編者按

對兒童的投資越早，社會回報率越高。兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先抓手，已實現(xiàn)從“家庭私事”到“國家大事”的歷史跨越。當前，我國兒童早期發(fā)展工作雖取得積極進展，但區(qū)域、群體間的發(fā)展差距依然明顯，農(nóng)村及欠發(fā)達地區(qū)仍是短板所在，亟待強化資源傾斜。中國發(fā)展研究基金會長期致力于農(nóng)村兒童發(fā)展的社會試驗與政策倡導，扎實推進“慧育中國?山村入戶早教計劃”與“一村一園?山村幼兒園計劃”等項目，在改善農(nóng)村兒童早期發(fā)展環(huán)境、提升家庭科學養(yǎng)育能力、推動服務體系可持續(xù)運行方面取得了階段性成效。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

■中國經(jīng)濟時報記者王晶晶

兒童早期發(fā)展是人力資本培育的根基，更是實現(xiàn)社會公平與人口高質(zhì)量發(fā)展的關鍵抓手。近日，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主詹姆斯·約瑟夫·赫克曼（James J.Heckman）教授在國務院發(fā)展研究中心做學術講座時提出，對兒童的投資越早，社會回報率越高。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，堅持投資于物和投資于人緊密結合，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系。

兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先抓手，已實現(xiàn)從“家庭私事”到“國家大事”的歷史跨越。中國發(fā)展研究基金會長期致力于農(nóng)村兒童發(fā)展的社會試驗與政策倡導。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村及欠發(fā)達地區(qū)仍是兒童早期發(fā)展體系建設的短板，應優(yōu)先加大資源傾斜力度。接下來，應通過制度性安排將“兒童優(yōu)先”理念轉(zhuǎn)化為具體國家行動，以普惠化、精準化的政策設計與資源配置，讓每一個孩子都能擁有公平的發(fā)展起點，為中國式現(xiàn)代化培育堅實的人力資本支撐。

我國兒童早期投入：從“家庭私事”到“國家大事”的歷史跨越

縱觀近幾十年我國對兒童早期投入理念的變遷，可以概括為從將其視作“家庭責任”，到認識到其是“人力資源開發(fā)”，再到強調(diào)其作為“社會公平起點”和“國家戰(zhàn)略投資”的過程。中國發(fā)展研究基金會相關負責人表示，回顧兒童早期投入在我國的演進，可以分為以下幾個階段。新中國成立前后至改革開放前，重點在于兒童保育和保??；改革開放初期至20世紀90年代，重點在于教養(yǎng)和衛(wèi)生保??；20世紀90年代末至2019年之前，重點在于兒童早期教育和保育；2019年至今，重點在于嬰幼兒照護服務、托育服務和兒童早期發(fā)展服務。

近年來，我國出臺多份政策文件聚焦嬰幼兒照護與兒童發(fā)展領域，并作出明確部署。2019年，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，強調(diào)“家庭為主、托育補充”；財政部等部門配套稅費優(yōu)惠政策，明確托育機構為嬰幼兒提供照料、看護、膳食、保育等服務；《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求，加強兒童早期發(fā)展；《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》總體目標強調(diào)，兒童享有更加均等和可及的基本公共服務，享有更加普惠和優(yōu)越的福利保障，享有更加和諧友好的家庭和社會環(huán)境。兒童全面發(fā)展在2035年應取得更為明顯的實質(zhì)性進展，廣大兒童成長為建設社會主義現(xiàn)代化強國、擔當民族復興大任的時代新人。

整體來看，我國兒童早期投入理念經(jīng)歷了從以照護和解放家庭勞動力為目標的“家庭責任”取向，轉(zhuǎn)向以能力培育為導向的“人力資源開發(fā)”，并在近年來進一步上

升為以普惠、公平和長期發(fā)展為導向的國家戰(zhàn)略性投資。

補齊兒童早期發(fā)展服務短板：優(yōu)先加大對欠發(fā)達地區(qū)的資源傾斜力度

當前，我國兒童早期發(fā)展面臨顯著的群體差異和區(qū)域差距，資源配置與服務供給的均衡性仍有不足。區(qū)域間發(fā)展與區(qū)域內(nèi)發(fā)展有待平衡，家庭社會經(jīng)濟地位對兒童發(fā)展的影響普遍存在，且具有顯著的區(qū)域異質(zhì)性。兒童發(fā)展不平衡不充分，難點在農(nóng)村地區(qū)，關鍵在兒童早期。

從現(xiàn)實情況來看，我國農(nóng)村地區(qū)兒童早期發(fā)展水平整體偏低、嬰幼兒照護服務體系建設相對滯后，這是我國在“投資于人”理念下建設人的全生命周期服務體系的短板所在。基于上述差距特征，政策需要在資源有限的條件下明確資源分配方式，提高投入效率和社會回報。

首先，統(tǒng)籌普遍惠及與精準支持，優(yōu)化資源投向。在資源約束條件下，實現(xiàn)兒童早期發(fā)展服務的公平可及，需要在普遍覆蓋的基礎上提高政策精準性。我國兒童早期發(fā)展服務模式的構建既要考慮服務的普遍惠及，又要針對欠發(fā)達地區(qū)及重點人群進行精準布局。政策和資源應向欠發(fā)達地區(qū)適當傾斜。突出“普遍惠及”屬性，建設涵蓋城鄉(xiāng)的多元化育幼服務體系。

其次，聚焦0—3歲關鍵窗口期，加強對養(yǎng)育人的直接支持。幫助養(yǎng)育人形成科學的養(yǎng)育觀念和方式是早期養(yǎng)育服務的重點。脫貧地區(qū)農(nóng)村兒童是全覆蓋的養(yǎng)育服務體系建設的難點也是重點，要把這項工作列入基本公共服務，并將入戶養(yǎng)育指導作為實現(xiàn)脫貧地區(qū)兒童早期發(fā)展和全面提升我國兒童早期養(yǎng)育水平的主要抓手，爭取在“十五五”規(guī)劃期間實現(xiàn)他們的全覆蓋。加強在脫貧地區(qū)推動實施入戶養(yǎng)育指導的財政保障。

再次，優(yōu)先補齊欠發(fā)達地區(qū)兒童健康服務短板。兒童健康是兒童早期發(fā)展的基礎性條件，也是區(qū)域差距最為集中的領域之一。增加對欠發(fā)達地區(qū)的兒童健康服務投入，優(yōu)先解決欠發(fā)達地區(qū)兒童的健康問題。加強欠發(fā)達地區(qū)兒童健康服務設施的建設，尤其是基礎醫(yī)療設備和?？圃\療設施。

通過以上政策安排，逐步構建覆蓋城鄉(xiāng)的兒童早期發(fā)展服務模式，在實現(xiàn)普遍惠及的同時強化對欠發(fā)達地區(qū)和重點人群的精準支持，進而推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和兒童發(fā)展機會公平，為兒童早期發(fā)展提供穩(wěn)定、可持續(xù)的制度保障。

以制度性安排推動“兒童優(yōu)先”從理念轉(zhuǎn)化為國家行動

將“兒童優(yōu)先”從理念層面轉(zhuǎn)化為國家行動，關鍵在于通過制度性安排，把對兒童尤其是農(nóng)村和偏遠地區(qū)兒童的早期發(fā)展支持，嵌入公共服務體系和財政保障框架之中。

一是以“普惠”為導向構建適宜農(nóng)村人口形勢和養(yǎng)育需求的兒童早期發(fā)展的指標及政策體系。幼有所育的目標需要在尊重我國農(nóng)村嬰幼兒家庭多樣化的育幼需求基礎上，通過入戶或者集中的方式為嬰幼兒提供早期教育、營養(yǎng)、回應式照護等多種干預服務來實現(xiàn)。以“供方轉(zhuǎn)需方”的思路進行指標調(diào)整，采取“育幼服務可及性”或“育幼服務覆蓋率”這一兒童家庭（服務需求方）實際受益結果的指標。尤其需要打破現(xiàn)有政策語境中將實現(xiàn)路徑等同于“托育供給”的思維定式，做到機構托育、家庭養(yǎng)育并舉，更好發(fā)揮社區(qū)作用。通過“兒童發(fā)展覆蓋率”這一包容性指標來支持我國城鄉(xiāng)已經(jīng)發(fā)展出來的多元化育幼服務供給，優(yōu)化資源投入及服務配置。

二是樹立“預分配”理念，將農(nóng)村兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先事項進行財政投入。要樹立財政預分配理念，投資兒童的預分配策略比投資成人的彌補性策略和收入再分配策略更符合成本效益。我國近年來處于人口減量發(fā)展時期，應分階段、分步驟、分層次動態(tài)調(diào)整相關政策，建立農(nóng)村兒童早期發(fā)展預算。在科學測算兒童早期發(fā)展相關服務所需的全口徑成本基礎上，從國情出發(fā)，合理確定經(jīng)費投入與成本分擔機制。建立需求導向型預算編制機制，試點兒童早期發(fā)展投資預算，將育幼服務納入中期財政規(guī)劃，按照兒童數(shù)量和實際服務需求，提前3年測算資金需求。

三是建立科學的農(nóng)村兒童早期發(fā)展的成本分擔機制。農(nóng)村兒童早期發(fā)展事關家庭、市場和政府公共事務，政府要為家庭提供科學養(yǎng)育指導，營造良好社會氛圍，完善產(chǎn)假、育兒假、生育津貼、個稅扣除以及彈性工作安排等相關政策，并為更大范圍的農(nóng)村女性提供生育保險服務。市場和社會力量既可按照市場規(guī)則提供服務，也可承接政府普惠托育服務項目，通過多種形式廣泛參與服務資源供給，滿足家庭多層次多樣化的照護需求。探索建立財政支持與家庭付費相結合的成本分擔機制，可通過育兒補貼、個人所得稅減免、發(fā)放“育兒券”“教育券”等方式分擔家庭育兒成本，確保家庭公平可及地享受到育幼服務。

四是統(tǒng)籌安排衛(wèi)健、教育、民政、鄉(xiāng)村振興、興邊富民等兒童早期發(fā)展相關專項資金，發(fā)揮多部門合力投資農(nóng)村兒童早期發(fā)展。農(nóng)村兒童早期發(fā)展工作需要更好地發(fā)揮國務院婦兒工委這類兒童早期發(fā)展協(xié)調(diào)機構和各相關部門的橫向統(tǒng)籌作用。不同領域、不同層級的政策部門需要加強協(xié)助，加強數(shù)據(jù)資源的共享，形成政策合力，共同服務于兒童早期發(fā)展的整體目標?？傮w來看，興邊富民資金具備作為兒童早期發(fā)展投入渠道的體量基礎，在兒童規(guī)模較大的省區(qū)，適宜作為補充性、階段性資金來源，與其他公共投入?yún)f(xié)同使用。

五是建立激勵約束機制，確保兒童早期發(fā)展服務的質(zhì)效。建立多元激勵機制，將農(nóng)村育幼服務供給列入地方政府考核事項，可通過財政補貼、政府購買服務、稅收優(yōu)惠等形式，激勵其參與育幼服務供給。建立績效監(jiān)管機制，將育幼服務項目納入政府績效管理，聘請專業(yè)獨立的第三方對育幼服務項目進行評估。健全服務機構從業(yè)準入制度，完善許可準入標準，通過許可準入制度加強對服務機構的監(jiān)管，從源頭上保障育幼服務供給質(zhì)量。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云