IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

2026年1月16日，布魯金斯學會發(fā)布報告評估特朗普政府第二任期對華戰(zhàn)略實施一周年的成效。報告聚焦重振美國經濟、鞏固人工智能領先地位、減少戰(zhàn)略依賴、恢復全球地位四大目標，基于一系列研究及數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的政策雄心遠超實際成果。報告指出，特朗普政府的對華戰(zhàn)略雖動作頻繁，但缺乏政策連貫性與執(zhí)行可信度，后續(xù)需穩(wěn)定政策環(huán)境、推進戰(zhàn)略落地、修復國際信任，才能將口號轉化為實際成效。

帕特里夏·M·（Patricia M. Kim）

約翰·L·桑頓中國中心外交政策研究員

喬伊斯·楊（Joyce Yang）

約翰·L·桑頓中國中心研究助理

執(zhí)行摘要

本報告評估了特朗普政府第二任期對華政策一年后是否為美國帶來了可衡量的收益。報告對政府提出的四個目標進行了評估：重振美國經濟、保持人工智能領域的領先地位、降低對中國的戰(zhàn)略依賴以及恢復美國的全球地位。本報告并未質疑或批評政府為與中國競爭而設定的目標，而是衡量美國在這些目標上的表現(xiàn)。

研究結果表明，各政策領域都存在一個一致的模式：雄心壯志和雄心壯志遠超實際成果。

在再工業(yè)化方面，本屆政府已將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點，并公開宣布了數(shù)萬億美元的企業(yè)和外國投資承諾。然而，包括制造業(yè)就業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展勢頭、產能利用率和工業(yè)生產在內的關鍵指標尚未顯示出制造業(yè)的持續(xù)擴張。許多重要的投資承諾仍然不具約束力，要么被重新包裝，要么受到國內和盟友之間的政治制約。與此同時，關稅和政策的波動以及成本壓力繼續(xù)阻礙著長期私人投資。

在人工智能領域，美國在尖端計算、芯片設計和領先平臺方面仍保持優(yōu)勢。但政策的不一致性，尤其是不斷變化的出口管制，正日益制約著這些優(yōu)勢，有可能削弱其對中國的長期競爭優(yōu)勢。國內能源瓶頸正在減緩人工智能基礎設施的規(guī)?；l(fā)展，而簽證的不確定性和受限的研究環(huán)境則削弱了人才儲備。與此同時，中國正在鞏固其更加自主的人工智能生態(tài)系統(tǒng)，并通過國家支持的捆綁式服務，擴大其人工智能技術的全球應用。

旨在減少戰(zhàn)略依賴的努力——以中國稀土出口管制為例——承認了實際存在的脆弱性，但卻面臨著深層次的結構性障礙。構建替代供應鏈，特別是下游加工和制造，需要超越短期政治周期的長遠規(guī)劃和政策一致性。

最后，全球民調數(shù)據(jù)對美國“重獲尊重”的說法提出了質疑。盟友對美國的好感度急劇下降，而對中國經濟影響力的認知卻在上升。這種轉變正在削弱華盛頓動員美國伙伴圍繞其政府核心目標開展工作的能力，例如吸引投資以支持美國再工業(yè)化、保持人工智能領域的領先地位，以及協(xié)調應對中國對關鍵資源和供應鏈主導地位的韌性。

總體而言，特朗普政府執(zhí)政第一年的政績顯示出強烈的信號，但持久的成果有限。能否將言辭轉化為實際成果，關鍵在于第二年的后續(xù)行動，包括持續(xù)的執(zhí)行、政策的穩(wěn)定性以及恢復國內外信心。

介紹

經過一年的全面關稅、投資外交和技術舉措，特朗普政府是否在切實加強了美國相對于中國的工業(yè)基礎、技術優(yōu)勢和全球影響力？

這個問題是特朗普政府第二任期經濟和國家安全議程的核心。專家們經常指出，本屆政府缺乏一套連貫的“對華戰(zhàn)略”，并強調《2025年國家安全戰(zhàn)略》（NSS）并未明確將中國列為美國最重要的戰(zhàn)略競爭對手。即便如此，毫無疑問，中國在本屆政府許多影響深遠的內政外交政策決策中都占據(jù)著舉足輕重的地位。從貿易和產業(yè)政策到人工智能和供應鏈安全，北京實際上成為了衡量美國實力、脆弱性和影響力的隱性標桿。

特朗普政府的應對策略基于其在2025年國家安全戰(zhàn)略》（NSS中提出的明確診斷。該戰(zhàn)略認為，“美國三十年來對中國的錯誤認知”——包括開放美國市場、鼓勵美國企業(yè)在華投資以及將制造業(yè)外包——助長了一個“富裕而強大的”競爭對手，同時掏空了美國產業(yè)，削弱了經濟自主性，并暴露了國家安全漏洞。特朗普政府并未將應對措施抽象地定義為“大國競爭”，而是強調將通過具體行動重新平衡美中經濟關系，恢復美國實力。這些行動包括重振美國工業(yè)、鞏固人工智能等關鍵技術領域的領先地位、減少對中國控制的供應鏈的依賴以及重塑美國在海外的聲譽。

本報告評估了特朗普總統(tǒng)第二個任期第一年，這些目標是否開始轉化為可衡量的成果。報告在各個領域將官方聲明和重要公告與可觀察的指標進行比較，這些指標包括制造業(yè)就業(yè)和產出、投資和產能利用率、供應鏈脆弱性、人工智能基礎設施和人才趨勢，以及關于美國影響力和中國相對地位的國內外民意調查。本報告并未質疑或批評特朗普為與中國競爭而設定的目標，而是衡量美國在這些目標上的表現(xiàn)。

研究結果指向一個一致的模式：盡管特朗普政府提升了這些優(yōu)先事項并運用了一系列強有力的政策工具，但言辭遠超實際成效。在推進特朗普對華既定目標方面，由于實施時間表、政策不確定性、市場結構性動態(tài)、基礎設施瓶頸以及美國合作伙伴日益增長的懷疑等因素，進展緩慢。證據(jù)表明，重塑美中關系和恢復美國實力不僅取決于關稅、行政命令和高調的投資公告，還取決于政策的持續(xù)執(zhí)行、一致性以及在國內外的能力建設和信譽提升。

目標一：美國的再工業(yè)化

特朗普政府對華戰(zhàn)略的核心支柱之一是，數(shù)十年來由中國出口導向型工業(yè)崛起推動、并得益于美國以往政策選擇的全球化進程，掏空了美國制造業(yè)，削弱了中產階級，使美國在經濟和戰(zhàn)略上都處于弱勢地位。特朗普在其兩個任期內都曾強烈闡述過這一觀點。在他第一任期內最尖銳的言論之一中，他聲稱：“中國掠奪了我們的工廠，將我們的工作崗位轉移到海外，摧毀了我們的產業(yè)，竊取了我們的知識產權，并違反了其在世界貿易組織下的承諾?！碧乩势照暮诵脑\斷是，中國的崛起是以美國的利益為代價的，扭轉這一局面對于恢復國家實力至關重要。

在此背景下，重振美國工業(yè)、重振美國制造業(yè)一直是特朗普第二任期議程的核心目標。本屆政府認為，強大的工業(yè)基礎是“經濟和軍事優(yōu)勢”的基石。這些理念貫穿于其國家安全戰(zhàn)略以及貿易和產業(yè)政策之中。正如美國貿易代表杰米森·格里爾在底特律舉行的2025年重振工業(yè)峰會上所言：“如果我們想要保持自由繁榮的國家地位，強大的制造業(yè)至關重要?！睘榇?，白宮采取了廣泛的關稅和出口管制措施，并積極與企業(yè)和外國政府達成投資協(xié)議，旨在推動美國重振工業(yè)。

本節(jié)評估政府的戰(zhàn)略是否已開始取得可衡量的進展。正如特朗普宣布全面加征全球關稅時所宣稱的那樣，“就業(yè)和工廠”是否已“強勢回歸”美國？分析回顧了近期公布的企業(yè)和外國投資承諾，以及制造業(yè)就業(yè)、建筑支出和工業(yè)產能利用率等指標的早期數(shù)據(jù)，以評估特朗普第二個任期的第一年是否實質性地推動了美國制造業(yè)的復蘇并降低了對中國的依賴。

1.巨額投資承諾，結果卻不明朗

特朗普政府列舉了一系列來自大型企業(yè)和外國政府的投資承諾，以此證明美國制造業(yè)正在回歸。這些承諾被列入白宮“重大投資公告”網(wǎng)頁，并被宣傳為所謂的“特朗普效應”的成果，被廣泛認為是本屆政府經濟政策成功引導全球資本流向“美國制造業(yè)、科技和基礎設施”新投資的證明。

在企業(yè)方面，多家大型公司宣布了高調的回流和擴張計劃。臺積電（TSMC）承諾在美國半導體領域投資高達1650億美元，包括新建三座晶圓廠、兩座先進封裝廠和一個研發(fā)中心，以擴大其在亞利桑那州的現(xiàn)有業(yè)務。該公司于2025年4月為其第三座美國晶圓廠舉行了奠基儀式——這是重大承諾轉化為實際建設的最典型案例之一。蘋果公司宣布了一項未來四年投資6000億美元的美國投資計劃，預計將創(chuàng)造45萬個就業(yè)崗位，這是旨在加強美國國內硅供應鏈的“美國制造計劃”的一部分。通用電氣也承諾投資約30億美元，將其部分生產從中國和墨西哥轉移到美國。這些只是近幾個月來大型公司宣布的眾多舉措中的一部分。

然而，政府大肆宣傳的許多投資總額可能并非真正的新增投資。企業(yè)有強烈的動機宣布巨額投資承諾以表明其政治立場，許多引人注目的數(shù)字實際上是對往年已宣布項目的現(xiàn)有承諾進行重新包裝，或是包含了正常的運營成本。正如耶魯大學的杰弗里·索南菲爾德和史蒂文·田所觀察到的，首席執(zhí)行官們一直在將現(xiàn)有的支出計劃重新包裝成“虛幻的、吸引眼球的大數(shù)字，以表面上安撫特朗普，他們從正常的運營費用到員工薪資，無所不包地堆砌，以抬高數(shù)字，而實際上卻暫停了新的投資計劃?！?/p>

即使是新近做出的承諾，后續(xù)落實情況仍然難以預料。在耶魯大學管理學院9月舉辦的一次高管閉門會議上，62%的企業(yè)領導人表示，他們不打算增加對美國制造業(yè)或基礎設施的投資。大多數(shù)人將關稅波動和政策不確定性列為主要阻礙因素。正如供應管理協(xié)會制造業(yè)商業(yè)調查委員會主席蘇珊·斯賓塞所說：“從公司決定建廠到工廠投產，可能需要三到五年時間，而政策可能會發(fā)生徹底改變……存在不確定性。人們因此按兵不動，不愿投資?！背杀緣毫σ矘嫵芍卮笳系K。美國高昂的勞動力成本，加上關稅導致的中間產品和原材料價格上漲，使得即使是那些公開支持政府目標的企業(yè)，也難以將生產遷回美國。即使項目正在推進，這些投資承諾最終能實現(xiàn)多少預期價值，仍然充滿不確定性。

外國政府投資計劃——本屆政府再工業(yè)化戰(zhàn)略的另一支柱——也存在類似的不確定性。白宮的投資公告網(wǎng)頁顯示，來自中東、歐洲和亞洲等地的外國投資承諾總額約為5.75萬億美元。表面上看，這些交易似乎代表著美國工業(yè)復興的強勁勢頭。

2025年5月，白宮宣布總統(tǒng)在海灣地區(qū)訪問期間獲得了2萬億美元的投資承諾，政府的投資網(wǎng)頁也重點展示了來自阿聯(lián)酋、卡塔爾和沙特阿拉伯的主要投資承諾。然而，正如專家所警告的那樣，這些聲明大多基于寬泛的、長期的投資框架，而非具有約束力的具體項目承諾。分析人士指出，這些數(shù)字通常將潛在的未來支出與現(xiàn)有的投資計劃混為一談。此外，不具約束力的諒解備忘錄也經常被當作確定的資本流入來呈現(xiàn)，而非采用更傳統(tǒng)的衡量標準——實際流入美國的外國直接投資。

特朗普政府與亞洲盟友，特別是與日本和韓國達成的協(xié)議，比海灣地區(qū)的承諾更為詳細和結構化，但也引發(fā)了一系列不同的擔憂。盡管這些協(xié)議附帶正式的情況說明書和執(zhí)行機制，但兩國早期的反應都顯示出公眾對主權、金融風險以及擬議投資的經濟回報感到不安。此外，有跡象表明，國內的審查、法律挑戰(zhàn)以及對國家領導人的政治壓力可能會限制或延緩協(xié)議的執(zhí)行，從而引發(fā)人們對這些承諾最終能否持久的質疑。

日本廣為人知的5500億美元投資承諾凸顯了這些擔憂。白宮2025年7月發(fā)布的一份情況說明書將該安排描述為一項“由美國主導”的大規(guī)模投資計劃，其中90%的利潤將歸美國所有。隨后，兩國政府于9月發(fā)布的諒解備忘錄加劇了日本國內的批評。該備忘錄規(guī)定，一個由美國主導的投資委員會將被授權單方面選擇項目，將日本的正式磋商期限限制在45個工作日內，并授權華盛頓在東京拒絕為美國選擇的項目提供融資時重新征收關稅。

日本分析人士和行業(yè)領袖將該結構描述為不平等條約，并警告稱，該條約使日本面臨巨大的財務風險，卻沒有賦予日本相應的項目選擇或管理控制權。另一些人指出，東京最終可能訴諸象征性參與”，拖延時間，并“想方設法將問題推遲到下一屆政府”。

東京方面對該方案的描述與特朗普政府截然不同，日本官員強調，該方案中只有1%-2%將以直接股權投資的形式出現(xiàn)，其余部分將以貸款和貸款擔保的形式出現(xiàn)。投資資金將由日本國際協(xié)力銀行發(fā)放，貸款擔保將由日本出口投資保險公司提供。與特朗普政府聲稱華盛頓將“指導”資本部署的說法相反，日本官員強調，這些國家機構必須在日本法律框架內運作，必須進行獨立的商業(yè)風險評估，并且只能為那些被認為具有商業(yè)可行性且符合日本國家和經濟利益的項目提供融資。美國和日本對該協(xié)議的描述存在差異，這引發(fā)了人們對協(xié)議的執(zhí)行、控制以及一旦政治和商業(yè)現(xiàn)實發(fā)揮作用后該承諾的持久性的疑問。

韓國的投資方案也存在類似的緊張局勢。特朗普最初聲稱，首爾已同意向美國投資3500億美元，這些投資將“由美國擁有和控制，并由我本人作為總統(tǒng)親自挑選”。但雙方11月發(fā)布的實際諒解備忘錄卻描繪了截然不同的景象。根據(jù)該協(xié)議，1500億美元將用于造船業(yè)投資，2000億美元將分配給由美國商務部長擔任主席的投資委員會選定的投資項目。但這2000億美元將分階段進行，每年上限為200億美元，以限制財務風險，實際上將投資期限延長至十年。該諒解備忘錄還規(guī)定，首爾可以“自行決定”拒絕為某項投資提供資金。

韓國業(yè)界代表也對缺乏明確的時間表和透明的成本評估表示擔憂，并指出2025年9月現(xiàn)代汽車內燃機工廠遭突擊檢查后，政治敏感性加劇。國內對該諒解備忘錄的反彈已經顯現(xiàn)，反對派議員堅持認為該協(xié)議需要議會批準，并警告首爾必須對這項2000億美元投資的結構和管理方式進行充分監(jiān)督。

與歐盟達成的6000億美元投資協(xié)議也體現(xiàn)了類似的預期過高的模式。特朗普將其描述為歐盟的“禮物”，可以“隨心所欲”使用。然而，2025年8月發(fā)布的實際框架協(xié)議僅規(guī)定，歐洲私營企業(yè)“預計”將在2028年前在美國投資6000億美元。這一數(shù)字不具約束力，反映的是行業(yè)的“普遍意向”，而非有保障的資金流入。

跨大西洋關系的惡化加劇了這些不確定性。特朗普政府的《2025年國家安全戰(zhàn)略》對歐洲采取了異常敵對的姿態(tài)，這促使一些歐洲領導人將其描述為“政治宣戰(zhàn)”，并警告稱“西方聯(lián)盟已經終結”。特朗普政府吞并格陵蘭島的野心也帶來了額外的緊張局勢，這一舉動震驚了歐洲各國首都。所有這些事態(tài)發(fā)展都可能削弱歐洲與美國深化經濟合作的意愿，并使人們對這些名義上的投資承諾能否兌現(xiàn)產生嚴重懷疑。

總之，盡管投資總額令人矚目，但相關協(xié)議的可信度、清晰度和可執(zhí)行性卻參差不齊。許多協(xié)議依賴于不具約束力的框架、各方預期存在分歧，或面臨伙伴國國內的政治阻力，這些都可能導致協(xié)議的延遲、修改甚至阻礙其執(zhí)行。美國盟友對美國承諾的持久性以及美國外交和經濟政策的轉變，加劇了這些風險。這些協(xié)議最終能否促進美國工業(yè)的持續(xù)復蘇，還是僅僅停留在象征意義層面，將取決于其商業(yè)可行性、美國與其伙伴國之間政治信任的持久性，以及各方持續(xù)的執(zhí)行努力。

2.在制造業(yè)和就業(yè)方面言辭慷慨激昂，但復蘇跡象有限

盡管政府將企業(yè)和外國政府的投資承諾視為制造業(yè)復蘇的證據(jù)，但實體經濟指標能更客觀地檢驗進展。本節(jié)考察了美國制造業(yè)活動的核心指標：就業(yè)、建筑支出、產能利用率和工業(yè)生產，以評估再工業(yè)化是否正在大規(guī)模發(fā)生。所有指標的數(shù)據(jù)顯示，制造業(yè)活動停滯不前而非擴張，這表明政府的承諾尚未轉化為美國工業(yè)活動的可衡量增長。

圖1：美國制造業(yè)就業(yè)情況

根據(jù)美國勞工統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自特朗普2025年1月重返白宮以來，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)已減少約5.8萬人。盡管就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)月度波動在所難免，但如此大規(guī)模的持續(xù)萎縮難以與工業(yè)全面復蘇的說法相符。就業(yè)趨勢表明，特朗普政府的再工業(yè)化議程尚未轉化為實際的招聘增長。

圖2：過去一年制造業(yè)建設支出

圖3：過去五年制造業(yè)建設支出

制造業(yè)建設支出——包括對新工廠的投資和現(xiàn)有工廠的擴建——能夠反映企業(yè)長期資本的投入方向。工廠建設通常是制造業(yè)復蘇的先兆。如果出現(xiàn)大規(guī)模的制造業(yè)回流浪潮，隨著企業(yè)啟動多年期項目，制造業(yè)建設支出可能會持續(xù)大幅增長。

自特朗普重返總統(tǒng)任期以來，制造業(yè)建設的月均支出仍處于歷史高位，達到每月186億美元，而此前五年平均每月支出為135億美元。然而，過去一年來，制造業(yè)建設支出并未出現(xiàn)新的增長勢頭。在經歷了此前的激增之后，支出趨于平穩(wěn)，仍低于上屆政府末期達到的208億美元的峰值。新一輪建設熱潮的缺席表明，目前的大部分活動反映的是已在進行的項目，而非新工廠開工量的加速增長。正如上文所述，業(yè)內人士的評論指出，政策的不確定性，特別是關稅方面的不確定性，繼續(xù)抑制著大型資本支出。

圖4：美國制造能力利用率

產能利用率衡量的是企業(yè)對其現(xiàn)有設施的利用程度。歷史上，當產能利用率超過80%-82%時，企業(yè)通常會擴大產能，這表明市場需求足以支撐新的投資。在特朗普的第二個任期內，制造業(yè)產能利用率一直徘徊在74%到76%之間，低于通常需要快速擴張產能的閾值。

圖5：工業(yè)生產：過去一年的制造業(yè)

圖6：工業(yè)生產：過去五年的制造業(yè)

美聯(lián)儲的制造業(yè)工業(yè)生產指數(shù)衡量的是制造業(yè)產出的實際數(shù)量相對于基準年的水平，基準年為2017年，設定為100。這意味著指數(shù)值為100對應于2017年制造業(yè)產出的平均水平，而高于或低于100的值分別表示高于或低于2017年的平均水平。

按此衡量，過去一年美國制造業(yè)產出雖略有增長，但仍低于2017年的基準水平。實際上，這意味著盡管政府高調宣布投資計劃并發(fā)表以再工業(yè)化為中心的政策言論，但制造業(yè)總產出仍未超過疫情前的基準水平。更長期的五年期數(shù)據(jù)也呈現(xiàn)出類似的趨勢：制造業(yè)產出在窄幅區(qū)間內波動，并未出現(xiàn)持續(xù)的上升趨勢。

行業(yè)參與者的情緒調查也顯示，政策和關稅的波動令整個行業(yè)陷入癱瘓。美國供應管理協(xié)會（ISM）的采購經理人指數(shù)是衡量美國制造業(yè)健康狀況的關鍵指標，該指數(shù)在過去一年的大部分時間里都處于萎縮狀態(tài)，制造商們普遍認為這是特朗普關稅政策造成的。

ISM開展的調查顯示，制造業(yè)采購經理普遍認為，關稅對企業(yè)規(guī)劃、銷售和成本造成了影響。受訪者指出，近期價格上漲主要是為了抵消關稅相關成本，而非提高利潤率；貿易和經濟政策的持續(xù)不穩(wěn)定也導致資本支出和招聘決策停滯不前。調查還發(fā)現(xiàn)，關稅對運輸業(yè)的打擊尤為嚴重，導致許多企業(yè)選擇將生產轉移到海外，而不是將生產遷回美國。

所有指標都顯示出一致且相互印證的趨勢：就業(yè)人數(shù)下降，建筑支出停滯不前，產能利用率低于通常能夠刺激新投資的水平，工業(yè)生產也僅略有增長。數(shù)據(jù)表明，制造業(yè)并非復興，而是一個充其量只能說是穩(wěn)定而非擴張的行業(yè)，并且受到政策不確定性、投入成本高企和需求不足的制約。

特朗普政府無疑成功地將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點，并宣布了一系列備受矚目的投資項目。然而，在特朗普首個任期的第一年，這些承諾尚未轉化為美國制造業(yè)的顯著改善。言辭與實際經濟指標之間的差距依然巨大，這引發(fā)了人們對現(xiàn)有政策工具有效性的質疑。

3.美國制造業(yè)的表現(xiàn)與中國相比如何？

盡管美國和中國的經濟結構存在根本差異——而且美國既不尋求也不需要復制中國的制造業(yè)規(guī)?！鄬Ρ憩F(xiàn)是衡量華盛頓在全球工業(yè)競爭中與北京差距是縮小還是擴大的重要指標。中國仍然是全球最大的制造業(yè)經濟體，遙遙領先于其他國家，而現(xiàn)有的2025年數(shù)據(jù)顯示，中美在產出增長和全球市場份額方面的差距正在持續(xù)擴大。

制造業(yè)在中國經濟模式中占據(jù)核心地位。到2024年，制造業(yè)約占中國GDP的25% ，而美國這一比例約為10%。這一差異反映了數(shù)十年來中國的國家戰(zhàn)略：自20世紀70年代末改革開放以來，北京一直奉行出口導向型工業(yè)化、大規(guī)模吸引外資和系統(tǒng)性產業(yè)升級的戰(zhàn)略。中國在全球制造業(yè)產出的份額從2004年的不足9%躍升至2011年的全球第一大制造業(yè)強國，此后持續(xù)鞏固這一地位。

提升中國制造業(yè)能力一直是重中之重，正如2015年啟動的中國制造 計劃所體現(xiàn)的那樣，該計劃旨在推動中國制造業(yè)從低端向高端高科技制造業(yè)轉型。中國最新五年規(guī)劃的優(yōu)先事項進一步強化了這一發(fā)展軌跡，將先進制造業(yè)提升為現(xiàn)代化工業(yè)體系的支柱，優(yōu)先發(fā)展人工智能、5G、新能源和生物醫(yī)藥等新興領域，并通過創(chuàng)新和數(shù)字化融合加速核心技術的突破。

中國制造業(yè)在2025年的發(fā)展勢頭也得益于 強勁的出口業(yè)績。截至11月，中國貨物貿易順差超過1萬億美元，創(chuàng)歷史新高。盡管受關稅影響，對美國的直接出口下降了近20%，但中國通過對東南亞、非洲、拉丁美洲和部分歐洲地區(qū)的快速出口增長，彌補了這些損失。這種多元化發(fā)展使中國工廠能夠保持較高的開工率，抵消了國內消費疲軟的影響。總體而言，2025年的數(shù)據(jù)表明，中美制造業(yè)績效差距將進一步擴大，而非縮小。

目標二：在人工智能領域超越中國

特朗普政府將人工智能領域的領導地位視為地緣政治競爭的關鍵戰(zhàn)場，并反復將中國視為美國的主要挑戰(zhàn)者。特朗普宣稱“中國和其他國家正在競相追趕美國的人工智能技術，我們絕不會讓他們得逞?！?br/>

包括人工智能顧問大衛(wèi)·薩克斯在內的高級官員強調“中國是我們在全球人工智能競賽中的主要競爭對手?！?strong>特朗普政府的人工智能行動計劃提出了三條“制勝”途徑：加速創(chuàng)新、建設支持人工智能能源和芯片需求的基礎設施，以及確保美國人工智能技術在全球范圍內得到應用。

本節(jié)評估政府的行動如何影響美國在人工智能領域的長期優(yōu)勢，主要從三個核心指標入手：計算和基礎設施、人才和研究質量以及擴散和部署。

1.如何在計算領域保持領先地位？

計算能力仍然是前沿人工智能發(fā)展的關鍵制約因素。能否獲得先進的GPU、數(shù)據(jù)中心、可靠的能源和高速網(wǎng)絡，不僅決定了哪些模型可以訓練，還決定了企業(yè)能夠以多快的速度擴展和部署這些模型。在這方面，美國保持著明顯的領先優(yōu)勢。獨立分析一致表明，美國擁有全球絕大多數(shù)的高端人工智能訓練能力，控制著全球約74%的人工智能超級計算機容量，而中國僅占14%。

圖7：2020-2025年主要國家人工智能超級計算機容量觀測數(shù)據(jù)

美國的優(yōu)勢背后有幾項結構性因素。

首先，包括英偉達和AMD在內的領先人工智能芯片設計公司總部都設在美國，并在先進加速器設計領域占據(jù)主導地位。這一地位使美國公司能夠優(yōu)先獲得尖端硬件，并通過出口管制和技術標準為華盛頓提供影響力，從而限制中國整合前沿計算能力。

其次，美國擁有眾多“超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心”，例如OpenAI、微軟、谷歌和亞馬遜，這些公司共同投資數(shù)千億美元用于數(shù)據(jù)中心和人工智能訓練基礎設施，以支持前沿模型開發(fā)和人工智能在整個經濟中的大規(guī)模部署。

第三，美國對互補性投入——特別是高帶寬內存（HBM）和先進網(wǎng)絡硬件——的獲取，進一步鞏固了其優(yōu)勢。美國對HBM的出口管制已成為制約中國大規(guī)模研發(fā)和生產先進人工智能芯片的最主要因素之一。由于HBM是人工智能加速器的關鍵組件，美國持續(xù)控制HBM供應鏈，即使中國正努力縮小與中國在單個芯片或模型性能方面的差距，美國在尖端人工智能訓練和部署方面的優(yōu)勢依然得以鞏固。

目前，美國在人工智能計算領域處于領先地位，但這一優(yōu)勢能否持續(xù)，也將取決于美國的基礎設施和出口管制政策，以及中國自身在研發(fā)國產人工智能芯片方面所做的努力。

2.出口管制與計算權衡

美國政府對英偉達芯片出口政策的反復變化凸顯了美國人工智能政策中更深層次的矛盾。在2025年期間，美國政府時而收緊出口管制，時而選擇性地放松管制。2025年4月，美國政府首先加強了對英偉達人工智能芯片的限制，停止向中國出口H20芯片；隨后月改變了政策，允許有限度地恢復出口降級版芯片。到2025年12月，美國政府進一步放寬管制，批準有條件地出口更先進的H200芯片。這些變化凸顯了美國政府在兩個相互沖突的目標之間持續(xù)存在的矛盾：一方面要減緩中國獲取先進人工智能計算能力的速度，另一方面又要維護美國企業(yè)的市場份額，維持收入，并確保中國用戶繼續(xù)依賴美國設計的技術，而不是華為等國內替代方案。

這些政策逆轉遭到了美國前官員和廣大專家的強烈反對。前國家安全顧問杰克·沙利文警告說：“中國的主要問題是缺乏足夠的先進計算能力。特朗普總統(tǒng)通過向中國出售強大的美國芯片來替他們解決這個問題，這完全說不通。我們實際上是在拱手讓出自己的優(yōu)勢?！贝祟愓卟粌H會削弱美國的優(yōu)勢，還會給美國企業(yè)帶來不確定性。

與此同時，這些新近開放獲取的芯片在中國究竟能被多少人接受，目前尚不明朗。北京方面已明確表示，技術自主——包括減少對美國芯片的依賴——是其戰(zhàn)略重點。去年出口管制放寬后，中國對英偉達H20芯片的接受度有限，這已體現(xiàn)了北京的這一立場。當時，北京方面的監(jiān)管信號抑制了采購，阻礙了此類芯片的大規(guī)模應用。對于最新一批H200芯片，在美國政策調整后，北京方面既未公開批準也未拒絕進口英偉達H200產品。盡管中國監(jiān)管機構已討論過允許有限度地獲取這些芯片，但最終會有多少芯片被購買，甚至是否會購買，目前仍不得而知。

最新報道顯示，北京方面已非正式地禁止向中國銷售H200芯片。然而，一些分析人士認為，這可能是北京為今年晚些時候與華盛頓的貿易談判而采取的一種談判策略。正如中國評論員所，“美國今天可能解除限制并允許向中國銷售H200芯片，明天又可能再次禁止?！边@種現(xiàn)實加劇了中國企業(yè)對采用美國技術的猶豫不決。如果這種趨勢持續(xù)下去，美國政府能否實現(xiàn)其既為美國企業(yè)帶來經濟利益又保持技術優(yōu)勢的雙重目標，尚不明朗。

3.人工智能基礎設施的推進和制約因素

美國在計算領域的領先地位需要巨大的能源需求。人工智能領域的領先地位不僅取決于芯片和模型，還取決于支撐大規(guī)模計算的物理基礎設施：數(shù)據(jù)中心、電網(wǎng)容量和可靠的能源供應。過去一年，特朗普政府一直在加速人工智能基礎設施的建設。

在聯(lián)邦層面，《人工智能行動計劃》及相關行政命令要求通過簡化環(huán)境審查、加快數(shù)據(jù)中心和能源基礎設施的審批流程以及鼓勵快速擴大電力供應，來迅速建設數(shù)據(jù)中心和配套的能源基礎設施。美國政府明確地從地緣政治角度闡述了這一舉措，認為監(jiān)管方面的拖延可能會使美國在人工智能競賽中將優(yōu)勢拱手讓給中國。

然而，許多對人工智能基礎設施影響最為深遠的決策并不在聯(lián)邦政府的直接控制范圍之內。州和地方政府仍然擁有數(shù)據(jù)中心選址、用水權、電網(wǎng)互聯(lián)和公用事業(yè)費率制定等方面的管轄權，這限制了僅靠聯(lián)邦許可改革所能達到的效果。盡管國家層面施加了強大的壓力以加快部署速度，但地方政府仍然拒絕或推遲了一些大型人工智能數(shù)據(jù)中心項目，這種限制變得日益明顯。

例如，2025年12月，特朗普簽署了一項行政命令，旨在建立“人工智能國家政策框架”，并成立“人工智能訴訟工作組”，以挑戰(zhàn)那些被認為阻礙美國“全球人工智能主導地位”的州法律。同一天，亞利桑那州錢德勒市議會在當?shù)鼐用竦某掷m(xù)反對下，一致否決了一項擬建的人工智能數(shù)據(jù)中心項目。

盡管該項目得到了廣泛的游說，并且符合國家人工智能發(fā)展優(yōu)先事項，但居民們仍然對用水量、電力需求以及對社區(qū)的影響表示擔憂。類似的反對聲浪在多個州出現(xiàn)，甚至在那些投票支持特朗普的地區(qū)也是如此。社區(qū)居民擔心大型數(shù)據(jù)中心會威脅農田，給居民帶來環(huán)境和資源成本，并且?guī)淼漠數(shù)亟洕б嬗邢?。有報道稱，這種反對已經導致超過600億美元的擬建項目停滯或被阻止。在佛羅里達州，州長羅恩德桑蒂斯提出了一項名為人工智能權利法案的州立法提案，旨在維護州和地方政府對數(shù)據(jù)中心建設及相關能源成本的控制權。法律專家指出，這項最新的行政命令很可能會遭到各州和消費者團體的訴訟

州和地方層面的擔憂并非空穴來風。預計到2030年，美國數(shù)據(jù)中心的電力消耗將增長一倍以上，這將加劇電網(wǎng)壓力，推高能源成本，并增加對化石燃料的依賴。康奈爾大學的一項研究估計，這種擴張 每年可能增加2400萬至4400萬噸二氧化碳排放，相當于新增1000萬輛汽車上路。在水資源緊張的地區(qū)，數(shù)據(jù)中心的冷卻需求預計也會加劇當?shù)氐娜彼疇顩r。

圖8：美國數(shù)據(jù)中心的總用電量（兆瓦時） 預計到2030年，美國數(shù)據(jù)中心的用電量將翻一番多

除了環(huán)境和地方政治制約因素外，美國基礎設施體系的結構也決定了人工智能能力擴展的速度。與中國基礎設施建設由國家主導不同，美國的模式主要依賴于私人投資和分散的決策。實際上，美國政府的基礎設施戰(zhàn)略高度依賴超大規(guī)模企業(yè)的私營部門投資，聯(lián)邦政策更多地扮演著促進而非協(xié)調的角色。美國的基礎設施擴張仍然分散化，由企業(yè)、公用事業(yè)公司、監(jiān)管機構和地方政府各自協(xié)商，這限制了聯(lián)邦政府即使在積極的國家層面發(fā)出信號的情況下，也難以確?；A設施建設的快速或統(tǒng)一推進。

相比之下，中國在人工智能基礎設施建設方面采取了集中化和以能源為中心的策略。自2010年以來，中國的發(fā)電量增長超過世界其他地區(qū)的總和，使得許多中國數(shù)據(jù)中心的電力成本不到美國同類數(shù)據(jù)中心的一半。中國還在建設覆蓋全國的高速計算網(wǎng)絡 ，連接數(shù)百個數(shù)據(jù)中心，使人工智能工作負載能夠跨區(qū)域路由，并有效地匯集到共享的國家計算系統(tǒng)中。由于難以獲得尖端人工智能芯片，中國企業(yè)越來越多地轉向捆綁和堆疊大量技術含量較低的處理器（包括國產芯片），以通過規(guī)模而非單芯片性能來擴展訓練工作負載。雖然這種方法效率較低且存在局限性，但它使中國能夠通過以更便宜、更豐富的能源替代單芯片性能來部分彌補芯片方面的不足。

總而言之，特朗普政府已將人工智能基礎設施提升為國家優(yōu)先事項，并通過行政命令減少聯(lián)邦層面的障礙。然而，美國基礎設施治理的分散性——加上環(huán)境限制、能源瓶頸和地方政治阻力——仍然是實現(xiàn)快速、大規(guī)模建設的重大挑戰(zhàn)，而快速、大規(guī)模建設對于維持美國在人工智能領域相對于中國的領先地位至關重要。

4.人才和研究質量面臨壓力

計算能力固然能實現(xiàn)規(guī)?；?，但人才才是突破的關鍵。人工智能領域的領導地位最終取決于能否吸引、留住并協(xié)調引領創(chuàng)新步伐的頂尖研究人員。幾十年來，美國在這一領域一直擁有決定性的優(yōu)勢——這一優(yōu)勢至今依然顯著，但正日益受到挑戰(zhàn)。

歷史上，美國在全球人工智能研究領域占據(jù)主導地位，這得益于其境內聚集了眾多領先的人工智能實驗室，例如OpenAI、谷歌 DeepMind 和Anthropic，以及眾多在機器學習研究和培訓方面首屈一指的大學。此外，美國還擁有吸引頂尖技術人才（尤其是來自中國的人才）的巨大能力，進一步鞏固了這一生態(tài)系統(tǒng)，強化了美國在尖端研究和人才培養(yǎng)方面的領先地位。這仍然是美國的核心優(yōu)勢，但正在逐漸減弱。

近期證據(jù)表明，美國科研人才儲備正面臨日益嚴峻的壓力。2025年3月，《自然》雜志對1600多名美國研究人員進行了一項調查，結果顯示，約四分之三的受訪者表示正在考慮離開美國。在最新的簽證限制和預算削減措施出臺之前，這一比例在研究生研究人員中已接近80%。造成這一趨勢的原因有很多，包括簽證不確定性的增加、聯(lián)邦科研經費的削減以及科研機構日益政治化，所有這些都削弱了人們對美國科研環(huán)境的信心。

這些壓力在國際學生流動中日益顯現(xiàn)。2025年8月，美國大學的國際學生入學人數(shù)下降了約19%，這是除新冠疫情之外的最大降幅。降幅最大的是來自亞洲的國際學生，其中中國學生下降了12%，印度學生下降了44%——這兩個國家為美國輸送了大量研究生級別的科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）人才。這些學生面臨的入學門檻不斷提高，限制了大學補充人才儲備的能力，而人才儲備對于學術研究和私營人工智能（AI）行業(yè)都至關重要。

圖9：按來源地劃分的8月份國際學生入境人數(shù)同比百分比變化。2025年8月，國際留學生人數(shù)較2024年8月有所下降

盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，許多國際研究人員仍然選擇留在美國，但這種趨勢令人擔憂。正如全球技術問題專家馬特·希恩（Matt Sheehan）所觀察到的，“美國人工智能產業(yè)是中國人才的最大受益者 ……它吸引了眾多來自中國的頂尖研究人員，他們來美工作、學習，而且正如這項研究所示，盡管近年來他們面臨著各種緊張局勢和障礙，他們仍然選擇留在美國。”如果這種人才流入持續(xù)減少，將嚴重制約美國長期的人工智能能力。如果缺乏一套連貫的戰(zhàn)略來穩(wěn)定移民渠道并保護研究生態(tài)系統(tǒng)，美國將面臨削弱其人工智能領域長期領先地位的根本風險。

5.中國日益增強的自主人才儲備

相比之下，中國加大了構建自主可持續(xù)的國內人工智能人才和研究生態(tài)系統(tǒng)的力度。政府已調動數(shù)十億美元資金， 通過國有企業(yè)、民營企業(yè)以及州和地方政府，支持半導體和人工智能等“硬科技”產業(yè)的發(fā)展。中國還大規(guī)模擴大了教育渠道。目前，中國已有超過600所高校開設人工智能學位課程，而2019年僅有35所。值得注意的是，越來越多的中國人工智能研究人員不再需要前往美國接受教育或早期職業(yè)培訓。研究表明，近期中國人工智能突破性進展（例如DeepSeek）背后的研究人員中，超過一半的人完全在中國完成了他們的教育和職業(yè)生涯。

此外，盡管美國大學歷來在人工智能研究領域處于領先地位，并且目前仍保持領先，預計到2024年，美國將推出40個頂尖人工智能模型，而中國僅有15個，但差距正在縮小。據(jù)報道，僅清華大學去年就獲得了900多項人工智能和機器學習專利，并且每年的專利申請量都超過麻省理工學院、斯坦福大學、普林斯頓大學和哈佛大學的總和。雖然專利數(shù)量并不能直接等同于突破性能力，但它反映了中國研究生態(tài)系統(tǒng)日益強勁的發(fā)展勢頭。

這些趨勢表明，盡管美國在人工智能精英人才和研究質量方面擁有顯著優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢正日益脆弱。在移民政策引入不確定性、削減聯(lián)邦研究經費或將科研機構政治化之際，中國正致力于鞏固其國內人才基礎，而這些政策都可能加速人才流失。

6.國際擴散中的競爭

除了國內能力之外，人工智能競賽的一個決定性因素在于國際擴散：其他國家是采用與美國相符還是與中國相符的人工智能系統(tǒng)、基礎設施和標準。特朗普政府認識到國際擴散的戰(zhàn)略重要性，已將其作為人工智能戰(zhàn)略的核心支柱。白宮科技政策辦公室主任邁克爾·克拉齊奧斯在闡述美國的目標時指出，“采用”是“贏得人工智能競賽”的關鍵。

為此，2025年7月，美國政府發(fā)布了一項行政命令，旨在加速其所謂的“美國人工智能技術?！钡某隹?。這些技術棧將美國設計的芯片、人工智能模型、云服務、軟件應用和技術標準整合到一個統(tǒng)一的產品組合中，旨在幫助伙伴國家融入以美國為導向的技術生態(tài)系統(tǒng)，而非中國的生態(tài)系統(tǒng)。經商務部優(yōu)先考慮的出口方案將有資格獲得聯(lián)邦資源，例如貸款、貸款擔保、股權投資和技術援助。

盡管美國意圖強烈，但國際上采用美國系統(tǒng)仍受到多種因素的制約。首先，美國貿易、技術和聯(lián)盟政策的頻繁變化，以及其更加注重交易的外交姿態(tài)，促使發(fā)達經濟體和新興市場都尋求多元化戰(zhàn)略。正如分析人士所指出的，印度和歐盟等主要市場越來越傾向于減少對華盛頓和北京的依賴，這使得構建一個由美國主導的、具有凝聚力的人工智能聯(lián)盟變得更加復雜。

其次，許多美國盟友——尤其是在歐洲——已與特朗普政府的放松管制策略截然不同，它們采納的人工智能治理框架強調風險分類、數(shù)據(jù)保護和安全要求。美國政府一直將最低限度的監(jiān)管視為美國在人工智能領域保持領先地位的核心。副總統(tǒng)約翰萬斯在2月份于巴黎舉行的人工智能行動峰會上重申了這一立場，并在1月份的一項行政命令中得到明確，該命令撤銷了此前被視為創(chuàng)新障礙的人工智能政策，同時人工智能行動計劃也著重強調消除“繁文縟節(jié)”。隨著美國人工智能治理轉向強調放松管制，與盟友監(jiān)管體系日益加劇的分歧可能會降低監(jiān)管互操作性，并削弱人們對采用美國人工智能系統(tǒng)的信心。

第三，成本和融資條款會影響采用決策，尤其是在新興市場。中國通常將人工智能系統(tǒng)與優(yōu)惠融資、基礎設施建設和較長的還款期限捆綁在一起，降低了資金緊張的政府的準入門檻。相比之下，美國的產品通常按商業(yè)價格定價，并且更依賴私人融資，這限制了其在那些前期成本和融資靈活性比前沿性能更重要的市場的競爭力。盡管2025年7月的行政命令指出，美國將整合“技術、金融和外交資源”以促進人工智能技術棧的出口，但政府尚未推出具體的融資計劃，也沒有表明其對新興市場的關注重點。

與此同時，中國已將人工智能的快速部署列為優(yōu)先事項，尤其是在全球南方國家。除了開發(fā)大型前沿模型外，中國的人工智能戰(zhàn)略還優(yōu)先考慮在公共部門應用、工業(yè)自動化、智慧城市系統(tǒng)和監(jiān)控平臺等領域采用“小而精的部署方式，并通常與數(shù)字絲綢之路相關的國家支持融資相結合。這種方式利用了多項比較優(yōu)勢：人工智能與工業(yè)和物流系統(tǒng)的深度融合、政府采購為中國企業(yè)創(chuàng)造了龐大而穩(wěn)定的國內市場，以及包含硬件、軟件、云服務和融資的出口方案。一旦部署，這些系統(tǒng)往往會形成牢固的長期技術依賴，即使中國并非處于模型開發(fā)的前沿，也能鞏固其影響力。

在軟件方面，中國在建立成熟且被全球廣泛采用的人工智能軟件生態(tài)系統(tǒng)方面仍然落后于美國。然而，DeepSeek R1模型的發(fā)布標志著一個顯著的轉變。DeepSeek R1發(fā)布后，許多中國人工智能實驗室開始采用開源方式進行人工智能開發(fā)。通過以極低的成本甚至免費提供強大的人工智能模型，中國企業(yè)在全球范圍內，從亞洲和非洲到硅谷，都獲得了越來越多的市場份額。雖然這并不意味著中國會立即在國家層面與美國達成一致或依賴基礎設施，但它鞏固了中國在開源生態(tài)系統(tǒng)中的地位，并可能影響未來更長期的整合和實驗模式。

總之，證據(jù)表明，盡管特朗普政府正確地將人工智能確定為與中國戰(zhàn)略競爭的核心領域，但其應對策略導致優(yōu)勢與劣勢并存，且這種平衡并不均衡。美國在尖端計算、精英研究能力和核心人工智能平臺方面仍保持著顯著優(yōu)勢，但這些優(yōu)勢正日益受到基礎設施瓶頸、人才流失風險和政策不確定性的制約。

通過出口促進和“人工智能技術棧”推廣將技術領先地位轉化為地緣政治影響力的努力仍處于早期階段，并面臨著諸多結構性阻力，包括盟友間監(jiān)管差異以及新興市場在成本和融資方面的劣勢。

簡而言之，美國雖然可能在技術前沿保持領先地位，但其他國家可能會認為中國的模式成本更低、功能更強大，并且更適合他們計劃在未來幾年部署的實際人工智能應用，這確實存在風險。

目標三：減少對中國的戰(zhàn)略依賴

中國于2025開始實施稀土出口許可制度，隨后在擴大了管制范圍，這給美國工業(yè)界和政策界帶來了巨大沖擊。這些限制措施嚴重擾亂了關鍵材料的運輸，并暴露了美國經濟關鍵領域對中國控制的供應鏈的依賴程度。

出口管制也凸顯了一個更廣泛的現(xiàn)實：稀土只是美國在戰(zhàn)略上仍然依賴中國的眾多領域之一，其他領域還包括藥品、鋰離子電池和成熟芯片。然而，稀土問題之所以受到如此不成比例的關注，恰恰是因為中國在4月和10月的行動表明，它有意愿也有能力將對經濟競爭力和國家安全都至關重要的稀土領域的支配地位武器化。美國貿易代表杰米森·格里爾將北京的行動描述為“全球經濟脅迫”，而財政部長斯科特·貝森特則將其視為警鐘，認為美國“必須在兩年內實現(xiàn)自給自足，或者依靠盟友的幫助”。

作為回應，特朗普政府制定了一項雄心勃勃的計劃，旨在迅速減少對中國的依賴。該計劃指出，美國政府將收購戰(zhàn)略產業(yè)中私營企業(yè)的股權，同時還將采取價格下限和戰(zhàn)略儲備等措施。此外，特朗普政府還聲稱，美國將在兩年內確保稀土的替代供應。

本節(jié)評估這些舉措是否使美國走上了一條可信的道路，以減少對中國的戰(zhàn)略依賴，重點關注稀土資源。

1.美國依賴的程度

中國在關鍵礦產供應鏈中占據(jù)主導地位，控制著約70%的稀土開采、超過90%的稀土加工以及超過80%的電池制造能力。對于汽車和綠色能源行業(yè)至關重要的鋰離子電池而言，中國生產了超過60%的關鍵原材料（正極、負極、鋰、鈷）和98%的精煉石墨。

即使在美國及其盟友占據(jù)主導地位的領域，依賴性依然存在。盡管先進半導體在很大程度上仍不受中國控制，但北京掌控著成熟節(jié)點芯片產能的三分之一左右——這些芯片對汽車、工業(yè)機械和國防系統(tǒng)至關重要——并且主導著關鍵的半導體原材料，占全球鎵產量的99%以上，并在鍺生產方面保持領先地位。

在醫(yī)藥領域，美國的依賴程度同樣嚴重。中國供應了大量的對乙酰氨基酚、布洛芬以及抗生素的活性藥物成分（API）。即使是從印度進口的仿制藥，也常常依賴中國的API。美中經濟與安全審查委員會警告稱，API出口中斷可能會嚴重影響美國的公共衛(wèi)生。

2.稀土：進展與結構性制約因素

提升國內能力。減少對稀土的依賴是美國國防部(DOD) 于2023 年啟動的一項長期計劃的一部分，該計劃旨在到 2027 年建立具有韌性的“從礦山到磁鐵”供應鏈。自2020 年以來，美國國防部已向美國公司撥款超過 4.39 億美元，以支持稀土的開采、分離和早期制造。

盡管做出了這些努力，但美國目前的稀土產能仍然有限。只有兩家公司——MP Materials和Energy Fuels——實現(xiàn)了商業(yè)化規(guī)模生產。雖然美國是世界第二大稀土生產國（這主要得益于加利福尼亞州的芒廷帕斯礦），但與中國相比仍相差甚遠。美國的稀土生產主要集中在輕稀土元素，而中國在重稀土領域擁有最強大的優(yōu)勢。盡管美國已開始發(fā)展國內的稀土分離能力，但下游環(huán)節(jié)——尤其是磁體制造——仍然主要集中在中國。

這種下游集中化至關重要。永磁體標志著稀土在經濟和軍事上變得不可或缺，它電動汽車、風力渦輪機、消費電子產品和現(xiàn)代武器系統(tǒng)提供動力。即使開采和分離技術取得了顯著進展，如果磁體級材料和成品磁體仍然必須從中國采購，那么戰(zhàn)略上的脆弱性就無法消除。

全球需求不斷增長，加劇了這些挑戰(zhàn)。2019年，中國 稀土產量占全球總產量的62.9% ，而美國僅占12.4%。此后，中國的優(yōu)勢地位進一步鞏固：2020年至2024年間，中國約占全球精煉稀土凈增產量的96% ，遠超其他所有生產國，這主要得益于電動汽車、風力發(fā)電和其他磁性密集型技術的快速發(fā)展，推動了稀土需求的激增。

除了產能限制之外，市場經濟本身也對多元化構成持續(xù)的障礙。中國憑借國家支持維持低價的能力鞏固了其市場主導地位，使中國生產商能夠在經濟低迷時期以低價擊敗競爭對手，并將非中國企業(yè)擠出市場。這種定價權歷來抑制了私人企業(yè)對替代供應鏈的投資，即便資源充足。盡管特朗普政府曾討論過價格下限、長期承購協(xié)議和上市股權等應對措施，但這些工具尚未大規(guī)模部署，不足以抵消中國的市場影響力。

政府宣稱的兩年時間表進一步凸顯了政治抱負與產業(yè)現(xiàn)實之間的脫節(jié)。即使在有利的監(jiān)管和融資條件下，開發(fā)新的礦山、加工廠和磁鐵制造能力通常也需要大約15年時間。正如歐亞集團大宗商品主管蒂姆·普科所指出的那樣，“一兩年內完成的承諾要么是天真，要么是空頭支票?！?/p>

與盟友擴大供應。特朗普政府意識到僅靠國內生產不足以滿足需求，因此積極推行公私合作模式和相關供應鏈舉措。2025年7月，MP Materials公司與美國國防部達成一項重要協(xié)議，其中包括長期采購承諾和數(shù)十億美元的聯(lián)邦投資，旨在未來十年內擴大產量。此外，美國進出口銀行也出具了一份意向書，擬向 格陵蘭島的坦布里茲稀土項目提供高達1.2億美元的資金支持，這標志著特朗普政府首次在海外進行與采礦相關的投資。

除了這些核心舉措之外，美國政府還推行了一系列旨在擴大非中國供應的雙邊協(xié)議。這些舉措的可信度和緊迫性差異很大。一些協(xié)議，特別是與澳大利亞和日本的協(xié)議，包含明確的時間表、資金承諾和承購條款，如果得以實施，將對盟國的生產提供實質性支持。其他一些協(xié)議則更具愿景性。例如，MP Materials公司與沙特阿拉伯礦業(yè)公司（Maaden）簽署的關于開發(fā)稀土精煉廠的諒解備忘錄，雖然表明了合作意向，但距離投產仍需數(shù)年時間。

與馬來西亞和泰國的協(xié)議同樣旨在加強關鍵礦產聯(lián)合供應鏈，但這些協(xié)議范圍廣泛，缺乏具有約束力的資金義務。馬來西亞承諾不禁止或限制對美關鍵礦產出口配額，同時優(yōu)先考慮美國對其關鍵礦產領域的投資，并將其資源納入與美國接軌的供應鏈。泰國的協(xié)議賦予美國“優(yōu)先投資”泰國供應商關鍵礦產的權利，但泰國官員對此提出異議，認為這只是一種不具約束力的善意姿態(tài)，而非法律義務。盡管這些協(xié)議強調合作和投資優(yōu)先，但仍賦予東道國政府相當大的自主權。

3.商業(yè)和監(jiān)管方面的不利因素

與此同時，國內政策選擇也使美國本土和/或非中國供應鏈的商業(yè)可行性變得復雜?！兑惑w化美好法案》中先進制造業(yè)生產稅收抵免的逐步取消，削弱了擴大美國高成本生產規(guī)模的商業(yè)理由。分析人士警告稱，這將縮短投資周期，并“削弱擴大國內稀土產能的商業(yè)理由”。

監(jiān)管方面的挑戰(zhàn)進一步制約了項目進展。例如，萊納斯稀土公司位于德克薩斯州的加工廠——該廠是在美國國防部的支持下開發(fā)的——就面臨著與廢水處理相關的許可審批延誤，這使其原定于2026年投產的計劃蒙上了陰影。環(huán)境風險，不僅來自國內，也來自國外，都對項目構成挑戰(zhàn)。在馬來西亞，由于河流污染和輻射水平顯著超過安全閾值的報告，稀土開采作業(yè)于2025年底暫停。

稀土已成為美國努力減少對中國戰(zhàn)略依賴的最顯著案例，北京分別于2025年4月和10月實施的出口管制以及長期存在的供應鏈脆弱性暴露，更凸顯了這一問題。盡管特朗普政府已采取切實措施，通過定向投資、公私合作和盟友協(xié)調來緩解這種依賴，但進展仍然不均衡，且受到結構性制約。更廣泛地說，稀土只是眾多戰(zhàn)略依賴關系中的一個方面，這些關系持續(xù)影響著美國的經濟和國家安全風險。如果不能在這些領域采取持續(xù)協(xié)調的行動，在某一領域降低脆弱性的努力可能會被其他領域持續(xù)存在的風險所抵消。

目標四：“重獲尊重”？全球對美國相對于中國的實力的看法

特朗普世界觀的核心論點是，美國已經失去了全球尊重，并被包括中國在內的外國勢力系統(tǒng)性地占了便宜。他“讓美國再次偉大”的承諾很大程度上基于這樣的論斷：恢復美國的威望——確保美國不再被剝削或輕視——對于重塑美國在世界舞臺上的實力至關重要。從特朗普早期的政治宣傳到他重返總統(tǒng)寶座，這一邏輯始終如一。

例如，在第二次就職演說中，特朗普宣稱：“從今天起，我們的國家將再次繁榮昌盛，再次贏得全世界的尊重。我們將成為所有國家的羨慕對象，我們絕不會再允許自己被占便宜?！北緦谜摹?025年國家安全戰(zhàn)略》 也呼應了這一主題，聲稱“美國再次強大并受到尊重——正因如此，我們正在世界各地締造和平”，同時強調美國“無與倫比的‘軟實力’和文化影響力”是其全球領導地位的基石。

本節(jié)對這些說法進行評估。它借鑒了近期全球和國內的民意調查，評估了在特朗普第二個任期的第一年里，人們對美國實力、領導力和影響力的看法是否真的有所改善，以及美國作為經濟和地緣政治領導者，在國際上的地位相對于中國而言發(fā)生了怎樣的變化。

要評估這些說法的有效性，需要超越官方聲明，關注能夠反映全球情緒的可觀察指標。一個有效的切入點是民意調查，了解世界各國認為哪個國家是領先的經濟強國。近期民調反映出全球情緒發(fā)生了轉變，包括亞洲主要盟友在內的各方對美國領導地位的信心急劇下降。

圖10：2020年、2023年、2025年全球對世界領先經濟體的看法。認為美國是世界領先經濟強國、認為中國是世界領先經濟強國，或者認為美國和中國是世界領先經濟強國的受訪者比例大致相等的國家數(shù)量。資料來源：皮尤研究中心（注： 數(shù)據(jù)收集于2020年夏季、2023年春季和2025年春季。被歸類為“并列”的國家，其選擇美國和中國作為領先經濟體的比例差異小于5%。樣本來自皮尤研究中心全球態(tài)度調查所調查的23個國家。）

皮尤研究中心的全球態(tài)度調查顯示，全球對經濟領導力的看法存在顯著波動。2020年，在新冠疫情肆虐之際，人們的看法明顯傾向于中國：九個受訪國家認為中國是世界領先的經濟強國，而只有兩個國家認為美國是——這一評估很可能是基于人們認為中國更有效地控制了疫情及其經濟影響。到了2023年，這種情緒急劇轉向。十個國家認為美國是領先的經濟強國，五個國家選擇中國，六個國家認為兩國大致相當，這反映出美國在疫情后經濟復蘇，以及人們對中國經濟增長放緩的擔憂日益加劇。

然而，到了2025年初，這一趨勢逆轉得更為劇烈：12個國家認為中國是首屈一指的經濟強國，八個國家選擇美國，四個國家認為兩國勢均力敵。這些波動表明，在特朗普執(zhí)政的第一年，全球對美國經濟領導力的信心出現(xiàn)了波動但明顯的下降，而中國再次被視為崛起之國。

圖：11.1：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（韓國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.2：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（日本）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.3：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（澳大利亞）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.4：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（法國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.5：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（德國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 11.6：2024-2025年美國在主要盟國中的好感度（加拿大）資料來源： 皮尤研究中心

美國條約盟國的好感度數(shù)據(jù)顯示，過去一年來，各國對美國的看法普遍顯著惡化。在所有接受調查的盟國——包括韓國、日本、澳大利亞、法國、德國和加拿大——公眾輿論都急劇轉向負面，好感度大幅下降。而且，這種下降幅度并非微乎其微，而是每個國家都出現(xiàn)了兩位數(shù)的降幅。

總體而言，這些趨勢表明，在政府認定為與中國競爭的關鍵伙伴的國家中，對美國領導地位的信心普遍同步下降。這些轉變發(fā)生在美國的親密盟友之間，而且僅僅發(fā)生在一年之內，這凸顯了政府的政策對美國海外地位和影響力造成的政治代價。

圖 12.1：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（韓國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.2：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（日本）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.3：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（澳大利亞）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.4：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（法國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.5：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（德國）資料來源： 皮尤研究中心

圖 12.6：2024-2025年中國在美國主要盟國中的好感度（加拿大）資料來源： 皮尤研究中心

相比之下，所有受訪的美國盟友對中國的看法仍然普遍負面——但其年度變化趨勢與美國的情況截然相反。盡管韓國、日本、澳大利亞、法國、德國和加拿大的大多數(shù)民眾仍然對中國持負面看法，但其中一些國家在2024年至2025年間對中國的好感度出現(xiàn)了小幅但顯著的提升。

這些變化并不意味著對北京的好感度大幅提升，而是指向一種正在出現(xiàn)且影響深遠的認知動態(tài)：盡管美國盟友對中國的警惕程度遠高于美國本身，但他們對美國的看法惡化速度遠超對中國的看法。這種不對稱性使人們對美國政府聲稱“美國再次受到尊重”的說法產生質疑，也使華盛頓與盟友和伙伴協(xié)調推進美國安全和經濟利益的能力變得更加復雜。

圖13：2024年10月至2025年4月，全球對美國作為積極影響的看法，認為美國將產生積極影響的百分比變化。資料來源：益普索全球顧問調查

與此同時，幾乎所有地區(qū)對美國在全球發(fā)揮積極作用的信心都在下降。益普索（Ipsos）在2024年10月至2025年4月期間進行的民意調查顯示，認為美國將對世界事務產生積極影響的受訪者比例在全球范圍內系統(tǒng)性下降。此外，這種下降在條約盟友中尤為嚴重。這種下滑的廣泛性表明，人們對美國領導力的認知正在發(fā)生普遍的重新調整。

圖14：大約一半的美國人認為美國世界上的影響力越來越弱。來源：皮尤研究中心

國內輿論也印證了這些國際趨勢。皮尤研究中心2025月的一項調查發(fā)現(xiàn)，73%的美國人認為中國在全球的影響力正在增強，而52%的人認為美國的影響力正在減弱。

值得注意的是，美國在這項指標上的表現(xiàn)遜于包括俄羅斯、以色列和印度在內的其他幾個主要大國——這表明，美國影響力相對下降的看法不僅在國外普遍存在，而且在美國國內也普遍存在。同樣，YouGov在2025年9月對3380名美國成年人進行的一項民意調查發(fā)現(xiàn)，51%的受訪者不同意特朗普關于“美國再次受到前所未有的尊重”的說法。

圖15：2025年9月，美國人對全球尊重美國的看法。針對你是否同意“在世界舞臺上，美國再次受到前所未有的尊重”這一觀點的回答。 來源： YouGov（注： 抽樣調查對象為3,380 名美國成年人）

這些數(shù)據(jù)共同有力地駁斥了特朗普政府關于美國重獲威望的說法。相反，國際和國內輿論都日益感受到美國領導力和經濟影響力的下降，而中國的影響力卻在上升。尤其令人擔憂的是盟友對美國的看法。這些認知的轉變對美國的對華政策有著直接的戰(zhàn)略影響。美國領導力認知的下降削弱了美國實現(xiàn)供應鏈多元化、開拓產品市場、爭取對其既定標準的支持以及建立軍事伙伴關系的能力。對美國領導力信心的下降削弱了華盛頓協(xié)調這些多邊應對措施的能力，并降低了對北京施壓的有效性。

特朗普政府第二個任期的第一年，非但沒有展現(xiàn)出美國聲望的全面恢復，反而暴露出其在重塑主導地位方面的言辭與維持與中國長期戰(zhàn)略競爭所需的國際合法性之間的差距日益擴大。

結論

盡管特朗普在其第二個任期內拒絕將中國稱為“制約因素”或“修正主義強權”，但毫無疑問，中國在特朗普政府的經濟和國家安全政策制定中占據(jù)著舉足輕重的地位。在貿易政策、產業(yè)政策、技術和外交等領域，中國仍然是美國政府衡量自身實力和脆弱性的隱性標尺。

特朗普政府的診斷——即數(shù)十年來美國與中國的經濟接觸助長了中國的崛起，同時削弱了美國的產業(yè)和自主性——已轉化為一套強有力的工具：全面的關稅、投資外交、更嚴格的供應鏈管控措施，以及旨在擴大國內規(guī)模并在全球范圍內推廣的人工智能議程。本報告提出的問題是，一年后，這些措施是否取得了相對于中國的可衡量成果。證據(jù)表明，迄今為止，結果仍然參差不齊，而且往往滯后于既定的政策表態(tài)。

在再工業(yè)化方面，本屆政府已將制造業(yè)提升為戰(zhàn)略重點，并吸引了大量投資承諾，但關鍵指標——就業(yè)、建設勢頭、產能利用率、工業(yè)生產和行業(yè)信心——尚未顯示出工業(yè)復蘇的跡象。名義上的外國和企業(yè)承諾與實際投資之間存在差距。盡管產業(yè)轉型存在固有的時間滯后，但政策的不確定性、關稅波動和成本壓力仍然抑制著長期資本支出。美國尚未展現(xiàn)出縮小與中國制造業(yè)差距的跡象。

在人工智能領域，美國在計算、芯片設計和平臺生態(tài)系統(tǒng)方面仍保持著前沿優(yōu)勢，但維持這些優(yōu)勢變得越來越不確定。出口管制政策的反復無常加劇了不確定性，損害了美國的信譽，而基礎設施和能源限制則帶來了額外的挑戰(zhàn)。移民限制和人才儲備不足的問題正在削弱美國的人才優(yōu)勢，與此同時，中國卻在不斷增強其自主研發(fā)能力。美國在國際上的推廣努力不僅面臨著來自不穩(wěn)定的貿易關系的阻力，還面臨著來自中國提供的、由國家支持的綜合解決方案的競爭。

在戰(zhàn)略依賴性方面，2025年的稀土沖擊凸顯了美國對中國控制的咽喉要道的依賴程度，以及北京利用這些要道的速度之快。本屆政府的議程旨在應對這一現(xiàn)實的脆弱性，但結構性制約因素——下游瓶頸、中國的價格決策權以及國內審批方面的挑戰(zhàn)——阻礙了短期政治進程。減少依賴性需要政策的持續(xù)性，而非零星的交易。

最后，關于重塑美國國際地位的問題，本文總結的民調結果使本屆政府的核心論述變得復雜。盟友和全球支持率的下降不僅僅是聲譽問題，它還會帶來切實的戰(zhàn)略代價。對美國領導地位信心的降低削弱了華盛頓動員伙伴圍繞本屆政府優(yōu)先目標開展工作的能力——這些目標包括吸引投資和人才以支持再工業(yè)化、保持在全球人工智能競賽中的優(yōu)勢，以及協(xié)調集體力量抵御中國戰(zhàn)略要地的威脅。

總之，特朗普政府執(zhí)政第一年的表現(xiàn)揭示了一個反復出現(xiàn)的模式：旨在提升美國對華競爭力的施壓行動、引人注目的協(xié)議以及行政命令，其速度遠超可衡量的持久成效。特朗普政府既定目標的實現(xiàn)，最終將取決于政策的連貫性、可信的執(zhí)行以及合作伙伴的信任。

如果本屆政府“讓美國再次偉大”的口號要以實際成果而非空洞的宣言來驗證，那么第二年的后續(xù)行動將至關重要。這需要穩(wěn)定政策環(huán)境，以釋放長期投資的潛力；開展必要的后續(xù)工作，以減少戰(zhàn)略依賴；通過精心設計的出口管制、基礎設施、能源和人才政策，保持美國在人工智能領域的領先地位；以及修復美國的全球形象，使外國伙伴愿意并能夠與美國合作，共同推進共同目標。

*文章原標題為“Making America great again? Evaluating Trump’s China strategy at the one-year mark”（讓美國再次偉大？評估特朗普的對華戰(zhàn)略一周年），于2026年1月16日發(fā)布于布魯金斯學會官網(wǎng)。

編譯：劉深｜IPP新媒體主管

IPP公共關系與傳播中心

排　版｜周浩鍇

審　校｜劉 深

終　審｜劉金程

IPP評論熱門文章

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。