【編者按】1月16日出版的2026年第2期《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《在中央城市工作會(huì)議上的講話》。2025年中央城市工作會(huì)議提出“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”的目標(biāo)。上海“十五五”規(guī)劃建議將“人民城市建設(shè)持續(xù)深化”列為“十五五”時(shí)期上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。在上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林教授看來，站在新的歷史起點(diǎn)上，深入研究總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)分析城市發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代化人民城市、實(shí)現(xiàn)讓人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。以下是他在中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)的演講。

2015年中央城市工作會(huì)議提出“人民城市”，2025年中央城市工作會(huì)議提出建設(shè)“現(xiàn)代化人民城市”，十年間，人民城市建設(shè)不僅取得顯著成效，也被賦予了更加豐富的內(nèi)涵和更加重要的使命。2026年是“十五五”開局之年，站在新的歷史起點(diǎn)上，深入研究總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)分析城市發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代化人民城市、實(shí)現(xiàn)讓人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

正確理解“人民城市”要厘清三對(duì)關(guān)系

從理論來源上講，人民城市既有馬克思主義的思想基因，也承載著中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)城市的紅色理想。自“人民城市”提出以來，相關(guān)研究與討論一直在進(jìn)行。在我看來，要正確理解“人民城市”的核心要義，關(guān)鍵要厘清人民城市與新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化人民城市與中國(guó)式現(xiàn)代化、人民城市與城市更新這三對(duì)關(guān)系。

一是人民城市與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系。人民城市是中國(guó)特色城市發(fā)展道路的新產(chǎn)物，新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)確立的城市發(fā)展總體戰(zhàn)略。在“人民城市”提出之前，人們通常認(rèn)為世界上的城市沒有多大差異，比如交通越便捷越好，公共服務(wù)水平越高越好等，不僅西方城市需要，中國(guó)城市也同樣需要。這在理論上是不錯(cuò)的，但在實(shí)踐中并非如此。因?yàn)樗雎粤艘粋€(gè)重要前提，即每一個(gè)城市的資源都是有限的，不可能滿足每一個(gè)人的需求，由此就產(chǎn)生了一個(gè)問題，即在“切蛋糕”時(shí)采取什么標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)或優(yōu)先滿足誰？人民城市理念對(duì)此作出了回答：人民城市人民建，人民城市為人民，以人民為中心是我們建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)一座城市的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

建設(shè)人民城市，是人民當(dāng)家作主在新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，也是以人民為中心對(duì)城市資源要素配置作出的重大制度安排，為解決一些長(zhǎng)期存在的深層次問題和矛盾提供了思想武器。如在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的工作中，我國(guó)提出要重點(diǎn)解決“三個(gè)1億人”的目標(biāo)，其中就包括促進(jìn)1億“半城市化”人口落戶城鎮(zhèn)、享受市民待遇。又如上海在人民城市建設(shè)中提出的“五個(gè)人人”——人人都有人生出彩機(jī)會(huì)、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質(zhì)生活、人人都能切實(shí)感受溫度、人人都能擁有歸屬認(rèn)同，則進(jìn)一步提升了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“人民性”。由此可見，人民城市代表了新型城鎮(zhèn)化的更高發(fā)展階段，展示了中國(guó)特色城市發(fā)展道路的美好愿景。

二是現(xiàn)代化人民城市與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系?，F(xiàn)代化人民城市是對(duì)人民城市的豐富和發(fā)展，從字面上看，前者比后者只多了“現(xiàn)代化”三個(gè)字，但這不是泛稱，而是特指中國(guó)式現(xiàn)代化。

現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系十分密切。就我國(guó)而言，城鎮(zhèn)化被看作是現(xiàn)代化的歷史任務(wù)、重要引擎、重要載體和必由之路?，F(xiàn)代化人民城市與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系，是在“城鎮(zhèn)化”和“現(xiàn)代化”基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。在2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“在我們這樣一個(gè)擁有十三億多人口的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例?！边@意味著我們不能照搬西方城鎮(zhèn)化理論和模式，必須要探索走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。在2023年2月7日學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神研討班開班式上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)式現(xiàn)代化蘊(yùn)含的獨(dú)特世界觀、價(jià)值觀、歷史觀、文明觀、民主觀、生態(tài)觀等及其偉大實(shí)踐，是對(duì)世界現(xiàn)代化理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新?！闭腔谶@一重要論斷，中國(guó)式現(xiàn)代化被賦予了人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路的中國(guó)特色和中國(guó)風(fēng)格，由此在西方現(xiàn)代化之外，為那些正在或者想要走現(xiàn)代化道路的國(guó)家提供了全新選擇。

中國(guó)城市的現(xiàn)代化，不僅是城市的現(xiàn)代化，更是屬于人民的城市現(xiàn)代化。在這方面，我們過去有過不少教訓(xùn)，一些城市在建設(shè)中損害了人民群眾的切身利益，這樣的城市風(fēng)景再美、再現(xiàn)代化，也不是我們想要的現(xiàn)代化城市，因?yàn)槠鋪G失了“人民”這一靈魂。就此而言，如果說城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，那么現(xiàn)代化人民城市則是中國(guó)式現(xiàn)代化城市建設(shè)的主體形態(tài)。

三是人民城市與城市更新的關(guān)系。在學(xué)界討論中，新型城鎮(zhèn)化往往被分為“上半場(chǎng)”和“下半場(chǎng)”，“上半場(chǎng)”主要是城市建設(shè)，“下半場(chǎng)”主要是城市更新，后者是現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

一般認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的“上半場(chǎng)”主要以基建、產(chǎn)業(yè)和投資為驅(qū)動(dòng)力，而“下半場(chǎng)”是以基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造、功能體系優(yōu)化、生活質(zhì)量改善提高為主要任務(wù)。這不僅意味著城市在戰(zhàn)略定位、框架體系、重點(diǎn)工作等方面正在發(fā)生深刻而全面的變革，也進(jìn)一步凸顯了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重要性和緊迫性。

具體來說，“上半場(chǎng)”大規(guī)模的城市建設(shè)，主要是“GDP”掛帥，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一些城市把承載著城市文脈、適合老百姓生產(chǎn)生活的老街區(qū)改造為金融街、中央商務(wù)區(qū)，不少項(xiàng)目淪為“形象工程”。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”，大拆大建的粗放模式已不再適用，也難以持續(xù)，城市更新成為主要內(nèi)容。城市更新主要以老化的基礎(chǔ)設(shè)施、功能退化的老建筑、公共服務(wù)存在短板的老街巷等為對(duì)象，在更新中完成設(shè)施迭代、功能升級(jí)，充分體現(xiàn)了“投資于人”。

需要指出的是，與中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化相一致，我國(guó)的城市更新必然是一個(gè)需要不斷克服各種困難、不斷努力的歷史進(jìn)程。這就要求我們必須更加自覺地堅(jiān)持人民城市理念，牢記習(xí)近平總書記關(guān)于“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”的諄諄教誨，既要做好城市的“物理更新”，也要做好城市的“人文更新”，讓城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

深刻認(rèn)識(shí)建設(shè)現(xiàn)代化人民城市面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，我國(guó)城市發(fā)展已從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。面對(duì)不確定、難預(yù)料的因素增多，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，必須深刻認(rèn)識(shí)城市面臨的挑戰(zhàn)，并作出符合城市發(fā)展規(guī)律和人民預(yù)期的正確選擇和有力回應(yīng)。

一是要走出傳統(tǒng)思維慣性，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。

經(jīng)過持續(xù)多年的大規(guī)模建設(shè)和高強(qiáng)度發(fā)展，我國(guó)大多數(shù)城市開始出現(xiàn)增速放緩、內(nèi)在動(dòng)能不足等問題。但是，一些人的思維還停留在過去，挖空心思找建設(shè)用地指標(biāo)，試圖沿用大拆大建的老辦法來“創(chuàng)造GDP”。但這充其量只能解“一時(shí)之急”，對(duì)于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，需要從根本上轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念和發(fā)展方式，抓緊研究制定適應(yīng)當(dāng)下的政策、戰(zhàn)略、功能體系和體制機(jī)制。

二是要更加關(guān)注城市人口這個(gè)關(guān)鍵變量，努力把城鎮(zhèn)化率保持在合理區(qū)間內(nèi)。

古人說：“城所以盛民也，民乃城之本也。”城市是人的城市，集聚的人口是城市和農(nóng)村的重要區(qū)別。從歷史上看，古代長(zhǎng)江流域在唐宋以后超越黃河流域，主要原因之一就是黃河流域的人口因戰(zhàn)亂而大量遷入長(zhǎng)江流域。

在城鎮(zhèn)化率已接近70%的今天，人口要素成為影響我國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵變量。城市人口的增加和減少，不僅直接關(guān)聯(lián)著生產(chǎn)和消費(fèi)，也會(huì)影響到城市在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面的政策制定、規(guī)劃布局等。這里簡(jiǎn)單算一筆賬，按照過去的測(cè)算，每一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，僅基礎(chǔ)設(shè)施就需要投入50萬元。目前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，即使按照新的測(cè)算，人均也在15萬至20萬元之間，這背后依然是一個(gè)萬億級(jí)的市場(chǎng)，同時(shí)還會(huì)帶動(dòng)城市多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)增長(zhǎng)。就此而言，如何把我國(guó)城鎮(zhèn)化率保持在合理區(qū)間內(nèi)，既避免增長(zhǎng)過快，又避免增長(zhǎng)不足，是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市需要著重考慮的戰(zhàn)略議題之一。

三是要全面深化城市體制機(jī)制改革，不斷釋放城市發(fā)展的動(dòng)力活力。

以前我們常說，中國(guó)城鎮(zhèn)化的突出特點(diǎn)是“由政府和市場(chǎng)共同主導(dǎo)”，這既有助于發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，也為市場(chǎng)機(jī)制提供了足夠的空間，與單純依靠政府或單純依賴市場(chǎng)相比，有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但在現(xiàn)實(shí)中，由于未能完全理順“政府”和“市場(chǎng)”的關(guān)系，也出現(xiàn)了扭曲城市發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的問題，在一定程度上影響了要素的合理流動(dòng)、資源的公平配置和統(tǒng)一的市場(chǎng)建設(shè)。要解決這個(gè)問題，只能靠深化體制機(jī)制改革，進(jìn)一步理順“政府”和“市場(chǎng)”的邊界和權(quán)責(zé)。

黨的二十屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，這為深化城市體制機(jī)制改革指明了方向。在實(shí)踐中也不乏好做法，比如，前段時(shí)間我到東莞開會(huì)，晚上出來一看，街上、飯店、商場(chǎng)里全是人，全是火熱的消費(fèi)場(chǎng)景，熱鬧的市井畫面，人們創(chuàng)造了城市，也享受著他們的創(chuàng)造，這不就是一個(gè)城市應(yīng)有的樣子嗎？總之，立足于現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，把構(gòu)建與之相適應(yīng)的政策體系和體制機(jī)制置于更加重要和突出的位置，努力解決生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、政府和市場(chǎng)、秩序和活力等方面的不協(xié)調(diào)、不均衡問題，既要避免政策失效，也要避免市場(chǎng)失靈，這應(yīng)該成為人民城市在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系、提升治理能力方面的重要任務(wù)。

建設(shè)現(xiàn)代化人民城市需要推動(dòng)理論和實(shí)踐創(chuàng)新

1990年7月31日，在寫給吳良鏞先生的一封信中，錢學(xué)森先生首次提出“山水城市”的概念，同時(shí)明確表示“中國(guó)人就該真建幾座山水城市給全世界看看”。經(jīng)過新中國(guó)成立以來70多年的持續(xù)探索，“現(xiàn)代化人民城市”這個(gè)中國(guó)特色城市發(fā)展道路的目標(biāo)得以確立。展望未來，我們不僅要建設(shè)一批現(xiàn)代化人民城市“給全世界看看”，同時(shí)還要探索形成具有中國(guó)特色的人民城市規(guī)劃理論和方法體系，在服務(wù)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，為當(dāng)今世界城市治理提供中國(guó)方案。

一方面，聚焦人民城市的理論創(chuàng)新，目前要重點(diǎn)在兩方面發(fā)力。

一是深入研究和系統(tǒng)總結(jié)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，推動(dòng)形成基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、具有世界價(jià)值的現(xiàn)代化人民城市理論體系。目前，我們不是沒有關(guān)于人民城市的研究和思考，而是還缺乏學(xué)理化研究闡釋，在關(guān)于人民城市的概念內(nèi)涵、范疇體系、基本框架、功能形態(tài)、發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)等方面，尚未形成廣泛共識(shí)。要完成這個(gè)理論任務(wù)，必須把堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想作為座右銘。有了這條鐵律，也就為人民城市樹起了“定海神針”。

二是要在建設(shè)人民城市的總目標(biāo)下，進(jìn)一步梳理創(chuàng)新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市、智慧城市，以及更為具體的海綿城市、兒童友好型城市、文化旅游城市、文旅消費(fèi)城市等不同城市形態(tài)，探索形成與中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路相適應(yīng)、相匹配的現(xiàn)代化人民城市體系。城市不應(yīng)該也不可能“千城一面”，不同類型的城市建設(shè)目標(biāo)，都承載著人們的需要和愿景，都體現(xiàn)了人民城市理念。

另一方面，錨定現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的偉大實(shí)踐，需著力做好三方面的工作。

一是深刻認(rèn)識(shí)和更加自覺地尊重城市發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化有高潮，也有低谷，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。如人口在某個(gè)階段的增減、經(jīng)濟(jì)在某個(gè)區(qū)間內(nèi)的波動(dòng)等，都是正常和符合規(guī)律的。一些城市在快速發(fā)展中集聚了過多資源要素，特別是在超過了其容量與承載力之后，需要在人口、產(chǎn)業(yè)上做些調(diào)整，這在本質(zhì)上屬于城市的自我調(diào)節(jié)。對(duì)此要客觀認(rèn)識(shí)并主動(dòng)順應(yīng)，避免采取過多的直接干預(yù)行為。

二是推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與新型城鎮(zhèn)化更好地相適應(yīng)。文化是城市的靈魂，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的歷史根脈和活水源泉。深入開展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)傳承與活化利用，進(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加成、賦能、支撐和引領(lǐng)作用，可以為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)條件和文化氛圍。在此過程中，要特別注意妥善處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。由于近年來我國(guó)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，因此未來的重點(diǎn)應(yīng)放在活化利用上，讓城市燦爛的歷史文化，更多地賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為文明城市建設(shè)的深厚滋養(yǎng)和不竭動(dòng)力。

三是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與促進(jìn)共同富裕放在更加優(yōu)先的制度安排上。目前，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為中心引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引進(jìn)一步全面深化改革，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，成為具有全局性、根本性的戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)。對(duì)于現(xiàn)代化人民城市建設(shè)而言，要加快推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)式現(xiàn)代化迥異于以資本為中心、貧富兩極分化的西方現(xiàn)代化，必須把全體人民共同富裕放在更加突出的位置上。要千方百計(jì)把做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為主攻目標(biāo)，發(fā)展新型工業(yè)化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和各類富民產(chǎn)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)促進(jìn)共富實(shí)踐高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，要加強(qiáng)政策創(chuàng)新和制度建設(shè)，努力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)家及各類市場(chǎng)主體提供最好的服務(wù)保障，把現(xiàn)代化人民城市建成有價(jià)值、有意義、有夢(mèng)想的生產(chǎn)生活空間和高品質(zhì)精神家園。

【思想者小傳】

劉士林上海交通大學(xué)媒體與傳播學(xué)院教授、城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)副主席，浙江省城市治理研究中心首席專家，武漢超大城市治理研究院特聘研究員，《新型城鎮(zhèn)化》編委會(huì)副主任。代表作《城市中國(guó)之道》譯有法、俄、英、阿拉伯文版，《六千里運(yùn)河 二十一座城》譯有法、英、阿拉伯、土耳其文版。（作者照片由本人提供）

原標(biāo)題：《思想者｜劉士林：建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，要走出傳統(tǒng)思維慣性》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：邵競(jìng) 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來源：作者：劉士林