中華人民共和國行政處罰法

第九條 行政處罰的種類：

(一)警告、通報批評；

(二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；

(三)暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；

(四)限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)；

(五)行政拘留；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

釋義

本條是關于行政處罰種類的規(guī)定。

我國實行行政主導的行政處罰體制，行政處罰是行政機關實施行政管理的重要手段，也是行政執(zhí)法中最為活躍、常用的執(zhí)法措施。本法有關行政處罰種類的規(guī)定，對行政處罰行為具有指引、規(guī)范等多種功能：一是明確列舉行政處罰種類，可以為林林總總的行政執(zhí)法措施定性提供指引，在我國行政行為法律規(guī)范尚有不少空白、薄弱之處的背景下，減少實踐中某項行政行為是否屬于行政處罰行為的爭議，這種指引功能尤顯重要。二是明確列舉的行政處罰種類，應當受本法有關設定、實施和法律責任規(guī)定的規(guī)范。三是通過對行政處罰種類進行規(guī)范，抑制行政處罰種類過多的沖動，除了本法明確列舉的行政處罰種類和其他法律、行政法規(guī)創(chuàng)設的行政處罰種類外，地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件不得創(chuàng)設新的行政處罰種類，約束地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件創(chuàng)設行政處罰種類的沖動。值得一提的是，行政處罰種類規(guī)定是把“雙刃劍”,既有指引、規(guī)范功能，也有擴充行政處罰手段、加大處罰強度的間接功能，因此行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類是總結歸納其他法律、行政法規(guī)中的行政處罰種類規(guī)定，本身不是創(chuàng)設；列舉的數(shù)量既不是越少越好，也不是越多越好。

本次修訂將行政處罰種類由八類擴展到十三類，增加了通報批評、降低資質(zhì)等級、責令關閉、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)等五類。本條根據(jù)行政處罰類型“五分法”的邏輯進行編排，第一項為名譽罰，第二項為財產(chǎn)罰，第三項為資格罰，第四項為行為罰，第五項為人身罰，第六項為兜底條款。

一、警告、通報批評

名譽罰，又稱聲譽罰、精神罰，是指行政機關向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的行政處罰，包括警告、通報批評等。

警告是指行政機關對有違法行為的公民、法人或者其他組織提出告誡，使其認識自己違法所在和如何改正的一種處罰種類。警告是行政處罰中最輕的一種，一般適用于較為輕微、對社會危害程度不大的違法行為，可以當場作出。目前有近百部法律、200多件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了警告的行政處罰。

通報批評是指行政機關對違法行為人在一定范圍內(nèi)通過書面批評加以譴責和告誡，指出其違法行為，避免其再犯。目前，慈善法等近10部法律、船舶和海上設施檢驗條例等約20件行政法規(guī)、廣告語言文字管理暫行規(guī)定等近10件部門規(guī)章、浙江省廣播電視管理條例等10多件地方性法規(guī)規(guī)定了通報批評的行政處罰。同時，證券管理領域運用較多的公開譴責等也屬于通報批評。在審議過程中，一些部門和社會公眾提出，實踐中大量使用通報批評，通報批評應當作為一類行政處罰予以明確并在程序上予以規(guī)范。值得一提的是，通報批評的適用范圍較廣，不僅適用于對行政違法行為的懲處，也適用于行政機關內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。對行政違法行為予以通報批評，屬于行政處罰。上級行政機關對下級行政機關及其工作人員的違法違規(guī)行為予以通報批評，以及黨組織對黨員干部違規(guī)違紀行為予以通報批評，則屬于黨政問責的追責措施，不屬于行政處罰。

二、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物

財產(chǎn)罰是指行政機關剝奪違法者因違法行為所獲經(jīng)濟利益及其部分財產(chǎn)，通過經(jīng)濟制裁手段實現(xiàn)懲戒目的的行政處罰，包括罰款、沒收違法所得、沒收非法財物等。

罰款是指行政機關對實施行政違法行為的當事人進行的一種經(jīng)濟性制裁通過使當事人財產(chǎn)受到損失的方法起到懲戒的目的。罰款是最為常用、最普遍的行政處罰種類，目前有近180部法律、550多件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了罰款的行政處罰。

沒收違法所得是指行政機關依法將當事人因從事違法行為而獲得金錢收入強制無償收歸國有的一種行政處罰。目前有近130部法律、近200件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了沒收違法所得、沒收非法所得、沒收違法收入的行政處罰。在修法過程中，有的學者認為沒收違法所得剝奪的不是當事人合法財產(chǎn)，不符合“新的不利負擔”這一行政處罰的重要內(nèi)涵，其功能屬于恢復原狀并不是制裁，我國刑事法律制度中沒收違法所得也并不是財產(chǎn)刑，因此不屬于行政處罰。這次修法維持沒收違法所得為行政處罰.主要考慮是：首先，“新的不利負擔”可以解釋絕大多數(shù)行政處罰行為，沒收違法所得涉及當事人較大的財產(chǎn)利益，懲戒作用較為顯著，是法律據(jù)以更好保護公共利益和社會秩序而作的專門規(guī)定。其次，除本法外，目前還有很多單行法律也將沒收違法所得作為行政處罰，沒收違法所得作為行政處罰的觀念已經(jīng)形成，并在行政執(zhí)法實踐中普遍實施。如作調(diào)整，大量法律、法規(guī)、規(guī)章需要予以修改，行政執(zhí)法中觀念認識需要改變，顯性和隱性社會成本較高。再次為解決長期困擾基層執(zhí)法工作的實際問題，本次修法對沒收違法所得作了界定，是指實施違法行為所取得的款項，原則上不扣除成本，因此違法所得中也包括了當事人的投入，對當事人來講也是一種“新的不利負擔”。最后，明確“新的不利負擔”與恢復原狀之間的界限。理解和把握“恢復原狀”中的“原狀”,既不能過窄，縱容違法行為；也不能過寬，增加當事人不符合比例原則的過多負擔。具體可以有幾條標準：(1)法定性，首先由法律來判斷什么是原狀；(2)直接性，原則上應當與違法行為直接關聯(lián)，不應擴大至違法行為造成的潛在影響；(3)確定性，需要充分考慮行政執(zhí)法的效率需求，原狀是明確、容易認定的。超出恢復原狀的范圍，就屬于“新的不利負擔”。

沒收非法財物是指行政機關依法將當事人從事違法行為過程中的違禁物品、違法財物和違法工具強制無償收歸國有的一種行政處罰。這里爭議較大的是違法工具是否一律予以沒收的問題，應當依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結合違法行為的輕重情節(jié)，予以妥善處理。

三、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件資格罰是指限制或者剝奪當事人行政許可資格，以及行政機關認定、同意的其他非行政許可類資格的行政處罰，包括暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件等。

暫扣許可證件是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人實行暫時扣留許可證件，以暫時剝奪當事人從事某項生產(chǎn)經(jīng)營活動、執(zhí)業(yè)權利的行政處罰。這次修法將“暫扣許可證、暫扣執(zhí)照”修改為“暫扣許可證件”,主要考慮與行政許可法相銜接，適應正在推行的證照改革。行政許可法第39條規(guī)定，行政許可證件包括：許可證、執(zhí)照或者其他許可證書；資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書；行政機關的批準文件或者證明文件；法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。許可證件涵括性更大，包括許可證、執(zhí)照，但不限于許可證、執(zhí)照。按照證照改革的要求，已開始探索將營業(yè)執(zhí)照由行政許可改為行政確認，今后暫扣營業(yè)執(zhí)照也可能不再屬于暫扣許可證件的處罰種類。

降低資質(zhì)等級是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人所取得的行政許可由較高等級降為較低等級，限制當事人生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍的行政處罰。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃法等近5部法律、地質(zhì)災害防治條例等近10件行政法規(guī)、公路建設監(jiān)督管理辦法等100多件部門規(guī)章、青海省物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定等300多件地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定了降低資質(zhì)等級的行政處罰。此次修法增加列舉降低資質(zhì)等級行政處罰，細化了資格罰行政處罰種類。

吊銷許可證件是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人取消其所取得的行政許可證件，剝奪當事人從事某項生產(chǎn)經(jīng)營活動、執(zhí)業(yè)權利的行政處罰。目前多部法律法規(guī)規(guī)定了吊銷許可證、吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷登記證書、取消資格的行政處罰。

四、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)行為罰又稱義務罰，是指要求當事人不得作出某種行為或者要求當事人作出某種行為的行政處罰，包括限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)等。

限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人限制其從事新的生產(chǎn)經(jīng)營活動或者擴大生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍的行政處罰，包括責令停止接受新業(yè)務，在吊銷許可證件、注銷登記、解除協(xié)議或者撤銷特許經(jīng)營權后在一定期限內(nèi)禁止開展相關生產(chǎn)經(jīng)營活動。這項行政處罰種類是新增加的內(nèi)容，是對當事人尚未從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的限制，體現(xiàn)了行政管理精細化趨勢。

責令停產(chǎn)停業(yè)是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人限制其在一定期限內(nèi)停止全部或者部分生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰。實踐中，責令停產(chǎn)停業(yè)包括責令停業(yè)整頓、責令停止生產(chǎn)、責令停止經(jīng)營、責令停止活動、責令限制生產(chǎn)、責令暫停相關業(yè)務、禁止參加政府采購、禁止參與招標活動等。疫苗管理法等近80部法律、快遞暫行條例等110多件行政法規(guī)、網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法等550多件部門規(guī)章與大量地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

責令關閉是指行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人停止全部生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰。水污染防治法等20多部法律、人力資源市場暫行條例等10多件行政法規(guī)規(guī)定了責令關閉企業(yè)、場所、職業(yè)中介機構、公共圖書館、建設項目、網(wǎng)站等行政處罰。責令關閉是一類較為嚴厲的行政處罰種類，在實踐中應當針對嚴重違法行為依法慎重作出。

限制從業(yè)是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民限制其從事一定職業(yè)的行政處罰。實踐中藥品管理法等30多部法律、認證認可條例等近30件行政法規(guī)、江蘇省征兵工作條例等70多件地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了公民不得擔任單位法定代表人、負責人、董事、監(jiān)事、高級管理人員，禁止在一定期限內(nèi)從事相關工作的行政處罰。

五、行政拘留

人身罰也稱自由罰，是指行政機關在一定期限內(nèi)限制當事人的人身自由的行政處罰，主要是指行政拘留。我國一直以來對限制人身自由的行政處罰較為慎重，修訂后的本法第18條第3款規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使。目前，限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均無權設定，適用領域主要是治安管理以及環(huán)境保護、藥品管理等領域，有權實施行政拘留的只有公安機關、國家安全機關和海警機構。

六、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰

上述13類行政處罰種類是行政處罰的基本種類，也是行政執(zhí)法實踐中運用較為普遍的種類。考慮到行政管理的復雜性，不排除在實踐中根據(jù)實際情況增加新的行政處罰種類，因此本條規(guī)定了兜底條款，法律、行政法規(guī)可以增加新的行政處罰種類。在修法過程中，有不少意見建議明確地方性法規(guī)也可以增加新的行政處罰種類。為規(guī)范行政處罰行為，防止行政處罰種類過多，維護國家法制統(tǒng)一，本項未作修改。

此外，理解行政處罰種類還需要對一些容易產(chǎn)生爭議的行政措施性質(zhì)作進一步分析。

一是關于收繳非法財物和追繳違法所得。治安管理處罰法、海關法等規(guī)定了收繳違禁品、違法工具和追繳違法所得，但未明確收繳和追繳為行政處罰。實踐中，對其法律性質(zhì)爭議較大。多數(shù)認為收繳、追繳與沒收的適用情形、處理對象、法律效果并無差別，屬于行政處罰。如稅收征收管理法第72條規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發(fā)票。但是，有的法律規(guī)定的收繳，并非是對違法行為的懲戒，而是一項事實行為，不屬于行政處罰。如境外非政府組織境內(nèi)活動管理法第49條中規(guī)定，對被撤銷登記、吊銷登記證書的，由登記管理機關收繳其登記證書、印章并公告作廢。

二是關于暫停許可類執(zhí)業(yè)活動。暫停許可類執(zhí)業(yè)活動，是指對已經(jīng)取得行政許可資格的執(zhí)業(yè)人員，在一定期限內(nèi)暫停其執(zhí)業(yè)活動，適用對象包括：律師、基層法律服務工作者、公證員、司法鑒定人員、注冊會計師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、護士、專利代理師、注冊建筑師、注冊工程師、注冊消防工程師等。資格罰脫胎于行為罰，限制或者剝奪資格，也就是限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，因此兩者有交叉。同樣是限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，有些法律法規(guī)規(guī)定的處罰限制或者剝奪違法者的資格，有些法律法規(guī)限制或者禁止違法者的相關行為。為保持統(tǒng)一性，將涉及資格的行政處罰歸入資格罰，同時將暫停許可類執(zhí)業(yè)活動納入資格罰更為適宜。

三是關于不得申請行政許可。不得申請行政許可，是指在行政許可撤銷或者吊銷后的一段時間內(nèi)不得申請同類行政許可，禁止從事相關生產(chǎn)經(jīng)營和執(zhí)業(yè)活動。有的規(guī)章中明確要求行政機關決定違法者一定期限內(nèi)不得申請行政許可，應當屬于行政處罰，作出行政處罰決定書，可歸入資格罰類型。

四是關于責令停止行為。在法律、法規(guī)和規(guī)章中，作為行政處罰的責令停止行為與屬于責令改正的責令停止違法行為，由于用語近似、內(nèi)容相近，容易被混淆，但在法理上是可以區(qū)分的。責令停止違法行為是責令違法者停止本不應作出的違法行為，沒有增加違法者的義務和負擔，因此不屬于行政處罰。本法第28條第1款規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”而責令停止行為是責令違法者停止其相關合法行為，增加了違法者的義務和負擔，因此屬于行政處罰。以責令停止建設為例，核安全法規(guī)定未經(jīng)許可從事核設施建造活動的，責令停止建設。這里的建設行為未經(jīng)許可本身是違法的，因此責令停止建設屬于責令改正?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關環(huán)境保護標準拒不改正的，責令停止建設。這里的建設行為本身是合法的，但由于建設過程中出現(xiàn)了違法行為而被責令停止建設，因此責令停止建設屬于責令停止行為類行政處罰。

五是關于責令作出行為。責令作出行為容易與責令改正中的責令恢復原狀混淆。兩者的區(qū)分標準也是以是否額外增加了當事人的不利負擔為界限。以責令補種為例，《公路安全保護條例》規(guī)定責令補種擅自更新采伐的林木，這里的責令補種是責令恢復原狀，沒有增加違法者的義務和負擔，因此屬于責令改正。森林法規(guī)定濫伐林木，責令補種五倍濫伐林木株數(shù)，這里的責令補種超出了恢復原狀的范圍，增加了違法者的義務和負擔，因此屬于行政處罰。

六是關于行政處罰與行政強制措施。在不少法律、法規(guī)和規(guī)章中，有些行政處罰與行政強制措施的名稱是相同或接近的，需要作出區(qū)分。如暫扣證照，道路交通安全法第110條中規(guī)定執(zhí)行職務的交通警察認為應當對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機動車駕駛證。暫扣機動車駕駛證是行政處罰，先予扣留機動車駕駛證是行政強制措施。又如限制或者暫停部分業(yè)務，停止批準新增業(yè)務或者分支機構等。證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法在審慎監(jiān)管措施中規(guī)定了上述措施，其性質(zhì)屬于行政強制措施，但不能因此就認為只要是這些名稱的行政行為，就一律是行政強制措施，或者創(chuàng)設為一類非行政處罰監(jiān)管措施。上述行政行為作為對違法行為的懲處手段，符合行政處罰性質(zhì)的，就應當是行政處罰行為。

【版權聲明】版權歸原作者所有，僅供學習參考之用，禁止用于商業(yè)用途，若來源標注錯誤或侵犯到您的權益，煩請告知，我們將立即刪除 。轉自：兩拐；來源：《中華人民共和國行政處罰法釋義》許安標（法學會副會長)2021年，中國民主法制出版社。