* “中美友好互信合作計(jì)劃”是由復(fù)旦發(fā)展研究院和豐實(shí)集團(tuán)共同打造的中美關(guān)系研究的學(xué)術(shù)平臺(tái)

在2026年新年伊始，美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普圍繞格陵蘭島的戰(zhàn)略地位與未來(lái)歸屬問(wèn)題展開(kāi)了一系列極具爭(zhēng)議的外交動(dòng)作。這場(chǎng)始于1月初的格陵蘭風(fēng)波，在短短一個(gè)月內(nèi)上演了一場(chǎng)從極限施壓到戰(zhàn)略回?cái)[的完整戲碼。1月17日，特朗普在社交媒體上發(fā)出最后通牒，宣布將于2月1日起對(duì)丹麥、挪威等八個(gè)“不合作”的歐洲盟友加征10%的進(jìn)口關(guān)稅，試圖以經(jīng)濟(jì)武器強(qiáng)行撬開(kāi)談判大門(mén)。這一激進(jìn)的關(guān)稅威脅迅速引發(fā)跨大西洋關(guān)系的劇烈震蕩?！堵吠干纭返让襟w尖銳指出，此舉直接動(dòng)搖了北約聯(lián)盟的互信根基，可能迫使歐洲在防務(wù)合作上與美國(guó)產(chǎn)生根本性分歧。

面對(duì)歐洲的集體反彈與全球市場(chǎng)的擔(dān)憂，特朗普的策略出現(xiàn)了顯著調(diào)整。在1月21日的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，特朗普公開(kāi)軟化立場(chǎng)，明確表示“不會(huì)使用武力來(lái)控制格陵蘭”。在與北約秘書(shū)長(zhǎng)馬克·呂特會(huì)晤后（Mark Rutte），宣布雙方已就格陵蘭及北極地區(qū)的未來(lái)合作達(dá)成一項(xiàng)“框架協(xié)議”，并因此決定取消此前定于2月1日生效的關(guān)稅措施。盡管協(xié)議具體內(nèi)容未公開(kāi)，但西方媒體普遍分析認(rèn)為，其核心很可能并非領(lǐng)土買(mǎi)賣(mài)，而是美國(guó)換取了在格陵蘭增強(qiáng)軍事存在、深化北極防務(wù)合作的承諾，以此對(duì)抗中俄在該地區(qū)的影響力。

事實(shí)上，這場(chǎng)危機(jī)并非突然爆發(fā)。早在2019年8月，《華爾街日?qǐng)?bào)》首次披露特朗普曾在白宮內(nèi)部多次詢問(wèn)“購(gòu)買(mǎi)格陵蘭”的可行性，并將其形容為“一樁規(guī)模巨大的房地產(chǎn)交易”。從最初的公開(kāi)設(shè)想，到制度性滲透，再到安全與經(jīng)濟(jì)工具的全面動(dòng)用，特朗普政府圍繞格陵蘭展開(kāi)的行動(dòng)軌跡，已清晰呈現(xiàn)出一條不斷升級(jí)的戰(zhàn)略曲線。但與其不斷抬高的政治調(diào)門(mén)形成鮮明對(duì)比的，是購(gòu)島計(jì)劃在法律與制度層面所遭遇的持續(xù)停滯。

這場(chǎng)始于2019年、發(fā)酵于2026年的“購(gòu)島計(jì)劃”，其意義已遠(yuǎn)超一宗領(lǐng)土并購(gòu)案與國(guó)際爭(zhēng)端。它不僅展現(xiàn)了特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略在資源獲取上的野心演進(jìn)，更展示出了美國(guó)行政權(quán)力擴(kuò)張的多重瓶頸。從中，我們可以窺見(jiàn)特朗普政府的“阿喀琉斯之踵”，即在美國(guó)分權(quán)制衡的防御機(jī)制面前，總統(tǒng)的行政權(quán)力依然受到限制。美國(guó)的憲政制度，也許是特朗普政府最大的制約力量。

圖為抗議者聚集在格陵蘭首都努克的美國(guó)領(lǐng)事館前。圖片來(lái)源：Reuters

01

戰(zhàn)略野心的演進(jìn)：格陵蘭購(gòu)島計(jì)劃時(shí)間線

2019年8月16日，《華爾街日?qǐng)?bào)》援引知情人士報(bào)道稱，特朗普曾與顧問(wèn)討論“美國(guó)購(gòu)買(mǎi)格陵蘭”的可能性，這一長(zhǎng)期停留在內(nèi)部的設(shè)想首次被推到全球輿論場(chǎng)。8月21日，路透社進(jìn)一步報(bào)道，特朗普在記者會(huì)上回應(yīng)相關(guān)報(bào)道時(shí)稱這只是“一個(gè)想法”，并對(duì)丹麥?zhǔn)紫鄬⑵湫稳轂椤盎闹嚒钡谋響B(tài)表示不滿；同日他宣布取消原定對(duì)丹麥的訪問(wèn)行程，使“購(gòu)島構(gòu)想”迅速演變?yōu)橐粓?chǎng)公開(kāi)外交摩擦。2020年4月，路透社報(bào)道美國(guó)計(jì)劃在格陵蘭首府努克設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，并將其置于“加強(qiáng)在北極地區(qū)存在、對(duì)沖中俄影響”的更大政策框架之下。隨后，美國(guó)駐丹麥?zhǔn)桂^發(fā)布消息稱，美國(guó)駐努克領(lǐng)事館于2020年6月“重新開(kāi)放”；美國(guó)國(guó)務(wù)院亦發(fā)布聲明確認(rèn)該領(lǐng)事館于2020年6月10日正式恢復(fù)運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)此舉體現(xiàn)美國(guó)對(duì)格陵蘭與北極事務(wù)的長(zhǎng)期投入。

圖為美國(guó)駐努克領(lǐng)事館。根據(jù)冷戰(zhàn)時(shí)期的一項(xiàng)協(xié)議，美國(guó)在格陵蘭島享有廣泛的軍事準(zhǔn)入權(quán)。圖片來(lái)源：Reuters

進(jìn)入特朗普第二任期，相關(guān)爭(zhēng)議再次升溫。2025年3月4日，路透社援引特朗普在國(guó)會(huì)演講中直接對(duì)格陵蘭民眾喊話：“我們會(huì)讓你們安全，我們會(huì)讓你們富起來(lái)”，并將格陵蘭的重要性與“戰(zhàn)略位置”和“資源潛力”相聯(lián)系。這類繞開(kāi)主權(quán)政府、直接面向島內(nèi)社會(huì)的政治表達(dá)，在丹麥與格陵蘭引發(fā)強(qiáng)烈反彈：2026年1月4日，路透社報(bào)道丹麥?zhǔn)紫喔ダ椎吕铮∕ette Frederiksen）克森公開(kāi)敦促美國(guó)“停止對(duì)一個(gè)歷史上親密盟友的威脅”，強(qiáng)調(diào)必須尊重丹麥王國(guó)的主權(quán)與領(lǐng)土完整。1月5日，路透社又引述弗雷德里克森稱，“美國(guó)總統(tǒng)關(guān)于想要格陵蘭的表態(tài)必須被認(rèn)真對(duì)待”，并指出丹麥與格陵蘭已明確拒絕相關(guān)企圖。

2026年1月6日，路透社報(bào)道稱，特朗普的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)正在討論“如何獲得格陵蘭”的不同選項(xiàng)。報(bào)道同時(shí)提到，美國(guó)國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)跨黨派聲音強(qiáng)調(diào)：當(dāng)?shù)溑c格陵蘭明確表示“格陵蘭不出售”時(shí)，美國(guó)應(yīng)尊重盟友主權(quán)并履行條約義務(wù)。1月15日，路透社報(bào)道法國(guó)總統(tǒng)馬克龍（Emmanuel Macron）召開(kāi)緊急防務(wù)會(huì)議，并表示法國(guó)將應(yīng)丹麥請(qǐng)求參與在格陵蘭舉行的聯(lián)合演訓(xùn)；路透并明確點(diǎn)出該演訓(xùn)名為“北極韌性行動(dòng)”（Operation Arctic Endurance），且首批法軍人員已在路上，標(biāo)志著歐洲在格陵蘭及北極議題上開(kāi)始形成更具行動(dòng)力的集體姿態(tài)。歐洲主要國(guó)家正試圖通過(guò)更緊密的軍事協(xié)作，防止該地區(qū)被單一力量主導(dǎo)。

丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ椎吕锟松l責(zé)了特朗普政府的“施壓和威脅”。圖片來(lái)源：Agence France-Presse

1月17日，路透社報(bào)道特朗普在Truth Social發(fā)文，宣布將自2月1日起對(duì)丹麥、挪威、瑞典、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、芬蘭和英國(guó)等八國(guó)商品加征10%關(guān)稅，并威脅若仍無(wú)“購(gòu)島協(xié)議”，關(guān)稅將于6月1日升至25%，且將持續(xù)至美國(guó)“被允許購(gòu)買(mǎi)格陵蘭”為止。同日，路透社還報(bào)道丹麥與格陵蘭爆發(fā)抗議活動(dòng)：哥本哈根示威者高舉“Greenland is not for sale”（“格陵蘭不出售”）等標(biāo)語(yǔ)，努克也出現(xiàn)大規(guī)模集會(huì)，反對(duì)將格陵蘭未來(lái)置于外部強(qiáng)權(quán)交易之中。進(jìn)入達(dá)沃斯論壇周期后，路透社在2026年1月21日?qǐng)?bào)道稱，面對(duì)盟友強(qiáng)硬回應(yīng)與市場(chǎng)震蕩，特朗普在達(dá)沃斯表示將“退后一步”，并稱已與北約方面形成某種“長(zhǎng)期框架”來(lái)處理北極安全與資源議題，同時(shí)明確表示不會(huì)動(dòng)用武力。然而，政治層面的施壓與話術(shù)調(diào)整，并不足以直接轉(zhuǎn)化為制度結(jié)果；在通往“購(gòu)島”這一目標(biāo)的路徑上，仍橫亙著三道必須逐一跨越的程序性閘門(mén)，且每一道閘門(mén)都難以逾越。

02

美國(guó)購(gòu)買(mǎi)格陵蘭島的三道程序性閘門(mén)

第一道閘門(mén)：總統(tǒng)必須先拿到賣(mài)方的“有效要約”

從美國(guó)憲政制度的視角看，總統(tǒng)雖然作為國(guó)家元首與行政首腦，在對(duì)外事務(wù)中享有廣泛的談判裁量權(quán)，但這種權(quán)力并不意味著可以在缺乏對(duì)方主權(quán)主體配合的情況下單邊啟動(dòng)領(lǐng)土取得程序。換言之，任何涉及領(lǐng)土取得的構(gòu)想，要從政治口號(hào)落到可執(zhí)行的國(guó)內(nèi)法程序，首先必須出現(xiàn)一份能夠被提交參議院審議的、具有可識(shí)別對(duì)外合意的條約文本，否則便難以進(jìn)入美國(guó)憲法所設(shè)定的條約程序。

問(wèn)題在于，丹麥政府無(wú)法像簽一份普通國(guó)際協(xié)議那樣，由行政當(dāng)局單方面給出“出售/轉(zhuǎn)讓”的合憲授權(quán)。1916 年，美國(guó)在《丹屬西印度群島讓渡條約》(Treaty Conceringthe Cessionofthe DanishWestIndies)中正式承認(rèn)丹麥對(duì)格陵蘭島的主權(quán)，格陵蘭在1953年成為丹麥領(lǐng)土的一部分并由此進(jìn)入丹麥憲制框架。根據(jù)《丹麥王國(guó)憲法》第19條的明確規(guī)定，未經(jīng)丹麥議會(huì)（Folketinget）同意，政府不得采取任何使王國(guó)領(lǐng)土增加或減少的對(duì)外行為。而在現(xiàn)實(shí)政治層面，丹麥政府也多次公開(kāi)強(qiáng)調(diào)格陵蘭不出售。丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ椎吕锟松谝环萋暶髦斜硎荆骸罢務(wù)撁绹?guó)需要接管格陵蘭島完全沒(méi)有道理。美國(guó)無(wú)權(quán)吞并丹麥王國(guó)的三個(gè)組成部分中的任何一個(gè)。”同時(shí)，丹麥民意亦持此立場(chǎng)。在一項(xiàng)由英國(guó)權(quán)威民調(diào)機(jī)構(gòu)輿觀(YouGov)在丹麥開(kāi)展的民調(diào)顯示：78%的丹麥?zhǔn)茉L者反對(duì)將格陵蘭出售給美國(guó)。

然而，即便假設(shè)丹麥中央政府與丹麥議會(huì)在政治上具備推動(dòng)相關(guān)議題的意愿，2009年經(jīng)公投通過(guò)的《格陵蘭自治法》（Act on Greenland Self-Government）仍在內(nèi)部層面構(gòu)成了第二道、且更為實(shí)質(zhì)性的限制。該法在序言中承認(rèn)格陵蘭人民作為一個(gè)“民族”享有自決權(quán)，并以此作為自治制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)?！蹲灾畏ā返?1條明確規(guī)定，凡涉及格陵蘭地位發(fā)生根本性變化的安排，必須以格陵蘭人民的民主決定為前提，并需經(jīng)格陵蘭自治議會(huì)（Inatsisartut）同意及公投通過(guò)，同時(shí)還須丹麥議會(huì)批準(zhǔn)。這一制度設(shè)計(jì)清楚表明，格陵蘭并非丹麥中央政府可以自由處分的“領(lǐng)土資產(chǎn)”，而是一個(gè)在憲制與國(guó)際法層面均享有高度自治地位的主體。民意層面同樣不支持“并入美國(guó)”的敘事：路透社報(bào)道的一項(xiàng)由Verian 為丹麥《Berlingske》和格陵蘭媒體聯(lián)合開(kāi)展的民調(diào)顯示，只有6%的格陵蘭人希望脫離丹麥并加入美國(guó)，而85%的人反對(duì)這樣做。據(jù)《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，格陵蘭本島和丹麥?zhǔn)锥几绫竟霈F(xiàn)大規(guī)?？棺h活動(dòng)，不少民眾手持丹麥與格陵蘭旗幟、拒絕任何形式“出售或割讓”的標(biāo)語(yǔ)，體現(xiàn)了民間對(duì)主權(quán)問(wèn)題極高的敏感性與抵觸情緒。

圖為2026年1月17日，在丹麥哥本哈根，抗議者聚集在市政廣場(chǎng)，聲援格陵蘭島。圖片來(lái)源：TIME

在上述幾重約束之下，美國(guó)國(guó)內(nèi)程序本身也將陷入一種結(jié)構(gòu)性的“啟動(dòng)真空”。美國(guó)需要一份能進(jìn)參議院的條約文本，而丹麥憲法的議會(huì)閘門(mén)、格陵蘭自治法的自決與程序鎖、再加上領(lǐng)導(dǎo)人明確的“不出售”立場(chǎng)與民意結(jié)構(gòu)，共同抬高了生成“有效要約”的成本。

第二道閘門(mén)：購(gòu)島必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的制度性批準(zhǔn)

假定一個(gè)高度反事實(shí)的前提：丹麥王國(guó)與格陵蘭地方自治政府同時(shí)同意將格陵蘭整體讓渡給美國(guó)聯(lián)邦。然而，在美國(guó)憲政秩序下，總統(tǒng)并不能以行政決定完成此類領(lǐng)土取得，至多只能“草簽”取得領(lǐng)土的協(xié)議，最終必須經(jīng)由美國(guó)國(guó)會(huì)以立法形式批準(zhǔn)。美國(guó)憲法第四條第三款明確規(guī)定：國(guó)會(huì)準(zhǔn)許新州加入本聯(lián)邦（New States may be admitted by the Congress into this Union）。傳統(tǒng)上，總統(tǒng)至少存在兩條形式上可行的路徑：其一是將“購(gòu)島協(xié)議”作為國(guó)際條約（treaty）提交參議院；其二是通過(guò)普通立法方式，將領(lǐng)土讓渡包裝為“領(lǐng)土取得或讓渡法案”（cession act）。然而，以上兩種路徑在現(xiàn)實(shí)政治中均使特朗普政府成功取得格陵蘭的可能性極低。

（1）國(guó)際條約路徑：憲法第二條的高門(mén)檻設(shè)計(jì)

美國(guó)憲法第二條第二款明確規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)有權(quán)，在參議院的建議與同意下，締結(jié)條約，但須獲得出席參議員三分之二的同意”（He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur）。這一條款自建國(guó)之初即被理解為對(duì)外交權(quán)的刻意制衡，其目的并非提高效率，而是防止行政首腦在重大國(guó)際事務(wù)中單方面行動(dòng)。

在歷史上，美國(guó)確實(shí)通過(guò)國(guó)際條約方式取得過(guò)重要領(lǐng)土，例如1803年美法《路易斯安那購(gòu)地條約》、1848年美墨《瓜達(dá)盧佩—伊達(dá)爾戈條約》以及1867年美俄《阿拉斯加條約》。然而，這些成功均深深根植于黨派競(jìng)爭(zhēng)尚未如當(dāng)今般高度極化和制度化的歷史語(yǔ)境中。進(jìn)入20世紀(jì)后，參議院對(duì)條約的批準(zhǔn)已演變?yōu)橐粋€(gè)高度政治化、且否決常態(tài)化的過(guò)程。最著名的例子是1919年參議院拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽條約》，明確表明即便總統(tǒng)已完成談判，參議院仍可基于國(guó)內(nèi)政治與憲法疑慮行使否決權(quán)。

在格陵蘭購(gòu)島情境中，國(guó)際條約路徑面臨的障礙尤為嚴(yán)峻。首要的“程序天花板”在于憲法所要求的參議院三分之二多數(shù)（即67票）批準(zhǔn)。而在當(dāng)前政黨高度極化的政治格局中，條約通過(guò)的可能性近乎為零。以當(dāng)下參議院議員政黨結(jié)構(gòu)觀之，共和黨僅占53席，且黨內(nèi)并非鐵板一塊，這距離67票的超級(jí)多數(shù)門(mén)檻相距甚遠(yuǎn)。

其次，格陵蘭議題本身的復(fù)雜性質(zhì)，使其在美國(guó)當(dāng)前的政治環(huán)境中極難凝聚起一種跨越黨派的、不容置疑的“國(guó)家安全共識(shí)”。該島的戰(zhàn)略價(jià)值（如北極航道與資源）與天文數(shù)字般的財(cái)政成本、長(zhǎng)期的治理挑戰(zhàn)以及對(duì)北約盟國(guó)關(guān)系的潛在沖擊相互交織。這使得該議題在國(guó)會(huì)辯論中極易被塑造為一個(gè)“代價(jià)高昂的帝國(guó)幻想”或“偏離美國(guó)核心利益的地緣政治冒險(xiǎn)”，而非一個(gè)緊迫的生存威脅。現(xiàn)實(shí)政治中，兩黨議員的共同行動(dòng)與公開(kāi)批評(píng)，已然印證了這種共識(shí)的缺失。2026年1月，一支由民主黨和共和黨議員組成的國(guó)會(huì)代表團(tuán)訪問(wèn)哥本哈根，其公開(kāi)目的便是試圖緩和因特朗普政府強(qiáng)硬立場(chǎng)而緊張的盟友關(guān)系。這一外交行動(dòng)本身，即是對(duì)行政當(dāng)局單邊議程的直接制衡與否定，表明國(guó)會(huì)中有影響力的成員并不認(rèn)同將此議題推向?qū)埂?/p>

2026年1月16日，在丹麥哥本哈根，美國(guó)阿拉斯加州共和黨參議員麗莎·穆?tīng)柨扑够↙isa Murkowski）在丹麥議會(huì)與美國(guó)國(guó)會(huì)議員會(huì)面后接受記者采訪。圖片來(lái)源：Reuters

來(lái)自兩黨的批評(píng)聲音具體而多樣，擊中了購(gòu)島構(gòu)想的多重軟肋：弗吉尼亞州民主黨參議員蒂姆·凱恩（Tim Kaine）表示，參議院國(guó)土安全委員會(huì)可能會(huì)推動(dòng)一項(xiàng)限制特朗普使用武力能力的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議，或者一項(xiàng)挑戰(zhàn)其濫用關(guān)稅的決議?？纤莨埠忘h參議員蘭德·保羅（Rand Paul）則直斥動(dòng)用緊急權(quán)力試圖接管格陵蘭的想法“荒謬”，其批評(píng)核心在于財(cái)政不負(fù)責(zé)任與權(quán)力濫用。阿拉斯加州共和黨參議員麗莎·穆?tīng)柨扑够↙isa Murkowski）則指出，多數(shù)美國(guó)人反對(duì)這種做法。俄亥俄州共和黨眾議員邁克·特納（Mike Turner）在哥倫比亞廣播公司（CBS）的“面對(duì)國(guó)家”（Face the Nation）節(jié)目中警告，強(qiáng)硬的關(guān)稅威脅策略可能損害與北約盟國(guó)的關(guān)系。他以諷刺口吻稱此非《交易的藝術(shù)》（特朗普于1987年出版的書(shū)籍），而是《約會(huì)游戲》（The Dating Game），尖銳地批評(píng)了其外交上的短視與魯莽。這些多維度的批評(píng)共同表明，格陵蘭議題非但無(wú)法統(tǒng)合兩黨，反而會(huì)激活并聚合不同陣營(yíng)的反對(duì)理由，無(wú)論是出于財(cái)政保守主義、制度捍衛(wèi)、盟友維系還是簡(jiǎn)單的政治現(xiàn)實(shí)考量。

圖為特朗普于1987年出版的書(shū)籍《交易的藝術(shù)》，該書(shū)由特朗普與記者托尼·施瓦茨合著。該書(shū)于1987年首次登上《 紐約時(shí)報(bào)》 暢銷書(shū)榜首，并連續(xù)51周位居榜單。圖片來(lái)源：維基百科。

最終，現(xiàn)實(shí)政治中的黨內(nèi)倒戈風(fēng)險(xiǎn)，使得67票成為了一項(xiàng)近乎虛幻的目標(biāo)。近年來(lái)關(guān)鍵法案的投票記錄為此提供了冷酷的注腳。例如，在2025年6月28日參議院對(duì)被特朗普稱之為《大而美法案》（Big Beautiful Bill）的程序性投票中，所有民主黨議員的反對(duì)外加共和黨參議員湯姆·蒂利斯（Thom Tillis）與蘭德·保羅（Rand Paul）的倒戈，已清晰顯示了黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的脆弱性與跨黨派合作的困難。更具警示意義的是，此類“背叛”會(huì)招致嚴(yán)厲的政治后果。在因關(guān)鍵投票立場(chǎng)遭到黨內(nèi)強(qiáng)烈反彈，尤其是在特朗普明確威脅蒂利斯后，蒂利斯隨后宣布退休，退出2026年中期選舉的參議院競(jìng)選。其關(guān)于“在華盛頓，過(guò)去幾年里，越來(lái)越明顯的是，那些愿意接受兩黨合作、妥協(xié)并展現(xiàn)獨(dú)立思考能力的領(lǐng)導(dǎo)人正在成為瀕危物種”的感慨，無(wú)疑道破了當(dāng)代華盛頓政黨極化的政治生態(tài)。同樣，在2026年1月14日參議院試圖限制總統(tǒng)對(duì)委內(nèi)瑞拉動(dòng)武授權(quán)的投票中，出現(xiàn)了50:50的僵局。三位共和黨參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins，緬因州）、麗莎·穆?tīng)柨扑够↙isa Murkowski，阿拉斯加州）和蘭德·保羅（Kentucky，肯塔基州）發(fā)起倒戈，與所有民主黨人一起投票決定繼續(xù)審議該決議，最終僅靠副總統(tǒng)萬(wàn)斯的關(guān)鍵一票，才得以阻止該議程繼續(xù)推進(jìn)。這些案例共同揭示，在當(dāng)今美國(guó)高度極化的政黨政治與特朗普式非傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的雙重作用下，國(guó)會(huì)的立法生態(tài)已發(fā)生深刻變化。即便是僅需簡(jiǎn)單多數(shù)的表決，確保本黨陣營(yíng)全員恪守政黨路線都異常艱難，黨內(nèi)“反水”已成為一種高頻風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)議題升級(jí)至需要參議院三分之二超級(jí)多數(shù)（即67票）批準(zhǔn)時(shí)，這意味著總統(tǒng)不僅不能失去本黨任何一票，還必須額外爭(zhēng)取至少14名民主黨參議員的支持。在現(xiàn)行政治氣候下，這幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。因此，通過(guò)國(guó)際條約路徑取得格陵蘭，在政治現(xiàn)實(shí)中的可行性無(wú)限趨近于零。

（2）立法路徑：憲法第四條第三款的“領(lǐng)土條款”

面對(duì)條約門(mén)檻過(guò)高的現(xiàn)實(shí)，總統(tǒng)理論上還存在另一種憲法選項(xiàng)：放棄條約形式，轉(zhuǎn)而尋求通過(guò)普通立法（Statute）或聯(lián)合決議案（Joint Resolution）來(lái)完成領(lǐng)土取得。這一路徑的法定門(mén)檻看似較低，但其背后的權(quán)力邏輯與政治現(xiàn)實(shí)，卻可能構(gòu)成同樣堅(jiān)固的壁壘。

憲法第四條第三款規(guī)定：“國(guó)會(huì)有權(quán)處置并制定一切必要的規(guī)則與條例，以管理屬于合眾國(guó)的領(lǐng)土或其他財(cái)產(chǎn)”（The Congress shall have Power to dispose of and make all needful Rules and Regulations respecting the Territory or other Property belonging to the United States）。正是基于這一條款，歷史上如1845年德克薩斯并入、1898年夏威夷并入等案例，均是通過(guò)國(guó)會(huì)普通立法程序?qū)崿F(xiàn)的。

如果將普通立法其應(yīng)用于格陵蘭島案例，其標(biāo)準(zhǔn)流程可概括為：（1）談判與提案：總統(tǒng)作為行政首腦，與出讓方（如丹麥）達(dá)成初步轉(zhuǎn)讓協(xié)議（草約）；（2）國(guó)會(huì)審議與通過(guò)：該協(xié)議以法案形式提交國(guó)會(huì)，必須在眾議院和參議院均獲得簡(jiǎn)單多數(shù)（過(guò)半）支持；（3）總統(tǒng)簽署生效：法案送呈總統(tǒng)簽署后，即成為法律，構(gòu)成美國(guó)接受領(lǐng)土的國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。

圖為美國(guó)國(guó)會(huì)立法流程圖。圖片來(lái)源：Sunlight Foundation

從表面看，將表決門(mén)檻從參議院的“三分之二”降至兩院的“過(guò)半數(shù)”，似乎大大提高了可行性。然而，這實(shí)質(zhì)上是將挑戰(zhàn)從一個(gè)極高的固定門(mén)檻，轉(zhuǎn)移到了一個(gè)漫長(zhǎng)、復(fù)雜且充滿變數(shù)的立法迷宮之中。在普通立法路徑下，一項(xiàng)領(lǐng)土取得法案必須成功穿越國(guó)會(huì)兩院立法流程中可能存在的至少12個(gè)關(guān)鍵否決點(diǎn)（veto points），其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失敗都可能導(dǎo)致整個(gè)進(jìn)程夭折。因此，這一路徑的實(shí)質(zhì)絕非簡(jiǎn)單的“門(mén)檻降低”，而是將事務(wù)的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)從總統(tǒng)（依靠其外交權(quán)與條約路徑）完全交還給了由535名議員組成的國(guó)會(huì)?？偨y(tǒng)的角色被嚴(yán)格限定為談判發(fā)起者和法案的最終可能簽署者。而法案能否誕生、以何種形態(tài)誕生，完全取決于國(guó)會(huì)在每一個(gè)否決點(diǎn)上的獨(dú)立意志。只要眾議院或參議院中的任何一個(gè)委員會(huì)、任何一個(gè)議事環(huán)節(jié)予以否決或擱置，整個(gè)進(jìn)程便將夭折。在政治高度極化的今天，一個(gè)缺乏跨黨派強(qiáng)烈共識(shí)且極具爭(zhēng)議的“購(gòu)島”法案，幾乎注定會(huì)在上述某個(gè)環(huán)節(jié)，因黨派斗爭(zhēng)、程序阻撓或利益博弈而觸礁沉沒(méi)。

更關(guān)鍵的是，總統(tǒng)試圖繞過(guò)國(guó)會(huì)、以行政協(xié)議等方式單方面取得領(lǐng)土的路徑，已被最高法院的既有判例徹底封堵。在現(xiàn)行的憲法結(jié)構(gòu)與司法先例框架下，任何此類行為都不具備堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，其違憲風(fēng)險(xiǎn)極高。在揚(yáng)斯頓鋼鐵公司訴索耶案（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer，1952）這一里程碑式的判決中，最高法院確立了著名的“三階理論”：當(dāng)總統(tǒng)在缺乏甚至違背國(guó)會(huì)明確授權(quán)的情況下行動(dòng)時(shí)，其權(quán)力處于“最低谷”（lowest ebb），必須受到最嚴(yán)格的審查。任何將“購(gòu)島”包裝成純行政行為的嘗試，都會(huì)立即陷入嚴(yán)重的違憲爭(zhēng)議，其法律基礎(chǔ)極其脆弱。

第三道閘門(mén)：格陵蘭領(lǐng)土并入的憲政地位難題

即便授權(quán)與撥款這兩道政治難關(guān)奇跡般地通過(guò)，“購(gòu)島”的法律與政治進(jìn)程也遠(yuǎn)未完成。最終，也是最根本的一步，是必須通過(guò)一部“組織法”（Organic Act）來(lái)定義這塊新領(lǐng)土在美國(guó)憲政體系中的地位。在此問(wèn)題上，歷史判例、現(xiàn)實(shí)政治與未來(lái)承諾之間存在著幾乎無(wú)法調(diào)和的沖突，構(gòu)成了比短期預(yù)算爭(zhēng)議更為深遠(yuǎn)的“終極否決點(diǎn)”。

要理解格陵蘭可能面臨的地位，必須回到20世紀(jì)初最高法院的一系列關(guān)鍵判例，即“島嶼案”（Insular Cases，1901—1904）。在這些判例中，最高法院確立了“建制領(lǐng)地”（incorporated territories）與“非建制領(lǐng)地”（unincorporated territories）的區(qū)分。1901年的“道恩斯訴比德韋爾案”（Downes v. Bidwell）是其中的基石。該案核心裁定結(jié)論是：新獲取的領(lǐng)土并非自動(dòng)享有美國(guó)憲法的完整覆蓋。由此，最高法院創(chuàng)造了一個(gè)“根本權(quán)利”與“不完全適用”的二分法，認(rèn)為只有那些“符合自然正義原則”的“根本性”憲法條款才自動(dòng)生效，而其余條款的適用與否，則由國(guó)會(huì)根據(jù)領(lǐng)土的具體情況自行決定。

這一判例背后的邏輯，被學(xué)者犀利地指出，是美國(guó)“帝國(guó)邏輯”的法律體現(xiàn)，旨在管理那些被認(rèn)為在種族、文化上“不同”且尚未準(zhǔn)備好完全融入的海外領(lǐng)地。盡管在學(xué)界與司法內(nèi)部廣受批評(píng)，且多位大法官公開(kāi)質(zhì)疑其正當(dāng)性，但一個(gè)多世紀(jì)過(guò)去，該判例體系在形式上仍未被最高法院整體推翻，仍具有法律效力。這就為任何新領(lǐng)土的并入預(yù)設(shè)了一個(gè)充滿張力的法律框架：國(guó)會(huì)擁有幾乎不受限制的自由裁量權(quán)，來(lái)決定這塊土地及其人民能在多大程度上享有“美利堅(jiān)合眾國(guó)”的完整憲政承諾。

在此框架下，格陵蘭島幾乎必然在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，甚至永久性地，被定位為“非建制領(lǐng)地”，長(zhǎng)期處于有限憲法適用狀態(tài)，不享有完整的政治代表權(quán)?？紤]到其人口規(guī)模、族群結(jié)構(gòu)、民意基礎(chǔ)與地理位置，國(guó)會(huì)幾乎不可能立即啟動(dòng)成州程序。波多黎各在一百多年后仍未成州的現(xiàn)實(shí)，正是這一制度邏輯的最佳注腳。自1898年被美國(guó)取得以來(lái)，波多黎各作為“非建制領(lǐng)地”已超過(guò)125年。盡管其居民自1917年起即為美國(guó)公民，但在聯(lián)邦層面沒(méi)有總統(tǒng)選舉投票權(quán)，在國(guó)會(huì)的代表權(quán)也受限。波多黎各多次公投希望建州，但始終未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)立法階段。這并非偶然，而是“島嶼案”邏輯的必然結(jié)果：國(guó)會(huì)可以無(wú)限期地保持其“未定狀態(tài)”，享受戰(zhàn)略利益，卻無(wú)需承擔(dān)完全的政治整合成本。格陵蘭的戰(zhàn)略價(jià)值（北極通道、資源）遠(yuǎn)超波多黎各，這反而會(huì)加強(qiáng)國(guó)會(huì)將其保持在一種“工具性領(lǐng)地”狀態(tài)，而非賦予其完全政治權(quán)利的動(dòng)機(jī)。

然而，這種安排將直接與“購(gòu)島成州”的政治口號(hào)發(fā)生沖突，反而進(jìn)一步削弱國(guó)會(huì)議員的支持動(dòng)機(jī)。對(duì)國(guó)會(huì)而言，這不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政與外交問(wèn)題，更是一個(gè)可能永久引入憲政不對(duì)稱的新政治實(shí)體的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。若將一個(gè)明確表示“不想成為美國(guó)人”的民族，強(qiáng)行置于美國(guó)的“非建制領(lǐng)地”統(tǒng)治下，將立即引爆持續(xù)的治理危機(jī)、文化沖突和主權(quán)運(yùn)動(dòng)。在國(guó)際上，這將被視作赤裸裸的現(xiàn)代殖民行為，招致包括歐洲核心盟友在內(nèi)的全球譴責(zé)，嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)聲譽(yù)。相反，若將格陵蘭視為美國(guó)的第51州，則意味著約5.7萬(wàn)人將獲得與擁有4000萬(wàn)人口的加州同等的參議院權(quán)力，這種代表性的極端不公將激化國(guó)內(nèi)已有的政治裂痕。因此，對(duì)任何一位國(guó)會(huì)議員而言，公開(kāi)支持購(gòu)島構(gòu)想已無(wú)異于一場(chǎng)政治自殺。他們需要同時(shí)面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)方向的、無(wú)法調(diào)和的多重壓力，使自己瞬間成為眾矢之的。

03

憲政體系：特朗普政府的“阿喀琉斯之踵”

總之，對(duì)特朗普政府“購(gòu)島”構(gòu)想所必經(jīng)的三道程序性流程進(jìn)行分析后，我們能夠清晰看到，任何在美國(guó)憲政程序內(nèi)購(gòu)島的實(shí)質(zhì)性操作，其可能性嚴(yán)格為零。在美國(guó)憲政框架下，領(lǐng)土取得并非不可想象之事，歷史上亦存在明確的制度路徑。然而，無(wú)論是需要參議院三分之二同意的條約路徑，還是必須穿越兩院立法流程、層層否決點(diǎn)的普通立法路徑，抑或在取得領(lǐng)土之后仍不可回避的組織法與憲政地位安排，其共同特征都在于：它們被有意設(shè)計(jì)為緩慢、分散、依賴高度共識(shí)的集體決策過(guò)程。這種制度結(jié)構(gòu)的核心目的，正是防止行政權(quán)在涉及國(guó)家疆域、主權(quán)結(jié)構(gòu)與憲政承諾的重大問(wèn)題上，進(jìn)行單邊、快速且不可逆的行動(dòng)。

更為關(guān)鍵的是，這套憲政約束并非只在國(guó)內(nèi)政治層面發(fā)揮作用。它本身以國(guó)家主權(quán)平等與同意原則為前提運(yùn)行。當(dāng)?shù)溚鯂?guó)與格陵蘭自治當(dāng)局明確表達(dá)拒絕立場(chǎng)時(shí)，美國(guó)憲政程序所必需的起點(diǎn)便已不復(fù)存在。在此情形下，“國(guó)會(huì)是否會(huì)批準(zhǔn)”不再是一個(gè)尚待政治博弈的問(wèn)題，而是一個(gè)在程序上根本無(wú)法成立的假設(shè)。

因此，所謂“購(gòu)島”不過(guò)是特朗普慣用的極限施壓劇本。其核心邏輯在于，通過(guò)主動(dòng)拋出一個(gè)在法理與政治上均極度敏感、且對(duì)方幾乎必然拒絕的極端要價(jià)，強(qiáng)行將一個(gè)原本可能被擱置的議題轉(zhuǎn)化為必須面對(duì)的國(guó)際談判議程。然而，從美國(guó)國(guó)內(nèi)憲政程序?qū)徱?，該提議的實(shí)質(zhì)落地可能性幾近于無(wú)。然而，正是這種國(guó)內(nèi)行動(dòng)的“不可能性”，反向證明了其作為國(guó)際策略的獨(dú)特功能。特朗普真實(shí)意圖或許并非領(lǐng)土主權(quán)易幟，而在于以此為支點(diǎn)，擾動(dòng)既有談判格局，迫使丹麥在更為實(shí)際且緊迫的議題上，例如北約在格陵蘭軍事設(shè)施的長(zhǎng)期化、北極航道規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)、或關(guān)鍵礦產(chǎn)投資準(zhǔn)入等方面做出妥協(xié)或權(quán)益讓渡。

總之，審視特朗普政府圍繞格陵蘭可能采取的任何行動(dòng)，若僅停留在外交摩擦、盟友態(tài)度或個(gè)人政治風(fēng)格層面，反而容易低估真正起決定性作用的約束力量。特朗普政府在這一議題上真正面對(duì)的，并不是可以通過(guò)政治施壓、輿論動(dòng)員或個(gè)人意志加以突破的具體對(duì)手，而是一套彼此支撐、環(huán)環(huán)相扣的制度網(wǎng)絡(luò)。正是在這一意義上，當(dāng)代能夠持續(xù)約束與抗衡美國(guó)總統(tǒng)即時(shí)政治沖動(dòng)與權(quán)力試探的終極力量，也許唯有美國(guó)自身的憲政制度，可謂“美國(guó)反對(duì)美國(guó)”的當(dāng)代展示。

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來(lái)源 | 復(fù)旦中美友好互信合作計(jì)劃

作者 | 魏博偉 述恒

排版 | 蒲云濤