關(guān)于古代的行政架構(gòu)，有一個(gè)通俗的說法，皇權(quán)不下縣。那么，朝廷是怎么統(tǒng)治管理鄉(xiāng)村的？

古代有沒有鄉(xiāng)和鎮(zhèn)這一級(jí)管理機(jī)構(gòu)?鄉(xiāng)和鎮(zhèn)作為縣的直接下級(jí)單位，又是從什么時(shí)候開始的？

秦漢時(shí)期，實(shí)行的郡縣兩級(jí)行政體制。漢朝在郡縣的基礎(chǔ)上設(shè)立了管理數(shù)郡的十三刺史部，州刺史起初只有監(jiān)察權(quán)，后來(lái)也增加行政權(quán)，相當(dāng)于“州——郡——縣”三級(jí)行政體制。那么，秦漢兩朝對(duì)于縣以下的鄉(xiāng)村，是怎么管理的？

秦漢縣以下的管理，通過兩條線進(jìn)行，在民政戶籍賦稅上，是“縣→鄉(xiāng)→里”；在治安和交通上是“縣→亭”。

因此，鄉(xiāng)這一級(jí)，秦朝就有了，恰好就是縣的下級(jí)單位，所以，鄉(xiāng)已經(jīng)存在兩千多年了，并不是上世紀(jì)八十年才創(chuàng)立的行政單位。秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)，設(shè)有“三老、有秩、嗇夫、游徼”等職位，分管教化、賦稅和緝拿盜賊。游徼，這一職務(wù)看起來(lái)和亭長(zhǎng)功能重疊了，實(shí)際上分工明確，游徼相當(dāng)于鄉(xiāng)游動(dòng)辦大案的直屬大隊(duì)，亭長(zhǎng)相當(dāng)于片區(qū)治安負(fù)責(zé)人（治保主任）。

秦漢的鄉(xiāng)一級(jí)負(fù)責(zé)人，除“三老”由德高望重老人擔(dān)任以外，有秩、嗇夫和游徼均為上級(jí)任命，且由俸祿，因此，秦漢的鄉(xiāng)，和現(xiàn)在的鄉(xiāng)一樣，實(shí)際上就是一級(jí)行政單位。

三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期，鄉(xiāng)這一級(jí)的負(fù)責(zé)人實(shí)際上由士族把持，不再由朝廷任命，行政職能被虛化了。這時(shí)期，地方管理制度比較混亂，大多是大家族主導(dǎo)的鄉(xiāng)村自治。

唐朝中前期，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)的長(zhǎng)官稱為“鄉(xiāng)長(zhǎng)”，里的長(zhǎng)官稱為“里正”。鄉(xiāng)長(zhǎng)一詞，一千多年前就有了。唐后期，權(quán)力向里正傾斜，鄉(xiāng)長(zhǎng)漸漸形同虛設(shè)，稱為榮譽(yù)職務(wù)。村，作為組織機(jī)構(gòu)在唐朝也開始出現(xiàn)，出現(xiàn)了“村正”，鄉(xiāng)村管理進(jìn)一步精細(xì)化。

我們?cè)賮?lái)看看鎮(zhèn)，是從什么時(shí)候開始的？

鎮(zhèn)最早是軍事單位，始于北魏拓跋氏在北方邊境設(shè)立的“六鎮(zhèn)”。正是這種淵源，后來(lái)清朝在編練“新軍”時(shí)，也選擇了“鎮(zhèn)”作為最大組織單位（北洋六鎮(zhèn)），相當(dāng)于現(xiàn)在的師。

唐朝延續(xù)了南北朝時(shí)期的做法，也設(shè)置了軍鎮(zhèn)。

宋朝的時(shí)候，鎮(zhèn)，開始從軍事向行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

宋朝的商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)村出現(xiàn)不少集市。這些集市，最初為幾天一次，““日中為市””，方便周邊村民“以物易物”的交易場(chǎng)所，這些自然形成的聚落被稱為草市。市最初的意思就是交易場(chǎng)所，南方很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地名里有“市”字，都是歷史悠久的鄉(xiāng)村聚落。

有一些處于交通要道的市，規(guī)模慢慢擴(kuò)大，聚集的人口甚至超過了上千戶。兩浙路秀州青龍鎮(zhèn)（今上海青浦），依托吳淞江航運(yùn)成為“海舶輻輳，蕃商云集”的外貿(mào)重鎮(zhèn)，其商稅收入甚至超過所在的華亭縣。這些超級(jí)“市”，就升格為“鎮(zhèn)”，稱之為“市鎮(zhèn)”。

因此，古代作為地域概念的鎮(zhèn)，是由市升級(jí)而來(lái)的。“鎮(zhèn)”，要比“市”大。

古代的四大名鎮(zhèn)，景德鎮(zhèn)、朱仙鎮(zhèn)、漢口鎮(zhèn)、佛山鎮(zhèn)就是這么來(lái)的，形成于明清時(shí)期。這些鎮(zhèn)，因?yàn)槿丝诤徒?jīng)濟(jì)體量大，經(jīng)常有縣丞或者主簿分守長(zhǎng)駐，也派有“監(jiān)鎮(zhèn)官”負(fù)責(zé)治安和收稅。宋朝的鎮(zhèn)，看起來(lái)是“副縣級(jí)”，卻并不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，因?yàn)殒?zhèn)的戶籍民政等事項(xiàng)還是由負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理的保甲體系管理。就性質(zhì)來(lái)說，這些“市鎮(zhèn)”，更像今天的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)卻不是一級(jí)政府。根據(jù)漆俠《宋代經(jīng)濟(jì)史》估算，北宋晚期全國(guó)市鎮(zhèn)商稅約占地方商稅總額的35%，其經(jīng)濟(jì)地位可見一斑。

我們來(lái)看看明清時(shí)期鄉(xiāng)村基層組織。

明朝的時(shí)候，鄉(xiāng)村管理實(shí)行“都圖”制，一個(gè)縣劃分為若干都，都下面又設(shè)圖。圖的來(lái)源是這樣的，造戶籍黃冊(cè)的時(shí)候，把一頁(yè)紙（一張圖）上所有的戶口編為一個(gè)“圖”。圖，又被稱為“里”，一般以110戶為一圖（里），由人口多，交糧多的大戶擔(dān)任里長(zhǎng)。里下面又設(shè)甲，一甲為10戶。

明清的鄉(xiāng)村組織為：縣→都→圖（里）→甲。這種組織結(jié)構(gòu)有點(diǎn)像今天的縣→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）→村→村民小組。

明清時(shí)期有沒有鄉(xiāng)？有，但并未設(shè)置正式官員，不是行政單位，而是一種地理區(qū)域。如寶慶府邵陽(yáng)縣就有東鄉(xiāng)，西鄉(xiāng)等等。一個(gè)縣一般有幾個(gè)鄉(xiāng)，十幾二十多個(gè)都，我的老家是寶慶府邵陽(yáng)縣東鄉(xiāng)仁風(fēng)都。又如，南直隸蘇州府的吳縣就分為7鄉(xiāng)、37都，“鄉(xiāng)”用于標(biāo)識(shí)方位，如“長(zhǎng)洲鄉(xiāng)”、“吳趨鄉(xiāng)”等，“都”則負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。

明清時(shí)期，皇權(quán)不下縣嗎？并不是這么回事。

所謂皇權(quán)不下縣，指的是不在縣以下設(shè)立領(lǐng)取俸祿的地方管理機(jī)構(gòu)。都正、里長(zhǎng)、甲長(zhǎng)等都沒有工資，只享受免除徭役的特權(quán)，卻經(jīng)常要催糧，押糧，搞得自己傾家蕩產(chǎn)，所以，這些職務(wù)都由富戶擔(dān)任。

為了保持國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村還是由一些派出機(jī)構(gòu)，比如驛站（由兵部和地方共同負(fù)擔(dān)），巡檢司（負(fù)責(zé)交通要道治安）等，這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都是正兒八經(jīng)的官員。另外，還有為維護(hù)治安，保障交通要道安全，小規(guī)模駐軍的塘，汛，這些都是官方機(jī)構(gòu)。

明清時(shí)期，一個(gè)縣到底有多少吃皇糧的？遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止縣令一人，具體多少人，我在《》一文中已經(jīng)寫得很清楚。

晚清的時(shí)候，一些巨鎮(zhèn)進(jìn)一步崛起。比如佛山鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)當(dāng)時(shí)屬于南海縣，卻從廣州府空降了一名從六品的同知專管；同樣還有連州的星子鎮(zhèn)，因?yàn)闀r(shí)為鹽運(yùn)樞紐，也時(shí)空降一名同知坐鎮(zhèn)。但是，這些巨鎮(zhèn)，在行政上依然屬于縣管轄。關(guān)于廣東明清時(shí)期的地方組織，我在以后將專門探討。

我們接著往后說。

1909年，清政府搞新政，頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，歸定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為一級(jí)地方自治單位，這是“鎮(zhèn)”第一作為基層地方自治機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為平級(jí)單位，其中，鎮(zhèn)為人口較多和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。

1930年代，國(guó)民政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》，確定“縣→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）→?！住睘榈胤叫姓蛹?jí)。

1950年——1958年，先廢除保甲制，實(shí)行鄉(xiāng)村兩級(jí)制，后成立低級(jí)社、高級(jí)社。1958年開始，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)全部改為人民公社，“村”一級(jí)改為生產(chǎn)大隊(duì)，下設(shè)生產(chǎn)小隊(duì)。

1980年開始，人民公社又重新改回鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)是非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上，或者超過總?cè)丝诘?0%。

中國(guó)幾千年的農(nóng)村基層組織變遷大致如此。

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