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農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）是日本農(nóng)村中以流通為主的經(jīng)濟組織，也是日本最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民團體。農(nóng)協(xié)遍及農(nóng)村各地，幾乎所有的農(nóng)戶都是它的成員。農(nóng)協(xié)從機能之廣泛、規(guī)模之龐大和組織之牢固上來說，超過任何其他團體，所以作為一個壓力團體，它是一個不可忽視的存在。

1、日本農(nóng)協(xié)的重要性

日本的農(nóng)協(xié)，是根據(jù)1947年制定的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》而建立的。但它的前身“產(chǎn)業(yè)組合”早在本世紀初就出現(xiàn)了。農(nóng)協(xié)的組織機構基本上是按日本行政區(qū)劃建立起來的，分為中央、地方(都道府縣)和基層（市町村）三級，大體上呈金字塔型，擁有正式會員556萬人，非正式會員235萬人（其中包括7萬團體會員)。業(yè)務活動范圍包括信用、販賣、購買、福利、營農(nóng)指導等領域。從某種意義上說，農(nóng)民離不開農(nóng)協(xié)，就像工人離不開工廠一樣。近年來隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共同化的進展，農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通方面發(fā)揮著越來越大的作用。

作為利益團體，農(nóng)協(xié)具有兩個明顯的特點，一是它具有較強的政治依附性，二是它對政治有較強的制約力。

一般地說，農(nóng)協(xié)是個體農(nóng)民自主結合的組織。在西歐各國，農(nóng)協(xié)的“自主性”體現(xiàn)的比較明顯。但在日本，農(nóng)協(xié)卻常常受政府的強有力的保護和干涉，政府通過各種政策和財政手段來擴大，發(fā)展農(nóng)協(xié)的組織和業(yè)務活動，并把基層農(nóng)協(xié)作為貫徹其農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策的立腳點，把農(nóng)協(xié)作為行政部門的輔助機構。所以無論從形式上還是從實質(zhì)上，都可把農(nóng)協(xié)視為半官半民的團體。有“第二村政府”和“經(jīng)濟政府”之稱。

但是，另一方面，農(nóng)協(xié)又是政府的“壓力團體”。農(nóng)協(xié)利用自己人多勢眾的優(yōu)勢和在農(nóng)村中的壟斷地位，通過“選票武器”，對政府制定農(nóng)業(yè)及農(nóng)協(xié)政策方面施加壓力，以期達到對農(nóng)協(xié)有利的目的。要求政府提高大米收購價格、限制農(nóng)產(chǎn)品進口自由化、增加對農(nóng)業(yè)的補助金等，都是歷年來農(nóng)協(xié)的主要利益要求。

農(nóng)協(xié)的利益要求主要通過“全國農(nóng)協(xié)中央會”反映到政府決策系統(tǒng)，并對決策系統(tǒng)施加壓力，使農(nóng)協(xié)的利益要求得到實現(xiàn)。

另一方面，農(nóng)協(xié)中央會也協(xié)助政府實施農(nóng)業(yè)政策，并將政策實施后的情況反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)，進一步使國家的農(nóng)業(yè)政策朝著有利于自己的方向發(fā)展。

“農(nóng)協(xié)”是目前唯一可以對日本政治施加影響的農(nóng)業(yè)團體。

農(nóng)協(xié)的主要利益要求有：要求政府提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格（特別是大米價格)，爭取更多的政府農(nóng)業(yè)補助金和反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化等。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本繼續(xù)沿用1942年制定的《糧食管理法》，農(nóng)民必須按照國家規(guī)定的價格把產(chǎn)品賣給政府，這在當時緩解糧食危機、調(diào)節(jié)需求關系方面起了一定積極作用。

但是，50年代以后，政府實行糧食增產(chǎn)政策，60年代又推行《農(nóng)業(yè)基本法》，使糧食供求關系發(fā)生變化，乃至出現(xiàn)大米過剩的問題。但在農(nóng)協(xié)的強大壓力下，即使大米過剩，政府也未能廢除《糧食管理法》，大米收購價格遠遠高于銷售價格，這種購銷倒掛的價格政策雖然縮小了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差，但卻大大增加了政府的財政負擔。

例如，1984年100公斤大米的批發(fā)價為7079日元，收購價卻是1.72萬日元，再加上流通過程中的費用，收購100公斤大米價格補貼為1.172萬日元。從60年代后半期開始，政府每年的糧食管理特別會計赤字都在數(shù)千億日元以上。因此，圍繞大米收購價格問題，農(nóng)協(xié)和政府之間每年都要進行一番馬拉松式的交涉。

2、自民黨的“票田”

對農(nóng)協(xié)來說，與米價問題同等重要的是農(nóng)業(yè)補助金問題。在國家財政預算中，補助金所占比重高達三分之一，其中農(nóng)業(yè)系統(tǒng)所占比重最大。農(nóng)業(yè)中的補助金大多用于農(nóng)田水利建設及土地改良事業(yè)，購買大型農(nóng)用機械、修建農(nóng)業(yè)設施和改良品種等。

原則上，農(nóng)戶、農(nóng)戶集體、農(nóng)協(xié)以及其他地方公共團體，凡是根據(jù)國家農(nóng)業(yè)政策和法令，并按照國家規(guī)定的一定標準進行生產(chǎn)的事業(yè)，報請國家主管部門批準，并納入預算計劃，均可享受國家資金補助。但是，基層農(nóng)協(xié)是國家補助金的最大受益者，政府補助金一般是通過基層農(nóng)協(xié)發(fā)放的。在1981年度總共3萬億日元的“農(nóng)林水產(chǎn)預算”中，各類補助金便占去2萬億日元。

因此，力爭得到更多補助金也是農(nóng)協(xié)向決策系統(tǒng)施加壓力的主要目標之一。

另外，限制農(nóng)產(chǎn)品進口也同農(nóng)協(xié)的利益緊密相關。由于日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模狹小，盡管土地生產(chǎn)率較高，但勞動生產(chǎn)率比其他國家低得多。例如美國每個農(nóng)業(yè)勞動力負擔的耕地為62公頃，平均生產(chǎn)8.75多萬公斤糧食、5300多公斤肉類，分別是日本的72倍、32倍和25倍。這樣，就使日本國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格比進口價高出數(shù)倍。1986年日本國產(chǎn)米每公斤為392日元，美國米出口價格為90至95日元，日本是美國的4倍。

這種狀況使得日本農(nóng)業(yè)只有在國家關稅保護下以及在政府財政大量補貼下才能正常經(jīng)營。因此，反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化、限制農(nóng)產(chǎn)品進口是農(nóng)戶的切身利益，也是農(nóng)協(xié)向決策系統(tǒng)施加壓力的主要目標之一。

農(nóng)協(xié)雖然擁有雄厚的經(jīng)濟實力，但根據(jù)日本法律，享受國家補助金的行業(yè)不得為政黨提供政治捐款。所以，農(nóng)協(xié)作為壓力團體，對日本政治施加影響的主要手段是依靠其強大的聚集選票的能力，所以農(nóng)協(xié)有自民黨“票田”之稱。

選票是農(nóng)協(xié)最重要的斗爭武器。在農(nóng)村地區(qū)選舉時，農(nóng)協(xié)支持與否，對議員能否當選有決定性影響，因為農(nóng)協(xié)成員的一切活動，都牢牢地掌握在農(nóng)協(xié)職員手中。

根據(jù)法律，農(nóng)協(xié)不得參與政治活動，所以選舉時，農(nóng)協(xié)都是以××農(nóng)民政治聯(lián)盟的名義進行活動，實際上是一套班子兩個招牌，選舉時農(nóng)協(xié)職員以辦理農(nóng)協(xié)業(yè)務為名，走村串戶去分發(fā)、收集選票。有時以召開座談會、研修會等名義，把農(nóng)民召集到一起，進行選舉活動。

日本農(nóng)民的共同體意識較強，加之與農(nóng)協(xié)職員都有固定的聯(lián)系，農(nóng)民在日常生產(chǎn)和生活中有求于農(nóng)協(xié)之處甚多，不敢得罪，所以農(nóng)協(xié)在選舉時號召力很大，選票相當集中，實際上也是“農(nóng)協(xié)總動員式選舉”。

正由于農(nóng)協(xié)握有選票武器，所以國會中支持農(nóng)協(xié)的議員很多，僅自民黨系統(tǒng)就超過200名。國會中有許多農(nóng)林系議員集團，例如振興農(nóng)村議員協(xié)會、農(nóng)政研究會、農(nóng)業(yè)再建懇談會、農(nóng)政改革同志會等。這些議員組成的“農(nóng)林族”在國會中勢力最大，被稱為“無敵的農(nóng)林族”。正因為如此，無論是執(zhí)政黨，還是行政機關，都不可能忽視農(nóng)協(xié)的要求。

農(nóng)協(xié)對決策系統(tǒng)施加影響的方式比較簡單，主要是通過協(xié)商對話進行，即選派代表與有關官員頻繁接觸，并舉行一定規(guī)模的集會，向政府施加壓力。這些活動，日本稱之為“陳情活動”。

決定大米收購價格是農(nóng)協(xié)一年一度最大的陳情活動。一般是每年春季，農(nóng)協(xié)中央會提出價格要求，并與農(nóng)林省官員接觸，與此同時，各地農(nóng)協(xié)的米價對策本部與地方議員及行政官員對話。

入夏后，在各地分頭召開米價大會，約請當?shù)爻錾淼膰鴷h員參加，然后各地代表云集東京召開全國米價大會，出席大會代表逾萬人，國會議員近半數(shù)。在這種形勢推動下，國會中的“農(nóng)林族”議員也積極活動，給政府施加壓力。

例如，1986年米價審議會本擬把國產(chǎn)大米的政府收購價比1985年下降3.8%，因遭到農(nóng)協(xié)和國會農(nóng)林邦議員的強烈反對，最后由當時的首相中曾根裁定，米價未變。

在爭取補助金問題上，農(nóng)協(xié)采取的方法、步驟與米價問題大體相同，但在反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化問題上，除開展“陳情運動”之外，有時也采取發(fā)動農(nóng)戶上街示威游行的方式，以擴大影響，增加壓力效果。

3、“半官半民”的性質(zhì)

根據(jù)日本《公職選舉法》，像農(nóng)協(xié)這種接受政府補助金的團體是禁止為選舉捐款的。但實際上，農(nóng)協(xié)也在偷偷摸摸為政治家捐款。1969和1972年大選時，農(nóng)協(xié)以“農(nóng)業(yè)政策研究會”的名義，分別捐款5690萬日元和9560萬日元，1968年和1971年參議院選舉時，也捐款1880萬日元和2330萬日元。這就是后來被揭發(fā)出來的所謂“農(nóng)協(xié)黑霧事件”。這些捐款數(shù)目不大，與經(jīng)濟團體相比是小巫見大巫，對接受捐款的競選議員來說也是杯水車薪。不過，在金權政治肆虐的日本，農(nóng)協(xié)和政治家之間還是否存在著未被揭露的“黑霧”就不得而知了。

本來，農(nóng)村一向是社會保守勢力的地盤，也是執(zhí)政的自民黨的社會基礎，所以作為壓力團體，農(nóng)協(xié)的政治影響僅次于經(jīng)濟四團體。但是，近年來，農(nóng)協(xié)的這種政治優(yōu)勢在明顯減退，這是因為，第一，農(nóng)業(yè)人口逐年減少，削弱了農(nóng)業(yè)利益集團的力量。日本總農(nóng)戶由1950年的618萬戶減至1991年的378.9萬戶；農(nóng)業(yè)就業(yè)人口由1955年的1585萬人下降到1991年的463萬人。

第二，農(nóng)民性質(zhì)發(fā)生變化，兼業(yè)農(nóng)戶占85%以上，大城市近郊的農(nóng)協(xié)甚至成為無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民的“城市農(nóng)協(xié)”。農(nóng)村利益的多樣化和農(nóng)村的“脫農(nóng)化”，削弱了農(nóng)業(yè)利益集團的凝聚力。

第三，政府對農(nóng)業(yè)的高補貼政策越來越遭到國內(nèi)其他利益集團的反對，在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方面也受到以美國為首的國外壓力。

因此，日本政府不得不考慮改變以往的農(nóng)業(yè)政策，其中爭論最激烈的是大米自由化問題。到1991年底為止，除大米之外，日本的農(nóng)產(chǎn)品基本上都實行了進口自由化，大米是日本農(nóng)民維護自身利益的最后一個堡壘。但是，在強大的國內(nèi)外壓力下，細川護熙政府不得不決定部分開放大米市場。

由于以上種種原因，農(nóng)協(xié)這塊自民黨的“票田”正在縮小，農(nóng)協(xié)和自民黨政權之間的矛盾越來越激化。

但是，從根本上講，自民黨的國內(nèi)基礎在財界，國際基礎是日美關系。所以在涉及財界利益和日美關系的大米自由化問題上，自民黨最終還是冒失去“票田”的危險，犧牲了農(nóng)民的利益。

不過，從戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)政策的總體上講，自民黨政權還是采取了諸多保護和扶植農(nóng)業(yè)的措施（例如發(fā)放補助金，農(nóng)民改水田為旱田時予以經(jīng)濟補償，發(fā)展水果、蔬菜生產(chǎn)等)，也起到了穩(wěn)定票田的作用。

總之，雖然農(nóng)協(xié)和日本政治之間的利益交換關系在不斷發(fā)生變化，但農(nóng)協(xié)“半官半民”的性質(zhì)及其對政府在財政上的依附關系，決定了它基本上還是自民黨政權的一股支持力量。

4、官僚集團的作用

在日本，政界和官界是兩個不同的概念。政界主要是指政黨和國會活動領域，即從事政治活動的集團。官界是指以高級行政官僚為核心的官僚集團。

政、官、財一體化，是日本政治的一個顯著特點。

日本官僚制的原型可以追溯到一個世紀以前。早在1887年，日本就制定了文官考試制度，規(guī)定除次官、局長和知事由天皇任命外，其余文官一律經(jīng)考試合格后方可錄用。

第二次世界大戰(zhàn)后，根據(jù)重新制定的《日本國憲法》和《國家公務員法》，日本的官僚制度有了較大變化，官僚由“天皇的官吏”變?yōu)椤皣竦墓汀?，但實際上，戰(zhàn)后公務員制度，不但保留了戰(zhàn)前官僚制的特點，而且官僚的地位和作用更加強化。

第一，中央各省廳之間的“割據(jù)性”仍然很強，橫向之間相互掣肘，而縱向之間，特定官廳與特定產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)系密切，形成上下一氣的利益集團體系。

例如大藏省（財政部）與金融業(yè)界、通商產(chǎn)業(yè)省與制造業(yè)界、運輸省與運輸業(yè)界、農(nóng)林水產(chǎn)省與農(nóng)業(yè)團體。同時，特定大臣與特定派閥之間也形成相互勾結的網(wǎng)絡。這樣，官僚集團與相關利益團體之間相互串通，形成一個官民結合的利益集團體系。這一特點在為申請補助金而展開的“陳情活動”方面體現(xiàn)的最為充分。

戰(zhàn)后初期，日本實行經(jīng)濟緊縮政策，補助金在政府財政預算中所占比重很小。50年代中期以后，隨著經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，投入工農(nóng)業(yè)和公共事業(yè)基礎建設的補助金急劇增加。

1977年度各種名目的補助金共18.36萬億日元，占當年度一般會計歲出總額的65%，中央省廳的官僚負責管理和分配多達數(shù)百種的補助金，各利益團體為獲取更多補助金而四處活動，政治家為鞏固和擴大自己的選舉地盤，也積極參與利益集團的“陳情活動”。

這樣，中央官僚集團的權限、利益集團的利益和自民黨議員的地盤這三者，用補助金這條金錢鎖鏈維系在一起，形成“三位一體”的“陳情體系”。三者均可從中得到各自的利益。這是政官財一體化的形態(tài)之一。

第二，戰(zhàn)后日本的官僚制，雖然廢除了戰(zhàn)前那種身份等級制度，但在官僚階級內(nèi)部，仍然有嚴格的等級觀念。在考核、晉升制度以及上下級關系上，都殘存著等級森嚴的傳統(tǒng)。

日本的國家公務員考試分若干等級，競爭激烈。例如，1969年報考高級職員（甲種）人數(shù)為17973人，被錄取的只有1306人，合格率只有7.3%。被錄取者大都是名牌大學出身，尤其以東京大學為最多。例如在1980年的國家公務員考試錄取的1059名人員中，東京大學出身者為519人，接近總數(shù)的50%，歷年情況大體如此。所以有人說，東京大學是日本高級官僚的預備學校。

東大畢業(yè)生合格率高，固然是因為那里人才濟濟，具有一定的實力，但是，官僚集團對東大畢業(yè)生的偏愛也是一個主要原因。厚生省一位干部曾不無自夸地說：“我當人事科長的時候，非東大畢業(yè)生不用。”也有人指出，“考試出題的內(nèi)容多以東大教學內(nèi)容為依據(jù)”。這些話未必完全可信，但日本官僚集團幾乎被東大出身的人所把持，則是長期以來的既成事實。

通過高級公務員考試合格者，等于拿到了官僚制度的“特快”車票，一般晉升都很快，那些“持普通車票”的一般職員無論工作怎樣努力也趕不上。而且高級官僚退休后，無論是從政當議員，還是“下凡”到民間企業(yè)，都會得到顯赫的地位和優(yōu)厚的待遇。這都是其他人所望塵莫及的。

第三，官僚集團在立法過程中的作用。

日本國憲法第41條規(guī)定：“國會是國家的最高權力機關，是國家唯一的立法機關”。但實際上，所謂國會立法，只是徒具形式而已，在立法過程中實際發(fā)揮作用的是官僚集團。

日本的法律草案，大體分為內(nèi)閣提出的法案和議員提出的法案，其中由內(nèi)閣提出的法案占絕大多數(shù)，而且通過的可能性也最大，例如1967年的第55屆特別國會上共提出252件法案，其中由眾參兩院議員親自制定的“議員法案”只有56件，占總數(shù)的22%，而且這56件中只有6件獲得通過，只占通過法案總數(shù)171件的3%左右，其余97%的通過法案屬于官僚立法。

又如在1968年12月至1969年8月的第61屆國會上，由眾議院議員提出的58項法案中只通過4項，而內(nèi)閣提出的113項法案中通過了63項。

日本的官僚立法數(shù)量多，通過率高的主要原因是，日本的官僚集團在制定、執(zhí)行國家政策和立法過程中握有很大實權，屬于實務型官僚，而且由于實行終身雇傭制和年功序列制，這些人為了在“出世競爭”中立于不敗之地，一般比較盡職盡責，熟悉業(yè)務。

而日本的政治家，由于把主要精力和時間都用于競選，對立法過程缺乏興趣和必要的知識。

所以議員提出的法案往往不得要領，國會通過法案時，也只是充當表決機器而已。國會開會時，最忙的還是內(nèi)閣官僚。例如1968年召開國會期間（會期150天)，各省廳準備的答辯資料，首相備用的1400余件，大臣備用的約3000件。大臣答辯時，局長要作為“政府委員”陪同出席，處長、副處長則作為“隨員”暗中幫忙。

據(jù)統(tǒng)計，“政府委員”出席國會次數(shù)平均21次，有的甚至多達50次以上。官僚在國家決策過程中的作用還不限于此。國會立法固然是國家決策的重要形式，但事實上，很多重要政策并非采取法律形式，而是由行政機關自行決定。

例如，外交政策可以作為內(nèi)閣的“專權事項”決定之；本應由國會審議的法案，內(nèi)閣亦有權以“政令”或“通告”的形式?jīng)Q定之；內(nèi)閣有權決定總理大臣的施政綱領或其他基本政策大綱等重要方針政策。

（正文完）

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