止從業(yè)、按日計罰等措施，讓造假者付出慘痛代價；統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“過罰相當(dāng)”；同時新增信用修復(fù)條款，給知錯能改的企業(yè)改過自新的機會，既體現(xiàn)法律剛性，又兼顧引導(dǎo)柔性，構(gòu)建了“政府監(jiān)管、企業(yè)主體、公眾參與”的協(xié)同共治格局。

四是前瞻性突出，回應(yīng)新型生態(tài)挑戰(zhàn)，為今后進一步立法預(yù)留了空間。草案立足當(dāng)下、著眼未來，主動回應(yīng)新型生態(tài)環(huán)境問題，其中包括：新增受控?zé)岷司圩兎派湫晕廴痉乐我?guī)定，適應(yīng)新能源技術(shù)發(fā)展需求；強化動力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物的循環(huán)利用責(zé)任，貼合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際；完善應(yīng)對氣候變化制度，明確國家建設(shè)氣候適應(yīng)型社會，加強極端天氣氣候事件的綜合治理，同時預(yù)留制度彈性，為未來技術(shù)創(chuàng)新、政策完善與國際合作提供開放兼容的法治空間。

紅星新聞首席記者 吳陽 實習(xí)生 張藝萌 北京報道

編輯 張莉

審核 王光東