城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

城市更新中的土地利用、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)歸屬、資金來源和運營可持續(xù)等問題，是城市更新實踐中遇到的堵點和難點，也是高質(zhì)量推進城市更新工作亟待破解的難題。

近日，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），從增強詳細規(guī)劃適應(yīng)性、優(yōu)化過渡期支持政策、推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運營、創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)和妥善處置歷史遺留問題等六個方面，提出11項具體措施，直擊城市更新中的關(guān)鍵堵點。一系列制度安排為城市更新構(gòu)建了一個從規(guī)劃、土地、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)到歷史遺留問題的全方位支持體系，護航城市更新駛?cè)敫哔|(zhì)量推進的快車道。

核心思路：放權(quán)、松綁、創(chuàng)新

從傳統(tǒng)的“大拆大建”到內(nèi)涵式提升，高質(zhì)量發(fā)展背景下的城市更新難免會遇到土地、規(guī)劃等政策制度約束，資金和長期運營壓力，以及市場化參與不足等難題。此次兩部委聯(lián)合印發(fā)《通知》，旨在精準破解項目實施過程中遇到的規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、運營等核心堵點，為城市更新工作提供精細化政策賦能。

政策的核心思路可以歸納為“放權(quán)”“松綁”和“創(chuàng)新”三個關(guān)鍵詞：放權(quán)，賦予地方更大的自主權(quán)和靈活性；松綁，破除制度剛性約束，放寬政策彈性；創(chuàng)新，創(chuàng)新服務(wù)與管理，提升實施效率。

首先是放權(quán)，賦予地方更大自主權(quán)和靈活性�！锻ㄖ犯淖兞诉^去“一刀切”的管理思路，將部分權(quán)限下放給地方，鼓勵地方政府因城施策、因地制宜。一是增強了規(guī)劃適應(yīng)性。允許地方對詳細規(guī)劃進行評估優(yōu)化，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督。地方可結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單和管控要求，符合清單即視為符合規(guī)劃。對加裝電梯、增設(shè)停車充電設(shè)施、提升小區(qū)綠化等微更新項目，可制定規(guī)劃許可豁免清單，免去繁瑣的審批程序。二是優(yōu)化過渡期政策。利用存量資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)的，可享受最長5年的過渡期，其間不改變用地主體和規(guī)劃條件。這為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了緩沖期，過渡期滿后新增了租賃方式辦理手續(xù)，降低了用地成本。三是推進存量臨時利用。在保障安全和不影響遠期規(guī)劃前提下，允許地方制定規(guī)則，對空閑建設(shè)用地和現(xiàn)有建筑在不增加容積率和高度前提下進行臨時利用和正面清單管理，以激活低效空間。

其次是松綁，破解關(guān)鍵制度約束�！锻ㄖ分泵鏆v史遺留問題和復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，旨在為項目推進掃清障礙。在不動產(chǎn)登記方面推出了預(yù)告登記、老舊住房更新按戶首次登記、土地帶建筑收儲的簡化登記等服務(wù)。這些措施保障了權(quán)利在城市更新過程中的延續(xù)性，降低了制度性交易成本。在處置歷史遺留問題方面，明確按照“依法依規(guī)、尊重歷史”原則，分類處置歷史形成的沒有合法手續(xù)的建設(shè)用地問題，以此化解矛盾，讓一些因歷史原因停滯的項目得以繼續(xù)推進。

第三是創(chuàng)新，探索發(fā)展新范式�！锻ㄖ芬龑�(dǎo)城市更新從單一項目思維轉(zhuǎn)向整體資源優(yōu)化配置。一是資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。鼓勵將自然、文化等多類資源資產(chǎn)在特定區(qū)域內(nèi)打包組合，通過整體供應(yīng)、一體化運營，提升綜合價值和特色魅力，推動更新模式從“開發(fā)地塊”向“經(jīng)營資源”轉(zhuǎn)變。二是引導(dǎo)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。通過模式創(chuàng)新，推動城市發(fā)展從過去“攤大餅”式的外延擴張，轉(zhuǎn)向以提升品質(zhì)、活力、安全為目標的內(nèi)涵式發(fā)展。

為社會資本參與掃清障礙

為了吸引社會資本參與城市更新，國家及地方陸續(xù)出臺了一系列組合政策，通過財稅激勵、金融創(chuàng)新、土地政策放寬和管理模式優(yōu)化，降低投資門檻與風險，提升項目盈利預(yù)期。這次兩部委聯(lián)合印發(fā)的《通知》，核心思路就是通過一系列務(wù)實舉措，構(gòu)建一個讓社會資本“想進來、能運作、有回報”的環(huán)境。

一是降低制度成本，增強政策的可預(yù)期性�！锻ㄖ返淖畲罅咙c是規(guī)劃與土地靈活性的調(diào)整，通過增強詳細規(guī)劃適應(yīng)性，鼓勵制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單及微更新項目規(guī)劃許可豁免清單，提高了項目功能兼容性和開發(fā)效率，降低前期不確定性。通過微更新項目流程簡化，降低投資門檻。另外，通過靈活的5年過渡期政策，為產(chǎn)業(yè)培育留出靈活調(diào)整時間，給予企業(yè)穩(wěn)定的政策預(yù)期；過渡期滿后，新增租賃出讓方式辦理用地手續(xù)，鼓勵長期投資。

二是創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)與融資支持。在登記服務(wù)方面，推出預(yù)編不動產(chǎn)單元預(yù)告登記、老舊住房更新直接接戶登記、土地帶建筑收儲供應(yīng)簡化材料等，清晰界定和保障更新過程中的各類產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定投資預(yù)期，簡化手續(xù)，降低交易成本與投資風險。在金融支持方面，加大中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債支持；鼓勵金融機構(gòu)提供信貸；推動發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，為實施主體提供多渠道資金支持，并為社會資本涉及市場化退出路徑，提升資金流動性和投資意愿。

三是拓寬盈利模式。鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、整體運營，將不同門類資源打包，提升綜合效能，創(chuàng)造“開發(fā)+運營”的長期盈利模式。對于社會資本來說，允許將盈利與非盈利項目捆綁，可以實現(xiàn)區(qū)域整體平衡，擴寬項目類型。另外，通過存量土地和空間臨時利用，盤活閑置資源，產(chǎn)生即時收益。

四是降低歷史包袱風險�！锻ㄖ诽岢觯凑找婪ㄒ酪�(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于社會資本來說，減少了因歷史原因?qū)е碌漠a(chǎn)權(quán)糾紛風險，讓項目“輕裝上陣”。

當然，國家政策是頂層設(shè)計，具體細則因城而異。企業(yè)還需深入研究目標城市的城市更新條例、專項規(guī)劃、資金補貼政策等，吃透并利用好地方政策。同時，社會資本需要具備長期運營的能力和耐心，通過提升運營效率和服務(wù)品質(zhì)來實現(xiàn)可持續(xù)回報。

案例

城市更新中增強規(guī)劃彈性的實踐案例

增強規(guī)劃彈性是破解城市更新關(guān)鍵堵點的重要政策措施，在實際項目中主要體現(xiàn)在為應(yīng)對不同的發(fā)展需求，在用地功能、規(guī)劃指標和審批程序上提供靈活調(diào)整的空間。近年來，各地在城市更新實踐中不斷探索創(chuàng)新，為破解城市更新難題積累了豐富經(jīng)驗。以下簡單列舉幾個具體案例以供參考。

1.杭州高新區(qū)數(shù)智產(chǎn)業(yè)園（規(guī)劃彈性適配）。在詳細規(guī)劃中明晰“短期用途”，適應(yīng)企業(yè)急迫需求。解決了規(guī)劃編制周期長與企業(yè)市場機會轉(zhuǎn)瞬即逝之間的矛盾，形成“全鏈條政策組合拳”，推動項目快速落地。

2.南京江心洲E^3PARK（功能復(fù)合利用）。盤活存量空閑低，彈性供給公共空間。解決了土地閑置與市民對復(fù)合型公共空間需求之間的矛盾。

3.湘潭高新區(qū)展會用地（過渡期功能彈性調(diào)整）。允許地塊在“短期會展”與“長期產(chǎn)業(yè)基地”間轉(zhuǎn)換。解決了臨時性大型活動場地需求與活動后場地可持續(xù)利用的矛盾。既滿足了中非經(jīng)貿(mào)博覽會的需求，又為后期工程機械再制造產(chǎn)業(yè)預(yù)留了空間，避免資源浪費。

4.宜昌市秭歸縣閑置油廠改造（“科技+商服”混合用地）。將單一低效用地規(guī)劃為多功能混合用地。解決了產(chǎn)業(yè)配置平臺缺失與存量資產(chǎn)長期閑置的矛盾。成功盤活閑置資產(chǎn)，改造為集“柑橘研究+旅游研學(xué)”于一體的檢測中心，服務(wù)當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。

5.銀川/錫林浩特微更新項目（審批豁免清單）。針對老舊小區(qū)改造，加裝充電樁等微更新項目免于或無需辦理工程規(guī)劃許可證。解決了微小民生工程審批流程復(fù)雜而推進緩慢的問題。審批時間壓減至10——15天，材料大幅精簡，項目得以快速實施，直接惠及民生。

這些案例表明，規(guī)劃彈性并非簡單地“放松管制”，而是一種更精細、更智能的管理方式。其核心價值在于，一是從剛性管控到彈性適配。改變過去“一刀切”的靜態(tài)規(guī)劃模式，允許規(guī)劃指標和功能在一定規(guī)則內(nèi)動態(tài)調(diào)整，更好地適應(yīng)市場和企業(yè)的實際需求。二是從增量擴張到存量優(yōu)化。重點著眼于盤活存量低效用地，通過功能混合、用途轉(zhuǎn)換等策略，在現(xiàn)有土地上精耕細作，實現(xiàn)資源節(jié)約和效益提升。三是從審批思維到服務(wù)思維。通過建立豁免清單、正負面清單等工具，簡化審批流程，將管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，為企業(yè)“松綁”，為項目提速。

專家觀點

政策目標是以政策完善激活市場活力

中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會、城市更新分會研究部部長王宇

《通知》聚焦城市更新項目詳規(guī)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了以下特點：一是在民生和產(chǎn)業(yè)發(fā)展這兩個重要方向，采取正負面清單機制提供空間規(guī)劃指標的彈性供給；二是基于民生，對完善公共服務(wù)類給與支持，包括公共基礎(chǔ)服務(wù)、社區(qū)公共空間服務(wù)功能完善所涉及的設(shè)施、場地等規(guī)劃許可豁免。三是在政策細節(jié)上提供了多項積極舉措：包括5年過渡期政策、閑置建設(shè)用地的臨時利用管理規(guī)則、鼓勵自然資源及歷史文化資源的組合利用、創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)、歷史遺留的合規(guī)化管理。并提出過渡期滿后土地出讓采取租賃或協(xié)議方式。

《通知》有以下幾方面亮點。一是發(fā)文的主體：是自然資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部首次聯(lián)合發(fā)文，體現(xiàn)了行政管理橫向統(tǒng)籌方向的日漸清晰；二是發(fā)文的導(dǎo)向：以民生和產(chǎn)業(yè)為主，強調(diào)了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展需求。三是打通了自上而下的規(guī)劃合規(guī)性通道：鼓勵詳規(guī)的調(diào)整保障項目投資和產(chǎn)業(yè)落地實施，賦予詳規(guī)充分的彈性以適應(yīng)城市更新階段項目功能、業(yè)態(tài)的靈活性的需求，并通過詳規(guī)與上位法定規(guī)劃相銜接。四是在具體舉措上，基于存量房、地資產(chǎn)的特點，在四個用地大類：居住類、公共類、產(chǎn)業(yè)類和商業(yè)類，設(shè)置了務(wù)實、具體的措施，并設(shè)置了過渡期和過渡期后的處理辦法。

結(jié)合近期的國家級政策，可以看到總的政策導(dǎo)向是以供給側(cè)政策不斷優(yōu)化引導(dǎo)市場的積極參與。本次《通知》涉及的房、地資產(chǎn)板塊是四大生產(chǎn)資料的重要組成部分。另外三個板塊包括：一是行業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)板塊，尤其是與資產(chǎn)管理及運營有關(guān)的技術(shù)、技能的提高；二是新興技術(shù)，包括科技、文化、大數(shù)據(jù)、人工智能；三是金融要素，涉及產(chǎn)業(yè)資本和金融資本。

政策出臺的最終目的是激活市場、盤活存量。我們期待，有更多的部委政策橫向聯(lián)動起來，實現(xiàn)系統(tǒng)性最優(yōu)。我們期待，后續(xù)政策能和本次《通知》一樣，從市場主體視角出發(fā)管理生產(chǎn)資料的供給，以便市場方能夠有“彈性的空間”來提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品及服務(wù)、在風險可控的情況下獲取可量化的投資收益；我們也希望市場主體能同時從社會效益、生態(tài)效益角度出發(fā)，將企業(yè)的投資收益與城市再發(fā)展的綜合需求相結(jié)合，共同實現(xiàn)城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。

政策最大亮點是增強詳細規(guī)劃的適應(yīng)性

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院首席總規(guī)劃師袁昕

近期出臺的《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》， 其中最大的亮點是強調(diào)了增強詳細規(guī)劃的適應(yīng)性。我們知道具體指導(dǎo)城市建設(shè)的詳細規(guī)劃的法定地位，也知道具體的工程項目從規(guī)劃建設(shè)到落地實施過程當中復(fù)雜的審批流程，這個文件提出可以制定簡化詳細規(guī)劃的修改程序，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單和管控要求，也可以制定符合微更新項目的規(guī)劃許可的豁免清單，這將極大地促進更新項目在規(guī)劃編制以及后續(xù)審批過程中的流程加速，做到真正支持更新項目的推進。因為城市更新的很多項目是面向市場需求的，如果規(guī)劃編制和審批周期過長，可能市場窗口就會失去，這些項目很可能就會停滯或者中途流產(chǎn)。存量提質(zhì)與增量擴張期的建設(shè)管理邏輯發(fā)生了很大變化，加強詳規(guī)的適應(yīng)性，并進一步創(chuàng)新詳細規(guī)劃管理，對于促進城市更新行動，保障項目落地實施具有重要的意義。

政策措施直指城市更新痛點堵點

中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授王昊

從這次兩部委發(fā)布的《通知》中可以看出一個明顯的信號：2025年以來，從中央到地方密集出臺了城市更新相關(guān)政策。2025年中央城市工作會議，以及住建部在蕪湖召開的全國城市更新工作推進會等一系列制度安排，能看到各部委、各省市都在積極推進城市更新相關(guān)工作。

這次由住建部和自然資源部共同發(fā)布的政策措施，都是針對目前城市更新工作的痛點和難點。例如土地聯(lián)動問題。城市更新不單純是建筑物問題，更多的是與土地聯(lián)動的問題，包括詳細規(guī)劃適應(yīng)性問題。在城市更新實踐中經(jīng)常會遇到這方面困難，如何加強規(guī)劃的適應(yīng)性和政策彈性，更好地服務(wù)于城市更新，措施中給出了解決方案。在優(yōu)化的過渡期的支持政策上，其中有存量土地房產(chǎn)資源的相應(yīng)的使用的時間，有規(guī)劃條件、過渡期的政策，很多具體政策都為城市更新工作提供了支撐。運營問題也是城市更新的難點，如何推動可持續(xù)運營，政策中也給出了明確解決方案。另外，針對城市更新中產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的難題，政策中提出創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)，這對在城市更新中處理產(chǎn)權(quán)業(yè)權(quán)問題起到了積極作用。關(guān)于歷史遺留問題，在城市更新中也是需要解決的難題。我們看到這些措施當中的6個主要方面，其實都是圍繞城市更新行業(yè)實操中的痛點堵點，也充分體現(xiàn)出兩部委聯(lián)合發(fā)布政策措施的重要意義。