非法占用“其他草地”行為的認(rèn)定*

摘 要：非法占用“其他草地”的定罪處罰存在多重爭議。規(guī)范層面，“其他草地”定義范圍多次調(diào)整、地類歸屬在農(nóng)用地與未利用地之間界定矛盾，導(dǎo)致法律適用困難。實(shí)踐層面，不同主體對非法占用“其他草地”是否定罪存在分歧，證據(jù)采信規(guī)則不一，多種地類畝數(shù)如何合并計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)模糊。理論層面，刑事處罰缺乏基礎(chǔ)，一是違背法秩序統(tǒng)一性原理與刑法謙抑性原則，二是不符合生態(tài)法益保護(hù)與比例原則，三是樸素認(rèn)知偏差導(dǎo)致法律實(shí)效不足。對此，建議將“其他草地”仍作為未利用地管理，并在審慎定罪與統(tǒng)一證據(jù)采信基礎(chǔ)上，通過發(fā)布案例、行刑反向銜接、公益訴訟與相關(guān)部門協(xié)作等方式妥善治理。

關(guān)鍵詞：其他草地 非法占用農(nóng)用地罪 未利用地 地類性質(zhì)

全文

實(shí)踐中，非法占用“其他草地”是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪以及如何處罰存在爭議，原因是“其他草地”的定義范圍多次變動，“其他草地”地類歸屬于農(nóng)用地還是未利用地存在矛盾。本文認(rèn)為“其他草地”仍應(yīng)作為未利用地管理，非法占用“其他草地”的，不宜按非法占用農(nóng)用地罪處罰。

一、涉“其他草地”行政規(guī)范的沖突與適用困境

《刑法》第342條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成大量毀壞的，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。農(nóng)用地由土地管理類行政法規(guī)規(guī)定，2023年11月自然資源部印發(fā)并施行的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（以下簡稱《規(guī)劃指南》）將草地歸為農(nóng)用地，但不同規(guī)定對“其他草地”定義范圍及地類歸屬存在沖突，致使司法實(shí)踐認(rèn)定存在困惑。

（一）“其他草地”的規(guī)定變遷

1.荒草地的初步確定階段。1984年全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》將荒草地歸為未利用土地，定義為樹木郁閉度＜10%，表層為土質(zhì)，生長雜草，不包括鹽堿地、沼澤地和裸土地。2002年原國土資源部印發(fā)的《全國土地分類（試行）》延用了前述定義及地類歸屬。

2.強(qiáng)調(diào)土地用途階段。原國土資源部于2007年發(fā)布實(shí)施、2017年修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《現(xiàn)狀分類》）將“荒草地”更名為“其他草地”，刪除了“不包括鹽堿地、沼澤地和裸土地”，調(diào)整為不用于畜牧業(yè)或放牧，仍歸屬未利用地。

3.農(nóng)用地與未利用地分化并存階段。2022年5月，自然資源部將“其他草地”的歸屬按照農(nóng)用地統(tǒng)計(jì)。2023年1月，國家林業(yè)和草原局將“其他草地”作為農(nóng)用地管理?！兑?guī)劃指南》將“其他草地”定義為“天然牧草地、人工牧草地、后備耕地以外的草地”，將以前的“其他草地”中“現(xiàn)狀為荒草地，可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的土地”改為“后備耕地”，仍歸屬于未利用地，將其余沒有使用價值的“其他草地”變?yōu)檗r(nóng)用地嚴(yán)加保護(hù)。

（二）地類歸屬矛盾導(dǎo)致罪與非罪沖突

我國行政管理對土地的分類有兩種，一是按利用現(xiàn)狀用途進(jìn)行的地類性質(zhì)分類，草地是一級地類、“其他草地”是二級地類。二是按規(guī)劃管理進(jìn)行的歸屬分類，即常稱土地歸屬三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。非法占用農(nóng)用地的行為構(gòu)成犯罪，而根據(jù)《土地管理法》第77條、《土地管理法實(shí)施條例》第57條的規(guī)定，非法占用未利用地的屬于行政違法行為。自《規(guī)劃指南》施行后，認(rèn)定非法占用農(nóng)用地罪需分兩步進(jìn)行：先依據(jù)《現(xiàn)狀分類》確定地類性質(zhì)（事實(shí)判斷），若事實(shí)上改變土地性質(zhì)另作他用，再依據(jù)《規(guī)劃指南》判斷地類歸屬（規(guī)范判斷），確認(rèn)被改變的土地歸屬于農(nóng)用地的，才構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。由于《現(xiàn)狀分類》中“其他草地”歸屬于未利用地，《規(guī)劃指南》中新分出來的“其他草地”歸屬于農(nóng)用地，此矛盾導(dǎo)致罪與非罪分歧。

（三）規(guī)范并行的適用困惑

《規(guī)劃指南》施行后存在兩個問題，一是拆分適用違背從舊兼從輕原則。若行為發(fā)生在《規(guī)劃指南》出臺前，審判發(fā)生在此后，部分司法機(jī)關(guān)依據(jù)《現(xiàn)狀分類》認(rèn)定地類性質(zhì)后，再依據(jù)《規(guī)劃指南》認(rèn)定歸屬于農(nóng)用地，將原本不構(gòu)罪的行為定罪，違背從舊兼從輕原則。二是超范圍處罰。《現(xiàn)狀分類》中“其他草地”范圍涵蓋天然牧草地、人工牧草地以外的所有草地，而《規(guī)劃指南》中按農(nóng)用地處罰的新“其他草地”，需排除后備耕地。若行為及結(jié)果均在《規(guī)劃指南》出臺后，部分司法機(jī)關(guān)依《現(xiàn)狀分類》確定面積，卻依《規(guī)劃指南》處罰，導(dǎo)致超范圍打擊。

二、非法占用“其他草地”罪與非罪的實(shí)踐爭議

（一）不同主體認(rèn)定分歧較大

實(shí)踐中，非法占用“其他草地”是否定罪一直存在爭議，部分行政機(jī)關(guān)將“其他草地”歸為未利用地，不移送司法機(jī)關(guān)，部分認(rèn)為構(gòu)罪，移送司法機(jī)關(guān)，但有的獲得認(rèn)可定罪量刑，有的并未被認(rèn)可。有的檢察院指控“其他草地”為農(nóng)用地，但審判機(jī)關(guān)是否將其面積計(jì)入犯罪面積處理不一。

（二）行政認(rèn)定類證據(jù)采信規(guī)則差異明顯

實(shí)踐中，“一地多證”現(xiàn)象頻發(fā)，如滕某、松某非法占用農(nóng)用地案中，國土資源部門認(rèn)定為“其他草地”，林業(yè)和草原部門認(rèn)定為林地。對此，有的審判機(jī)關(guān)以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由不予定罪。有的參照《土地管理法》第14條，對于不同部門發(fā)證以何者為準(zhǔn)的爭議，由縣鄉(xiāng)政府決定?？h鄉(xiāng)政府仍依規(guī)交由自然資源部門核查，面臨爭議主體與調(diào)查主體兩種身份并存的困境。

（三）多種地類畝數(shù)如何合并計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)模糊

根據(jù)最高法《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》第2條，非法占用并改變草原20畝以上符合入罪條件，但未達(dá)20畝標(biāo)準(zhǔn)的“其他草地”是否與耕地等不同地類面積合并以及如何量刑標(biāo)準(zhǔn)模糊。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)將未達(dá)20畝的“其他草地”與耕地、林地合并移送公安機(jī)關(guān)偵查；有的直接作為行政違法行為處理。有的審判機(jī)關(guān)對未達(dá)標(biāo)的“其他草地”面積不予計(jì)算；有的計(jì)算面積，但不明確如何量刑。

三、非法占用“其他草地”不應(yīng)納入刑事處罰的理論依據(jù)

“其他草地”作為未利用地管理更為適宜，對其刑事處罰缺乏理論支撐，具體表現(xiàn)以下三個方面。

（一）違背法秩序統(tǒng)一性原理與刑法謙抑性原則

法秩序統(tǒng)一性原理要求規(guī)定之間價值統(tǒng)一，沒有矛盾和沖突。但《現(xiàn)狀分類》與《規(guī)劃指南》之間的沖突，損害法律權(quán)威，損傷法益保護(hù)機(jī)能。同時，對非法占用“其他草地”入罪違背刑法謙抑性原則。非法占用農(nóng)用地罪是行政犯，需以行政權(quán)的有效行使為前提。但統(tǒng)計(jì)顯示，裁判文書網(wǎng)中有關(guān)非法占用“其他草地”的案件，當(dāng)年被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并移送司法機(jī)關(guān)的僅占7.6%，其余為隔年或多年后發(fā)現(xiàn)，部分行為人非法占用長達(dá)21年。行政管理缺位，卻過度依賴刑法追責(zé)，背離刑法補(bǔ)充法的定位，不符合謙抑性原則。

（二）不符合生態(tài)功能定位與比例原則要求

草原監(jiān)管工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先?！冬F(xiàn)狀分類》因“其他草地”植被覆蓋率最低，而排除其保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，主要承擔(dān)生態(tài)用地功能?！捌渌莸亍备衔蠢玫厣鷳B(tài)保護(hù)與資源儲備的定位。按照比例原則要求，從適當(dāng)性看，農(nóng)用地管理的核心是保障糧食安全，“其他草地”無此功能，按照農(nóng)用地規(guī)制缺乏目標(biāo)關(guān)聯(lián)性；從必要性看，通過行政監(jiān)管等非刑罰手段，足以保護(hù)“其他草地”，無需動用刑罰。

（三）樸素認(rèn)知偏差導(dǎo)致法律實(shí)效不足

法律實(shí)效理論關(guān)注法律在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施效果，強(qiáng)調(diào)人的參與。占用“其他草地”的行為人年齡偏大，經(jīng)歷過屯墾開荒、承包草原等歷史時期，對將荒草地變?yōu)樯a(chǎn)資料，改良土壤、勤勞致富的樸素認(rèn)知根深蒂固?！捌渌莸亍倍嗵幱诎敫珊?、嚴(yán)重缺水地區(qū)，為獲取耕種收益，常伴隨掠奪性使用地下水，不僅破壞土壤固有生態(tài)群落，一旦停耕還會加速土地沙化，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞便難以修復(fù)。對非法占用“其他草地”行為追究刑事責(zé)任尚不能被樸素認(rèn)知接受，認(rèn)知偏差導(dǎo)致法律實(shí)施效果差，難以實(shí)現(xiàn)司法與社會的良性互動。

四、非法占用“其他草地”司法治理建議

（一）堅(jiān)持審慎定罪原則

1.嚴(yán)格適用從舊兼從輕原則。行為發(fā)生在《規(guī)劃指南》以前，應(yīng)依據(jù)行為時的規(guī)范，認(rèn)定“其他草地”為未利用地，不予定罪。對同時占用多種地類的，不將“其他草地”面積與耕地、林地等合并計(jì)入犯罪面積。

2.《規(guī)劃指南》出臺后的案件應(yīng)審慎處理。在行政規(guī)范未統(tǒng)一前，因規(guī)范沖突，對非法占用“其他草地”案件，應(yīng)優(yōu)先按行政違法處理，不輕易啟動刑事程序。其背后的刑法原理是非法占用農(nóng)用地罪保護(hù)的法益是農(nóng)用地的管理秩序，如果農(nóng)用地管理秩序混亂，則應(yīng)在前端進(jìn)行處理，刑法不應(yīng)為行政失范“背書”，待行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)范后，再考量刑事定罪的必要性。

（二）統(tǒng)一證據(jù)采信規(guī)則

對于“一地多證”或地類不明的案件，應(yīng)規(guī)范地類性質(zhì)認(rèn)定程序。2021年5月內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會修正的《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》第30條規(guī)定，林草雙證的，系同一政府重復(fù)發(fā)證的自行處理；系上下級政府重復(fù)發(fā)證的，上級處理；系國務(wù)院林業(yè)主管部門與地方政府重復(fù)發(fā)證的，自治區(qū)政府提出意見，報(bào)國務(wù)院處理?？梢酝茝V此經(jīng)驗(yàn)，行政機(jī)關(guān)明確地類性質(zhì)后，再刑事立案；地類性質(zhì)未確定的，審查起訴階段可以作出存疑不訴處理。

（三）強(qiáng)化多元協(xié)同治理

1.發(fā)布案例統(tǒng)一司法尺度。最高檢可發(fā)布指導(dǎo)性案例、典型案例，草地集中的省份可以聯(lián)合發(fā)布典型案例，統(tǒng)一“其他草地”的未利用地屬性，明確案件辦理標(biāo)準(zhǔn)，減少地方差異帶來的法律適用分歧。

2.對于非法占用“其他草地”作出不起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)可以通過制發(fā)檢察建議、移送行政機(jī)關(guān)提出行政處罰意見、提起民事公益訴訟等方式依法全面履職。

3.檢察機(jī)關(guān)也可以聯(lián)合自然資源及林草部門建立協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)管合力，宣示非法占用“其他草地”行為的違法性，并通過法治宣傳，提高草原地區(qū)民眾的法律意識，推動樸素認(rèn)知與相關(guān)規(guī)定的良性融合，實(shí)現(xiàn)“其他草地”的有效管理與保護(hù)。

作者：趙國華 內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長 二級高級檢察官；劉海生 內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任 三級高級檢察官；趙雅男 內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室三級檢察官助理 全國檢察機(jī)關(guān)重罪檢察人才。

*本文為 2025 年度內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“非法占用農(nóng)用地犯罪審查認(rèn)定研究”（NJ2025A02）的階段性成果。

來源：中國檢察官 雜志2025年12月（司法實(shí)務(wù)版）

轉(zhuǎn)自：環(huán)食藥實(shí)務(wù)